冷戰背景催化下的美國對菲律賓援助

崔翠翠

【摘要】二戰后美蘇兩國迅速進入冷戰狀態，更加凸顯了菲律賓在美國亞太戰略中的重要性。為了重新控制菲律賓，布局亞太防衛體系，美國通過出臺相關文件，確立了美菲關系的基本原則，以實現在菲律賓國家利益的最大化。通過研究美國對菲政策的形成，有助于了解美國與亞洲利益相關國的角色定位和利益糾葛，在整體上把握美國外交政策的調整。

【關鍵詞】冷戰 美國 菲律賓 援助政策

【中圖分類號】K712.5 【文獻標識碼】A

二戰后初期菲律賓的國內境況及美國的援助

第二次世界大戰給菲律賓造成嚴重破壞，菲律賓是東南亞國家中受戰爭破壞最為嚴重的國家，國內大多數基礎設施被毀。住房、學校、藥品、食物供應奇缺，生活費用是戰前的8倍多。①面對國內滿目瘡痍的局面，單靠本國力量很難實現經濟的重建，于是菲律賓把經濟復興和重建希望寄托在美國身上。

1944年，美國軍方重新占領菲律賓后在軍隊民政項目下實施了一些救濟和復興經濟的活動。據菲律賓自治政府報道，截止到1945年7月31日，此項目共發放2億英鎊的食物。②菲律賓嚴峻的經濟形勢使得美國不得不考慮對菲賠償問題，1946年4月30日，對菲的賠償法案，即菲律賓復興法案獲得通過，并授權菲律賓戰爭損失委員會賠償自1941年12月7日至1945年10月1日菲律賓的戰爭損失。③其中4億美元指定用于私人財產的賠償，1.2億美元用于恢復公共財產和主要的政府機構，其余的1億美元，作為重建援助，將戰爭期間的剩余物資移交給菲政府。④雖然該法案對菲的賠償數額比較可觀，但是美國卻把對菲的賠償支付和貝爾貿易法案聯系在一起，即：超過500美元的賠償將暫不予支付，直到美國政府和菲律賓政府就貿易問題達成一致。處于崩潰邊緣的菲經濟迫切需要美國的援助，菲律賓不得不于1947年3月接受貝爾貿易法案，之后美國國會通過《菲律賓復興法案》。

戰后初期美國對菲律賓的援助帶有消極性和滯后性，美國政府僅關注在菲的經濟利益，并未真正意識到菲律賓戰略地位的重要性。

冷戰爆發后美國對菲律賓政策的調適

冷戰爆發后美國對菲律賓政策的重新評估。隨著美蘇冷戰的加劇，并逐漸波及亞洲太平洋地區，菲律賓在美國亞洲戰略部署中的戰略地位凸顯。為了準確評估菲律賓的形勢，1947年2月美國擬定了一份報告。該報告首先提出了美國在菲律賓要實現的目標是促進菲律賓經濟的穩定、自給，維持一個高效、負責且反共立場堅定的菲律賓政府。報告強調菲律賓的自由和穩定對整個亞洲而言非常重要，這也是美國在菲律賓統治近半個世紀的目標所在，“我們在菲律賓長期倡導開明政策，它的獨立有助于摧毀歐洲在亞洲的帝國主義”，如果菲律賓淪陷于共產主義“不僅是對我們自信心的打擊和對菲律賓的災難，而且意味著整個亞洲的幻滅以及歐洲帝國的復興”⑤。

報告充分肯定了一個親美的菲律賓政府對美國亞洲政策的重要性，同時也是美國向其他亞洲國家展示其“自由和民主”制度的“櫥窗”。雖然報告并未就防止菲律賓免受共產主義威脅提出有效的措施，但報告提出了針對菲律賓當前所面臨的嚴峻政治、經濟形勢給予援助，尤其是幫助菲律賓鎮壓國內胡克運動，維護政局的穩定。

美國對菲律賓政策的確立過程。第一，NSC84/2號文件。美國與菲律賓關系經過一系列的調整之后，在朝鮮戰爭的催化之下，最終形成了美國對菲律賓政策新一階段的綱領—國家安全委員會84/2號文件。⑥該文件認為美國在菲律賓的目標是建立一個高效的政府，并保持其親美傾向；一支能維護國內安全的軍事力量和一個穩定與自立的經濟。為了達到這些目標，美國將對菲提供軍事指導和援助。此外，美國承諾必要時使用武力阻止共產黨控制菲律賓。

文件強調由于亞洲太平洋地區受共產主義威脅，使得菲律賓成為亞洲島鏈上關鍵部分，在美國的東南亞政策中占有重要戰略位置。美國“既要保證菲律賓的外部防御，同時也要防止內部的顛覆，……美國甚至不惜動用武力來保證菲的安全”。⑦為了幫助菲律賓改善國內局勢和更好的實施調查團提出的改革建議，美國決定通過貸款和撥款的方式對菲律賓提供大量的財政援助，以期通過對菲援助來穩定菲律賓政局，使其成為穩定、反共、親美的代表和展現美國民主制度的“櫥窗”。

美蘇冷戰的加劇，凸顯了菲律賓戰略地位的重要性，并且美菲兩國在歷史上淵源頗深，所以無論從亞太地區戰略布局考慮還是美國展示其民主優越性的立場出發，菲律賓在美國外交中都占有十分重要的位置。NSC84/2號文件標志著美國對菲政策的最終確立，菲律賓的安全、穩定與美國的安全直接掛鉤。

第二，NSC5413/1號文件。為了更大發揮菲律賓的“民主櫥窗”作用，也為了使美國對菲律賓的援助更加有效的進行，美國在1954年4月制定了全面的對菲政策，即NSC5413/1號文件。⑧在文件中，美國重申了在菲律賓的總體目標是保持菲律賓的親美和民主方向；擴大和發展菲律賓的經濟多樣化，進一步加強其國內穩定；建立能夠提供內部安全的軍事能力，以便有助于自由世界的防御體系。

為了幫助菲律賓改善經濟問題，美國對其提供經濟和技術援助。根據文件顯示，1954年美國對菲的經濟和技術援助總額為2.2億美元，具體包括：一、農業援助項目：旨在幫助菲律賓增加糧食產量。二、健康和公共衛生項目：幫助菲律賓控制瘧疾傳播，建立地區衛生單位。三、教育項目：援助菲律賓建立職業化、專業化的教師培訓。四、交通項目：援建道路、港口，并進行廣泛綜合的交通勘測。五、礦產資源項目：援助菲律賓開發本國的礦產資源，并給政府官員提供技術指導。六、公共行政項目：旨在提高政府辦事效率，并由政府的公共管理學院成立了勞動管理關系中心。⑨

NSC5413/1號文件全面確立起了美國對菲律賓的外交政策，根據文件形成了美菲關系的基本原則。美國在合法的外衣下實現其在菲目標，把菲納入到亞太防御體系之中，成為對抗共產主義陣營的演練場。

美國對菲援助政策的實施

20世紀50年代，美國外交戰略的重點從歐洲逐漸轉移到亞洲地區，對日和對菲政策則成為美國亞洲政策的核心，隨著菲律賓在美國戰略部署中地位的上升，美國按照其制定的基本原則逐步開展對菲律賓的援助。

以軍事援助為主。1947年3月21日簽訂的《美國對菲律賓軍事援助協定》，規定美國向菲律賓派遣軍事顧問，為菲律賓訓練軍隊等。⑩

美菲軍事援助協議實施的同時，美國于1947年3月在菲成立了美國聯合軍事顧問小組（JUSMAG），主要負責制定和管理美國對菲律賓軍事援助項目。在其成立的第一個10年，JUSMAG總共管理過1.693億美元的資金，這些資金用途廣泛包括培訓克拉克基地飛行員；培訓噴氣式飛機、掃雷艦、彈藥軍火的運輸；空軍基地的改善；倉庫、貨棧和培訓地點的建設。此外，JUSMAG也給菲律賓軍隊提供各種建議和設備，包括改善菲律賓軍事的火力、流動性和通訊能力，是幫助菲律賓建設現代化部隊的主要影響因素，也是幫助菲政府鎮壓國內胡克運動，支持麥格賽賽競選總統和實行社會改革的主導力量。除此之外，美國還接收了11000多名菲律賓官員赴美培訓，這些菲律賓人回國后，在政府部門、企業等擔任重要職務。

進入20世紀50年代，由于冷戰不斷升級，鑒于菲律賓國內外安全形勢，美國對菲律賓開展援助的首要目標就是保障菲律賓的安全。從1954年開始，在NSC5413/1號文件的指導下，美國對菲律賓提供了大量的援助，尤其突出軍事援助，援助的重點放在訓練和為其提供裝備方面。在美的援助下，菲的武裝力量大約共有53000名辦公人員和軍人；空軍大約有40輛F-51D戰斗機，20輛運輸機（大多是C-47s），大約100輛各種教練機；海軍包括5艘護衛艦，19艘驅潛艦，3艘巡邏艦，7艘兩棲作戰艦，13艘輔助艦和勤務艦，1艘掃雷艦。

1958年6月美國出臺了NSC5813/1號文件，美國認為對菲律賓軍事援助的主要目的是幫助菲律賓建立起武裝力量，使之有能力鎮壓國內的胡克分子運動和國外的共產主義入侵。在美國的援助下當時菲律賓的武裝力量包括：陸軍27300人；海軍3660人；32艘作戰艦艇和23個后備服務艦艇；空軍4840人和154艘飛機；警察10000人，這些武裝力量有能力維護菲律賓國內的安全和強化美國西太平洋的防御。到1957年6月1日美國在菲律賓共有9730人的軍事力量，用于保護美國在西太平洋的戰略利益和美國在菲律賓的軍事基地。

以經濟援助為輔。與軍事援助相比較，美國對菲律賓正式提供經濟援助的時間較晚。經濟援助項目正式開始于1950年的《季里諾·福斯特協議》，它是美國為實施貝爾報告中對菲律賓經濟改革的項目與菲達成的協議。此協定致力于幫助菲律賓解決由于戰爭所造成的社會和經濟問題，促使菲律賓進入繁榮的新時代。在此協定下，菲律賓政府發起了經濟發展項目，并承諾“嚴肅并快速的考慮”報告中提出的主要建議，并為保證其實施通過立法，包括關稅立法以便獲取不少于56.5億比索的收益，農業工人的最低工資立法和在國會中就社會和經濟改革措施的實施達成一致。

“鑒于菲律賓政府執行該主要項目的堅定和快速，……美國總統建議國會提供2.5億美元的資金。”1951年4月14日，杜魯門總統寫給季里諾總統的信中表示美國將“積極快速的實施”兩國達成協議的項目，并給菲律賓提供1500萬美元的資金作為該項目的中期援助。在季里諾·特斯協定下的經濟發展項目總共援助數額為：工業和礦業3.89億美元，交通2.57億美元，鄉村和農業發展3.3億美元，工業機器的進口500萬美元。

美國對菲律賓的經濟援助除卻《季里諾·福斯特協議》下的經濟發展項目外，還在共同安全法下對菲律賓提供經濟援助，1951年到1953年，經濟援助擴大到7700萬美元。并且通過改善金融、公共健康、低消費的住房、擴大農業服務、控制疾病等方面的活動提高農民的生活水平；修建道路，開墾棉蘭老島的新土地，分發肥料，援助農業大學和建立灌溉系統以此來增加糧食產量。

20世紀50年代美國對菲律賓援助的特點

從美國對菲律賓提供援助的時間和數額可以看出，20世紀50年代美國重點對菲律賓提供軍事援助，經濟援助僅僅是軍事援助的補充。1955～1960五年間，美國總共向菲律賓提供2.19億美元的軍事援助，包括各種武器、交通工具、飛機、海軍艦艇、各種供給和設備。經濟援助一般會以“防御支持”的名義包括在軍事援助中。尤其在朝鮮戰爭爆發后，美國向菲律賓提供大量的軍事援助，幫助菲律賓維護國內秩序和鎮壓共產主義運動，提高菲律賓的防御力量，確保菲律賓不受國家共產主義的威脅。

從表1中可以看出20世紀50年代初期美國對菲提供的軍事援助呈遞增的趨勢，到1953年達到最高為3.74億美元，之后不斷減少，出現這種趨勢的原因與國際局勢的變動和美國的外交政策的調整有直接關系。1950年朝鮮戰爭爆發，美國對菲軍援加大，此后戰爭結束后呈減少趨勢，到20世紀50年代末達到最低，這與美國外援政策的調整時間相一致。而經濟援助則呈現相對穩定的趨勢，1953年后基本維持在2000萬美元，這與20世紀50年代后期美國所提倡的減少軍援加大經援的精神相一致，同時也說明了美國對菲經濟問題的重視和菲經濟問題的嚴重性，如果不加以重視那么最終會影響軍事援助和美國實現在菲律賓的目標。

小結

在濃厚的冷戰氣氛和國際共產主義運動局勢影響下，20世紀50年代初期美菲關系必然難脫冷戰的色調，對菲律賓的援助主要集中于軍事援助，經濟援助也主要是為軍事援助服務。而對菲律賓而言，政府軍事撥款與日俱增，對于緩解菲律賓國內嚴峻的政治、經濟形勢而言收效甚微。雖然從20世紀50年代中后期開始，美國開始尋找軍事援助和經濟援助的平衡，對菲律賓的軍事援助數額開始下降，但并不能從根本上改變整個20世紀50年代，美國在菲律賓重視軍事而輕視經濟的事實。

“調整—確立”是貫穿于整個20世紀50年代美菲關系的主題，NSC84/2號文件、NSC5413/1號文件確立了美國對菲律賓政策的基本原則，對以后各階段美菲關系影響巨大。但我們應該看到，美國對菲政策無論怎樣調整，皆是服從并服務于美國的亞洲政策。萬變不離其宗，美國亞太政策的調整，是與亞洲局勢的變化和美蘇爭霸緊密聯系在一起的，美菲關系的錯綜復雜也是受制于種種因素的制約。菲律賓重要的戰略地位、豐富的地理資源、美菲間深厚的歷史淵源以及菲律賓在各種關系中的關鍵角色等，都是菲律賓成為美國“國家伙伴”的緣由。

（作者為山東師范大學歷史文化與社會發展學院博士研究生）

【注釋】

①Kathleen Nadeau， The History of the Philippines， Greenwood Press Westport， Connecticut. London， 2008， p67.

②④Shirley Jenkins， American Economic Policy Toward the Philippines， California， 1954， p44， p49， p160.

③Philippine Rehabilitation Act of 1946 （Public Law No.370， 79 th Cong.， 2 d sess.）， p2.

⑤FRUS， 1946， Vol. VIII， p865.

⑥⑦FRUS， 1950， Volume. VI， p1514-1520， p1516， p1521.

⑧⑨FRUS， 1952-1954， XII， Part2， p591-600， p599， p598， p543， p597.

⑩梁英明，梁志明編：《東南亞近現代史》（下冊），北京：昆侖出版社，2005年，第524頁。

George E.Taylor， The Philippines and the United States： Problems of Partnership， Council on Foreign Relations， Inc.， p149， p201， p184.

FRUS， 1958-1960， Vol. XV， p858， p865-866.

Far East Trader， May 2， 1951.

責編 /張蕾 徐娟（實習）