社會變革中的治安治理：內涵、現狀與特征

田顯俊

【摘要】在經濟社會發展和社會變革中，推進社會治安治理思維和方式現代化，努力推動平安中國建設，這是治安治理理論與實踐的重大課題。變革時期治安治理要從社會治理視角探討治安治理邏輯起點，討論治安治理現狀和走向，分析治安治理的特征維度及價值追求，明確社會治安治理的實質和發展趨勢。

【關鍵詞】社會變革 治安治理 善治 共治

【中圖分類號】D631.4 【文獻標識碼】A

在我國經濟快速發展和社會變遷轉型過程中，治安工作出現了許多新問題、新情況，形勢日益復雜，這是社會變革時期的顯著特點。當前，我國政府正在加快創新社會治理體制，改進社會治理方式，推進法治中國建設。治安治理也是社會治理的重要組成部分，只有從社會治理視角更廣泛更深刻地觀察治安治理，才能找到更好的提升和改善思路。如何推進社會治安治理思維和方式現代化，這是治安治理理論與實踐的重大課題。因此，在法治建設與發展過程中，討論治安治理現狀和走向，分析治安治理的特征維度及目標追求，這理應是社會治安治理的未來發展趨勢。

社會變革的內涵

社會變革是一個價值變遷、社會秩序重構的過程。社會變革必然經歷從傳統到現代、從單一到多元的發展過程。從社會學范疇來看，社會變革是指人類社會由一種存在類型向另一種存在類型的轉變，它意味著社會系統內在結構的變遷。社會變革的過程從社會形態來說就是轉型社會，即由前一種社會存在類型向后一種社會存在類型轉型中的“過程態”。①應當說社會變革核心是社會結構轉型，在這個意義上，社會變革和社會現代化是重合的。社會變革與轉型，從概念提出以來，一直都是社會思潮的熱點、公共討論的前沿課題。從我國社會變革來看，社會變革主要經歷了是指從計劃經濟向市場經濟的轉型；從封閉逐步向開放社會的發展；從一元結構向二元結構過渡；從人治到法治的社會轉變。②具體而言，中國的社會變革是指中國在以下方面的變化：一是在經濟上從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉變；二是在政治上從人治向法治、從全能政治向民主政治的轉變；三是在社會關系及社會結構上從封閉的禮俗社會向開放的法理社會的轉變。③特別是作為精神先導和思想反映的觀念和文化，也在社會變革過程中產生巨大的變化。

當前我國正處于一個由傳統走向現代、由計劃走向市場、由人治走向法治的社會變革時期，這不僅帶來社會政治、經濟和文化的變化，同時也打破了舊的利益格局。新舊價值觀念交錯，特別是市場經濟體制演繹出的多元價值觀，正在對社會主義核心價值體系產生沖擊，給社會帶來大量不穩定因素，利益主體在各種社會關系中尋求新的位置與平衡，利益博弈最終會表現為社會的矛盾與沖突。

社會變革時期在經濟、政治、文化領域崇尚法治精神的同時，社會各種矛盾與沖突也大量累積，利益分配日漸失衡、城鄉差距日益擴大、地區差距明顯拉大，加之諸多社會矛盾千頭萬緒。若不能有效解決或改善，各種“突發性事件”、“群體性事件”的發生也就在意料之中。④因此，必然要求社會治理方式和手段做出相應的調整，特別是關乎社會治安秩序的治安治理理念和方式能滿足社會變革的現實需要。

治安治理現狀與走向：政府主導與政府服務

“治理”其本意有“操舵、駕駛、領路”的意思。俞可平教授認為，治理從實質來講是公共組織在特定框架內運用公共權力控制秩序，滿足社會需求。治理價值是在各種社會關系中治理主體運用合適的方式引導、規范或控制社會活動，以最優方式促進公共利益。可以說，治理是一種公共管理活動和公共管理過程。⑤塞納爾克倫斯認為，社會責任并不是政府獨立運用并壟斷權力，一些社會機構和組織也有維護秩序、參與社會調節的責任。

社會變革時期，中國社會治安問題日益復雜化、動態化與多樣化，傳統中國治安治理體制面臨嚴峻挑戰。中國政府制定并實施各種有效的戰略和策略來遏制日趨嚴峻的治安形勢，確保治安問題在社會秩序可以容忍的范圍之內，不僅是我國治安治理的關鍵使命，也是推動中國社會平安轉型的基本保障。

政府主導型治理。目前，社會治安治理總體上還屬于政府主導型的社會治安管理，此種現狀的主要原因在于：一是治理輸入機制的單向度⑥。在政府主導型的治安管理體制中，普遍表現為自上而下的單向度聯結，僅僅是政府輸出的機制，而社會輸入機制十分有限。由于社會組織的利益和訴求得不到表達和重視，各種社會矛盾和利益沖突長期累積得不到處理和釋放，容易導致社會不穩定。二是社會自治能力的不足。社會本身自治功能不足，政府不得不強化對社會的行政干預，這一狀況并未改善。社會總是依賴于政府，政府力量的調控和社會自治無法達到平衡。三是全能型政府現狀沒改變。政府權力最大同時也意味著責任最大。全能型政府必然不能全部履行、實際上也是不可能履行完全社會公共責任，這與社會期望相背，導致社會對其不滿而容易產生社會沖突危險。在這種情況下，政府應對的主要手段是強制或準強制的壓服手段，卻不能解決根本性的、深層次的社會矛盾與問題。政府控制社會越全面，越易導致社會對政府過度依賴，往往導致國家完全陷入社會關系和社會事務中不能脫身。

走向服務型治理。在社會變革中，許多潛在的社會沖突不斷凸現，不斷被激發出來。在中國由總體性社會向市民社會過渡，社會沖突這一現象發生了顯著的變化：一方面，社會變革不可避免地帶來過渡性的不穩定，加劇社會沖突，從這個意義上說，社會變革是社會沖突產生與加劇的社會溫床；而另一方面，社會變革又不斷解決社會沖突，達到和諧狀態，從這個意義來說，社會變革是解決社會沖突的一種特殊的方式。因此，如何化解這種社會沖突，就成為當前社會治安治理的新要求。一般認為，在社會管理中，控制關系弱化，社會主體之間服務關系生成并日益增強，管理主體與管理對象之間是一種互為管理和服務的關系，這種新型社會互動關系的建立，形成了具有服務屬性的社會治理模式，這也是社會治安治理的重要特征和努力方向。

當前，中國社會治理及其創新受到前所未有的重視。從發展的視角來講，治理機制建構需要轉變全能管控型社會治理范式，弱化社會控制和監管職能，強化社會服務功能。重視社會組織與公眾參與社會治理，便是題中應有之義。

當然，社會治理的基本特性就是要改變傳統政府主導模式，通過建構市場化、社會化等治理機制，與非公共部門共享社會治理，重構政府與社會之間關系網絡。但筆者認為，社會治理對傳統官僚層級制管理有一定的影響，但這種影響應是正向的，是起補充和完善的作用，是傳統治理模式的發展。在社會治理框架下，依靠參與者結成伙伴、協調和合作等組成的合作互動關系執行公共決策，達成公共目標，實現政府、市場、社會組織和個體等權力、利益的平衡。目前，盡管服務合作型社會治理在解決公共難題時有許多優勢，而且許多國家在公共治理實踐中迅速推廣到許多層面和不同公共領域，但這些并不能從本質上改變政府領導和主導的角色地位，也不能消除公共部門權威，政府仍然扮演決策、制定規則、組織等權威性角色。政府在政策制定中有最終決定權。政府及政府中的核心人員在治理層級中居于重要地位，他們有影響法律、法規和制度制定和實施的能力。這種治理模式誰來領導和管理顯得尤為重要，基于公共部門擁有國家層面及社會廣泛資源，領導和引領者的角色由政府及部門來扮演既是必然也是合適的選擇。

社會治安治理是社會治理體系的重要內容，是作為整個社會治理體系鏈條的關鍵。社會變革中治安治理首先要改革政府主導型的社會治安管理體制，建立社會主導型的政府服務型治理體制。社會治安直接對應的是社會安全，是以社會公眾的安全需求為核心訴求，社會穩定的內在驅動力來源于公眾對社會安全需求的滿意程度。因此，社會變革中社會治安治理，治理主體應是多元的，政府、社會和公眾共同承擔起治理治安的責任。政府在其中只是一個掌舵者，起到領航的作用，政府不斷開拓渠道、建立機制，吸引和帶領公眾參與公共事務，協同社會治理，同時，公眾也積極培養自己治理社會的能力，有序地、自覺地參與到社會治理過程中，最終達到建立一個社會和諧、人民幸福、秩序穩定、民主與法治、公平與正義兼具的社會治安治理的理想形態。

治安治理特征維度：善治、共治

善治。在社會變革時期，社會結構會出現暫時性失衡，多元化的社會價值取向同時存在，傳統和現代沖突因素此消彼長，原有社會機制沒有完全退出，而新的社會規范尚未普遍建立，社會沖突和失范生成和累積已成常態。⑦從現實需求看，當前我國社會治安問題突出，主要表現為犯罪現象普遍存在、犯罪率長期波動上升、重大安全事故頻發等。維護社會治安需要完善健全的法治方式調整各種社會關系，解決各種社會問題需要“善治”⑧。社會治安治理是順應轉型社會的需求，回應時代的呼喚，以法治為出發點積極探索治安善治新路徑。

俞可平教授總結國內外關于善治的觀點認為：善治就是社會管理過程中實現公共利益最大化，是最優化的社會治理方式，其本質特征是政府和公民合作管理社會來實現最大化公共利益，是國家與公民社會最佳狀態的關系。

社會治安治理追求“善治”，邏輯起點是法治，是通過全新的治理思維和實踐實現社會治安問題及相關關系處理的目標。治安善治會觸及制度創新、機制重構等深層面的問題，社會治安治理體系建立、治安治理機制的轉型也是順應社會公共管理的全面戰略性轉型的大趨勢（即全能性政府的失靈，管制、監督的統治性管理體制與不能滿足社會需求），由治安管理走向治安治理，并追求公共利益最大化，即“善治”。在我國，長期以來采取集權性治理體系和模式來管理社會治安，這種科層縱向管理體制在維護社會穩定和控制社會治安秩序方面表現突出，但隨著全球化進程加快，社會關系和社會利益錯綜復雜，這種治安管控的體制已面臨困境或已失靈，為應對這種管理困境，只有走社會治安治理道路并實現善治，才是治安和社會穩定戰略和發展的理性選擇。

當然，善治不僅不否認政府治理的作用，而且更加注重政府在治理中的職能作用發揮與工作質量及效率。因此，治安善治強調政府治理的作用，也倡導并主動引入其他社會組織與成員的參與介入，治安善治主體之間是合作共贏關系，反映出治安善治放棄傳統的自上而下的政府治理結構，選擇的是縱橫交織的網絡化社會治理結構關系，治安善治結構和模式的重大變化，也蘊含了豐富治理新內容。社會治安善治從根本上來講是治理結構和模式的創新，實現最大化治安效益。⑨

共治。“共治”與“善治”一脈相承，社會治理倡導治理主體多元、合作共治，在多元合作中，政府不僅要減少對市場的控制，還要減少對社會的控制，同時通過擴大公眾參與公共事務，評價政府工作的優劣，從而影響政務向善的方面發展，向有利于公眾利益的方向前進，以達致和諧善治之境。

當前，在中國的市場經濟與市民社會中逐漸形成了權利保障的新特點，并呈現出以下發展趨勢：一是市場經濟喚醒并增強了人們權利意識、法治意識和自由、平等觀念。二是民主政治發展催生并推進了人權保障與權力制約活動。三是崇尚理性、崇尚法律權威等法治文化逐步向傳統文化滲透、傳播。公眾也把自身能夠并愿意參與政務作為實現人生價值的一個重要表現。公眾若能夠直接參與社會治理，不僅滿足了自己不斷增加的知情權、監督權、表達權和參與權等方面的需要和愿望，深層意義還在于其可以化解政府與公眾之間，尤其是干群之間、警民之間的矛盾和誤解。

筆者認為治安治理把“共治”作為一種路徑，通過公眾參與對治安治理工作，保障其知情、表達和參與等權利。公眾參與也是一種載體，落實了憲法對公民政治權利和自由的保障，公眾參與更是一種科學的治理機制，形成政府和公眾之間平等的合作伙伴關系，共同致力于維護和保障公共利益和權益，這是對時代要求的回應，是治安治理的有效途徑和重要形式。

從治安“共治”的基礎條件來看，承擔社會治安治理職能的政府部門、社會自治組織（包括村居委會的治保會、調解會、各種治安聯防組織與義務巡邏隊等）和市場組織（保安服務公司、物業管理公司、行業自律組織等）等已經構成了較為完善的龐大組織網絡系統，這種具有群防群治性質的網絡化治理結構，使治安“共治”成為可能，大大提高了治安治理績效，有效地維護了社會治安秩序。

社會變革中治安治理是根據執法服務理論、公共服務理論、多中心理論、網絡化治理理論為指導的一種創新的治理之道。這種改變和創新，可以說是具有實質內容變化的，是治安工作從過去的威懾到現在的親民，從過去的單點的、抽象的民主到當今具體的、多點的、可以實踐的民主，從集中統一管理到新公共管理、多方面合作的治理。以公眾參與為導向，建立政府與公民、社區、企業等多方面的伙伴關系，形成治安治理共同體，根本改變治安工作一言堂、權力集中家長制的做法，進而轉變為以公眾的真正需要和意愿為出發點的治安工作新機制，最終實現治安工作與公眾需要的高度統一。

治安治理是社會管理創新的重要內容，在重視社會秩序與社會穩定的同時，亦不可忽視治安治理的根本目標在于造福于民。“人民群眾更加幸福、老百姓活得更有尊嚴”，這是我們黨和政府的工作的核心內容，治安治理亦不例外。如果沒有群眾的良好互動與參與，沒有這種作為社會公共秩序的主體力量的支持，任何轉型都是非常困難或者是危險的。黨的十八屆三中全會明確提出的創新社會治理體制，是保障社會治安穩定的工作機制，具體包括改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制等。我國在推進社會治安治理戰略中，應借鑒現代治理理論的最新成果，研究適合中國國情的治安治理理論與政策法律，在治安實踐中改革和創新治理。

（作者為四川警察學院副教授）

【注釋】

①陳晏清：《當代中國社會轉型論》，太原：山西教育出版社，1998年，第328頁。

②許韜：《治道變革與公眾參與》，北京：中國政法大學出版社，2012年，第2頁。

③梅建明：“社會政策與犯罪預防—社會轉型背景下的挑戰”，《社會公共安全》，2000年第3期。

④張勇：“試論社會轉型背景下的公民基本權利保障”，《行政與法》，2009年第12期。

⑤俞可平：“全球治理引論”，《馬克思主義與現實》，2002年第1期。

⑥夏建中：《中國城市社區治理結構研究》，北京：中國人民大學出版社，第20頁。

⑦付子堂：“轉型時期中國的法律與社會論綱”，《現代法學》，2003年第2期。

⑧王曉明：“中國傳統社會向現代社會轉型研究的新進展”，《教學與研究》，1998年第4期。

⑨程金生：“社會分層與治安善治”，《政法學刊》，2009年第6期。

責編 /王坤娜