干旱區塔里木河流域地下水資源統籌管理研究*

雍　會，張風麗，張曉莉，陳作成

（石河子大學經濟與管理學院，新疆石河子　832003）

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·研究報告·

干旱區塔里木河流域地下水資源統籌管理研究*

雍會，張風麗，張曉莉，陳作成

（石河子大學經濟與管理學院，新疆石河子832003）

摘要地下水資源是流域水資源的重要組成部分，是干旱區生態環境的命脈。塔里木河流域地下水資源具有典型的“公共池塘資源悲劇”特征，存在地表水與地下水管理分割、統籌協調不足等問題。流域地下水資源開發利用處于相對失控狀態，地下水資源的過度開發利用，造成部分地區河道斷流、湖泊水位下降，產生了一系列生態環境問題。根據存在的問題，文章分別從完善流域與區域的地下水資源管理法規體系，完善源流與干流地下水資源管理體制，建立地下水庫與地表水統籌調度模式，建立流域地下水與地表水資源統籌管理模式等方面提出了管理對策，以期促進塔里木河流域可持續發展。

關鍵詞干旱區塔里木河流域地下水資源統籌管理研究

0　引言

地下水資源是流域水資源的重要組成部分，是干旱區生態環境的命脈。塔里木河流域地下水資源具有典型的“公共池塘資源悲劇”特征，地下水資源存在管理缺乏，國內外學者對于地下水的研究也缺乏，這對干旱區生態可持續發展、對干旱區水資源研究都是一個缺陷。塔里木河流域氣候干旱、降雨稀少、蒸發強烈，生態環境極其脆弱，人口85%為少數民族，是全國最貧困與最不穩定的地區之一。流域地跨南疆5個地（州）的42個縣 （市）與兵團4個師的55個團場，由于流域流線長、跨區廣，各區域為了利益，放縱無序開荒、挖渠、偷水、打井等行為，不惜以犧牲生態環境為代價，嚴重影響著流域的可持續發展［1］。

塔里木河流域土壤鹽堿化較為嚴重，鹽堿地面積占流域面積的34%，由于開采利用地下水具有增水、降鹽、調蓄三大作用，在土壤鹽堿化較重的地區開采利用地下水是必要的［2］。但是，目前塔河流域地下水資源開發利用已處于相對失控狀態，地下水資源的過度開發利用，造成部分地區河道斷流、湖泊水位下降，產生了一系列生態環境問題 （錢智2013）。塔里木胡楊林自然保護區管理者說：“這兒打井很厲害，每平方公里范圍內約打井6.0～7.5口，到底有多少根本算不出來，太多了［3］。”2013年，筆者到塔里木河源流調研的時候，據當地水管處介紹，該地水庫周邊地域屬于新疆自治區不歸新疆兵團管理，因此總有人在水庫附近開荒種地，盜用水庫水或抽取水庫附近地下水，而且基本沒法管理，因為涉及不同的體制與行政區域。

美國21世紀水資源戰略研究提出，地下水庫是21世紀水資源調控的最主要手段［4］。國際常用的地下水庫提法是“含水層儲存與回采 （ASR）”，美國已建成ASR系統超過100個［5］。塔里木河流域水資源具有典型的“公共池塘資源悲劇”特征，存在著流域水資源管理條塊分割、用水關系復雜、地表水與地下水利用等多種問題［6，7，8，9，10］。國內一些學者以李佩成院士為代表在地下水方面的研究，主要集中在法律、生態、開發等方面，地下水監測、模型方面也有研究。塔里木河流域地下水研究也是集中在生態方面，流域只有極少數的地下水監測站，地下水管理缺乏相關文獻研究。

1　塔里木河流域地下水基本現狀

塔里木河流域包括塔里木盆地的九大水系與塔里木河干流、塔克拉瑪干沙漠及庫木塔格沙漠等3個區域，流域總面積102.7萬km2（含國外面積2.471萬km2），其中，“四源一干”流域面積為23.624 4萬km2。塔里木河總長2 437km，其中干流長度1 321km。

2012年塔里木河流域地表水資源量為443.8億m3，比多年平均值349.9億m3增加26.8%，屬豐水年，與2011年相比增加13.8%。2012年塔里木河流域地下水資源量340.4億m3，其中山丘區地下水資源量193.2億m3，平原區地下水資源量235.5億m3，平原區與山丘區之間地下水重復計算量88.33億m3，地下水資源量與地表水資源量之間重復計算量315.2億m3。

塔里木河流域“四源一干”地下水資源量210.7億m3，其中山丘區地下水資源量108.0億m3，平原區地下水資源量165.2億m3，平原區與山丘區之間地下水重復計算量62.52億m3，地下水資源量與地表水資源量之間重復計算量196.4億m3［11］。塔里木河流域所屬各行政分區地下水資源量統計見表1，流域各水資源分區地下水資源量統計見表2。

表1　2012年塔里木河流域行政分區地下水資源量　億m3

表2　2012年塔里木河流域水資源分區地下水資源量　億m3

2012年全流域年降水總量1 582億m3，地表水資源量443.8億m3，地下水資源量340.4億m3，扣除地表水與地下水兩者之間重復計算量315.2億m3，2012年，塔里木河流域水資源總量為469.0億m3。塔里木河流域“四源一干”降水總量為760.8億m3，地表水資源量為239.4億m3，地下水資源量為210.7億m3。

表3　2012年塔里木河流域分區水資源總量

2012年，塔里木河流域“四源一干”水量調度區地表總徑流量311.7億m3，通過水利工程利用地表水量178.66億m3，地表水供水量占地表總徑流量的57.3%。2012年度開發利用地下水34.43億m3，總供水量達213.09億m3。

2　塔里木河流域地下水利用存在的問題

2.1地表水與地下水管理分割

目前，塔里木河流域對于地下水實行的是“行政區域管理”的管理體制。按照現有體制，當地自治州 （地）、市、縣 （市）與新疆兵團師級、團級水行政主管部門按照分級管理的權限與范圍，負責相應的地下水資源管理工作。相關涉水部門環境保護、國土資源、城建等按照各自的職責，分別做好地下水資源管理。因此，塔里木河流域地下水管理體制是：一是實行的是按不同行政的區域管理，而不是流域管理；二是根據不同的涉水部門，實行的是分級分部門按職責管理。塔里木河流域地下水主要由地表水轉換而來，流域內地表水主要有流域管理機構管理，而地下水資源實行分級分部門的行政區域管理，地表水、地下水處于分割管理的狀態，管理不能統一，造成流域內無序打井、超采地下水現象日趨嚴重［12］。在區域利益驅動下，區域水行政主管部門往往放縱打井取水、過度開采地下水等行為，對流域地下水平衡與生態環境產生了嚴重影響。

2.2地下水管理立法執法不夠

目前，我國除了《水法》外，沒有全國性的地下水管理法規，只是一些地方政府出臺了當地的地下水管理法規。新疆于2002年出臺了《新疆維吾爾自治區地下水資源管理條例》，但沒有出臺塔里木河流域的地下水管理法規。塔里木河流域“四源一干”涉及區域廣，跨區長、交通不便，水事活動眾多，水事糾紛與涉水事務矛盾日益加大。但是，目前塔里木河流域還沒有健全的地下水管理法規，已出臺的水資源管理條例中，雖提及地下水管理，但缺乏現實針對性與可操作性，對違法者的震懾力不夠，違法行為很難得到及時有效的遏止。一方面沒有做到有法可依，另一方面流域范圍太大，難以做到執法必嚴，而且在流域與區域共同管理體制下，區域執法往往容易放縱區域內利益，也導致不能做到違法必究。2010～2012年間，與水資源相關的水事違法案件逐年增加，2012年的水資源案占當年水事違法案件的51%，成為最主要的水事違法行為［2］。

表4　塔里木河流域水事案件調查統計

2.3地表水-地下水統籌協調不足

一直以來，我們都注重地表水資源管理，而忽略地下水資源管理，這種管理機制已不能適應塔河流域水資源統一管理需求，亟需建立兼顧地表水與地下水的新管理體制。但由于新的塔里木河流域管理體制剛剛建立，流域內水情資料等還不能滿足新體制下流域統一管理的要求，流域管理中水土保持、漁業保護、水利經濟管理、重點水庫水量調度管理等方面缺少相應機構，工作協調難度大。一是對地下水的監測管理不夠，地下水管理的基礎設施不健全，難以做到地下水實時監測管理；二是地下水、地表水開發管理沒有很好的統籌協調，在同一河道或水庫的地表水、地下水的水權管理主體不清晰、權責利不統一；三是在涉及地表水-地下水管理的流域與區域，以及涉水管理部門之間的管理協調機制還需進一步完善。2012年度“四源一干”總用水量為213.09億m3，其中地表水用水量178.66億m3、地下水用水量34.42億m3。用水總量中，生產用水量207.19億m3，占用水總量的97.23%；城鄉居民生活用水量1.986億m3，占總用水量的0.93%；生態環境用水量3.918億m3，占用水總量的1.84%。從用水比例來看，農業、林牧漁業、生態環境用水量中利用地下水的比例較低，分別為14.9%、13.0%、28.8%；工業用水、居民生活用水量中利用地下水的比例為46.5%、71.5%；而城鎮公共用水量中利用地下水的比例高達87.4%［11］。

圖1　2012年塔河流域“四源一干”用水量構成

3　塔里木河流域地下水統籌管理對策

3.1完善流域與區域的地下水管理法規體系

根據《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（中發［2011］1號）與《新疆維吾爾自治區塔里木流域水資源管理條例》（2005）修訂《塔里木河流域水資源管理條例》，制定出臺《塔里木河流域地下水管理辦法》，完善塔里木河流域綜合管理法律法規體系，使地下水實行流域管理與行政區域管理相結合，行政區域管理應當服從流域管理的管理。合理設置流域管理機構的各級水行政管理部門與水行政專業執法隊伍，成立塔里木河流域水利公安，依法治理流域水資源違法犯罪活動，真正實現塔里木河流域地下水資源管理有法可依、違法必究。

3.2完善源流與干流地下水資源管理體制

根據《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發［2012］3號）：“嚴格地下水管理與保護。加強地下水動態監測，實行地下水取用水總量控制與水位控制”。塔里木河流域內地下水實行取水總量控制與地下水水位控制，重要源流與塔里木河干流河道管理范圍及河道管理范圍以外1km以內的地下水資源，由塔里木河流域管理局統一管理；河道管理范圍1km以外的地下水資源，由有關州、地、縣（市）水行政主管部門或流域管理機構負責管理［13］。地下水取水許可申請應當征求塔里木河流域管理局同意，塔里木河流域管理局出具同意意見后，報有管轄權限的水行政主管部門審批。

3.3建立地下水庫與地表水統籌調度模式

一直以來，我們過多地注重修建人工水庫、大壩，而忽略了地下水作為天然的蓄水調節水庫。建立地下水庫與地表水聯合調度統一管理模式，不僅可以減少人為的對生態環境的干擾，而且天然的地下水、地表水聯合調度，可以減少水資源的耗損。以流域為單元，河谷型地下水庫、山間凹陷地下水庫或山前凹陷地下水庫均可作為流域的地下水庫調節與蓄水工程。將地表水與地下水視為統一的水資源整體，通過流域內的地表水、河谷型有壩地下水庫、沖擊扇下緣溢出帶無壩地下水庫、平原機電聯合調度，實現流域內的地下水庫與地表水統籌調度［7］。

3.4建立健全流域地下水與地表水統籌管理模式

實行大流域的水資源管理理念，打破地下水資源的分割管理體制，建立以“依法行政管理為主、多部門多區域行政協商為輔、市場機制為調節手段”的地下水與地表水統一管理機制；形成以“流域管理局為主，流域管理與行政區域管理相結合，行政區域管理服從流域管理，涉水管理部門服從水利部門管理”的流域地下水與地表水統一管理模式。充分利用現代信息與科學技術手段，建立地表水、地下水流域統一監測管理體系，實行地下水取用水總量控制與水位控制，劃定地下水宜采區、限采區、超采區及禁采區。將流域內的地表水與地下水統一納入水權計量管理，形成流域、區域與用水單位的地表水、地下水統籌分配管理體系，促進流域的可持續發展。

參考文獻

［1］雍會，吳強，張鳳華，等.外部性影響、準公共品分割與塔里木河流域農業開發.干旱區資源與環境，2014，28（2）∶44～47

［2］周海鷹.塔里木河流域水資源協調機制與綜合管理.中國科學院新疆生態與地理研究所博士論文，2014

［3］韓影.塔河，塔河！不再是“無韁之馬”.人與生物圈，2009，（4）∶25

［4］Ambrogg IRP.Underg round reservoirs control the water cycle.Underground，1978，16（3）∶158～166

［5］杜新強，廖資生，李硯閣，等.地下水庫調蓄水資源的研究現狀與展望.科技進步與對策，2005，（2）∶179～180

［6］胡若隱.探索參與共治的流域水污染治理新模式.人民日報，2011-12-22

［7］鄧銘江.中國塔里木河治水理論與實踐.北京∶科學出版社，2009

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［9］劉海啟，王迎春.我國西北旱區農牧業綜合開發潛力分析及水資源支撐能力研究.中國農業資源與區劃，2015，（36）3∶1～9

［10］ 王瑞波，姜文來.水資源生命周期理論初探.中國農業資源與區劃，2012，（33）5∶29～33

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［12］ 周海鷹.新疆塔里木河流域管理體制和管理機制研究報告.新疆塔里木河流域管理局，2013

［13］ 林錦.塔里木河流域水資源統一調度保障措施研究.南京水利科學研究院，新疆塔里木河流域管理局，2013

STUDY OF GROUNDWATER RESOURCES INTEGRATED MANAGEMENT IN THE ARID AREA OF TARIM RIVER BASIN

Yong Hui，Zhang Fengli，Zhang Xiaoli，Chen Zuocheng
（Academy of Economy&Management of Shihezi University，Shihezi，Xinjiang 832003，China）

AbstractGroundwater resource is an important part of the basin water resources and the lifeblood of the ecological environment in arid area.The groundwater resources in the Tarim River Basinhadsomeproblems such as management segmentation，lack of co-ordination between the surface water and groundwater，and out of control in the groundwater resources development and utilization.The excessive exploitation of groundwater resources resulted in a series of ecological and environmental problems such as drying up parts of the river，and dropping the water level.According to these problems，this paper put forward some management countermeasures，including improving laws and regulations system for groundwater resources management in river basin，perfecting the management system for headstream and mainstream groundwater resources，establishing the integrated scheduling model of underground reservoir and surface water，and constructing the integrated management mode of the basin groundwater and surface water resources，so as to promote the sustainable development in the Tarim River Basin.

Keywordsarid area；Tarim River Basin；groundwater resources；integrated management；study

中圖分類號：F323.213；TV211.1+2

文獻標識碼：A

文章編號：1005-9121［2016］01-0090-05

doi：10.7621/cjarrp.1005-9121.20160114

收稿日期：2015-03-11

作者簡介：雍會 （1978—），男，四川渠縣人，博士、博士生導師、副教授；北京大學、北京航空航天大學聯合博士后，教育部新世紀優秀人才。研究方向：農業經濟管理。Email：yhshzu@sina.com

*資助項目：國家自然科學基金項目、博士后項目“塔里木河水資源統籌管理機制與水權分配模式研究”（71463051、155372）；教育部新世紀優秀人才計劃項目“干旱區流域水資源分配利用市場機制建設研究”（NCET-13-0912）