農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制建立研究*
——以陜西省為例

邢姝媛

（西安外事學(xué)院商學(xué)院，陜西西安　710077）

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·三農(nóng)問題·

農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制建立研究*
——以陜西省為例

邢姝媛

（西安外事學(xué)院商學(xué)院，陜西西安710077）

摘要文章采用文獻(xiàn)分析與調(diào)研相結(jié)合的方法，對(duì)陜西農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了相關(guān)研究。在分析陜西省現(xiàn)有農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀上面，認(rèn)為陜西目前“一戶多宅”、面積超標(biāo)及“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重，然而盡管地方政府出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)政策與鼓勵(lì)原則，但還存在諸如退出補(bǔ)償機(jī)制不健全、退出宅基地的利用及收益分配不明確、各監(jiān)管部門職責(zé)不明確，監(jiān)管力度不足、未考慮農(nóng)民意愿等制約陜西宅基地快速發(fā)展的突出問題。該文通過實(shí)際調(diào)研與問卷調(diào)查，從建立農(nóng)村宅基地有償使用制度，建立多元化的補(bǔ)償形式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展多形式的住房保障體系與實(shí)施農(nóng)村宅基地整理置換復(fù)墾機(jī)制等方面來(lái)構(gòu)建陜西農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。研究結(jié)論與相關(guān)對(duì)策為當(dāng)?shù)卣畠?yōu)化農(nóng)村宅基地政策提供參考，同時(shí)也為全國(guó)其它省份加快農(nóng)村宅基地退出工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞陜西省補(bǔ)償機(jī)制宅基地退出政策對(duì)策分析

農(nóng)村宅基地指的是農(nóng)民為建造住宅而依法取得并占用的土地，也包括宅院、附屬建筑物及房屋設(shè)施等［1-2］。近年來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、定居，導(dǎo)致全國(guó)10%～15%農(nóng)村宅基地閑置，而與其對(duì)應(yīng)則是城市建設(shè)用地的稀缺［3］。因此，研究農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)緩解城市建設(shè)用地矛盾，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展及促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)都具有重要的意義。

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)宅基地領(lǐng)域的相關(guān)研究比較廣泛，Brandt等［4］研究我國(guó)農(nóng)村土地制度中提到，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的混亂與使用權(quán)不穩(wěn)定是阻礙農(nóng)村土地有效分配的主要原因。Putterman［5］在研究我國(guó)農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)中發(fā)現(xiàn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不能大范圍推廣的主要原因是使用權(quán)權(quán)屬不明確。而國(guó)內(nèi)學(xué)者也從宅基地管理體制［6］、宅基地管理政策法規(guī)［7］、戶籍制度［8］、宅基地流轉(zhuǎn)及置換［9-10］等相關(guān)問題進(jìn)行深入研究。

該文以陜西省為研究對(duì)象，從宅基地利用現(xiàn)狀，退出補(bǔ)償政策、農(nóng)民退出意愿、退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及建立健全置換、復(fù)墾機(jī)制等方面對(duì)農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行深入探討，以期為各級(jí)政府制定合理性的政策提供理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

1　陜西省現(xiàn)有農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀

1.1“一戶多宅”與面積超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重

我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定［11］，每個(gè)農(nóng)村居民只能擁有1處宅基地，且宅基地的面積不能超過每個(gè)省規(guī)定的具體標(biāo)準(zhǔn)。以陜西為例，城市郊區(qū)每戶面積不能超過133m2，具體面積規(guī)定見表1。根據(jù)該文對(duì)陜西楊凌示范區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)可知，在所調(diào)查的405份樣本中，有宅基地2戶以上占到17.1%，人均超過133m2占到5.9%，閑置狀態(tài)的宅基地比例為12.1% （表2）。由此可見，目前陜西農(nóng)村人均宅基地面積存在一定超標(biāo)問題，主要原因是由于缺乏有效的管理機(jī)制。

表1　陜西省農(nóng)村宅基地規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)

表2　陜西農(nóng)村宅基地使用情況調(diào)查

1.2勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人群過多

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市化建設(shè)步伐逐漸加快，大量農(nóng)村青少年進(jìn)城務(wù)工居住，這些農(nóng)戶的宅基地由于長(zhǎng)期沒人居住，同時(shí)受到法律法規(guī)等因素的保護(hù)，不能進(jìn)行公開轉(zhuǎn)讓與賣出，即便是村集體組織也無(wú)法將其進(jìn)行收回、處理。這就造成了大面積的農(nóng)村宅基地閑置，不能被利用，最終形成了“空心村”。

2　陜西省現(xiàn)有農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償政策分析

2010年，陜西省先后出臺(tái)了《關(guān)于舉家進(jìn)城落戶農(nóng)村居民退出宅基地、承包地實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）與《關(guān)于加大力度推進(jìn)有條件的農(nóng)村居民進(jìn)城落戶的意見》來(lái)指導(dǎo)具體農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償工作，主要政策涉及到以下5個(gè)方面。

2.1農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶的基本原則

政策中包括：（1）農(nóng)村居民可以自愿選擇是否退出宅基地并進(jìn)城落戶；（2）對(duì)已經(jīng)生活在城鎮(zhèn)并選擇享受城市政策待遇的農(nóng)民實(shí)行城市居民制度；（3）對(duì)已經(jīng)生活在城鎮(zhèn)并選擇繼續(xù)享受農(nóng)村政策待遇的農(nóng)民可以實(shí)行城市居住制度；（4）鼓勵(lì)農(nóng)民退出自己的宅基地到城鎮(zhèn)進(jìn)行落戶。

2.2農(nóng)戶進(jìn)城落戶的相關(guān)條件

農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶應(yīng)滿足3個(gè)條件：（1）在城鎮(zhèn)已經(jīng)具有居住地；（2）在城鎮(zhèn)具有簽署勞動(dòng)合同的工作；（3）連續(xù)參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)達(dá)到規(guī)定的年限，省會(huì)西安應(yīng)滿8年，其它地區(qū)滿5年。

2.3退出宅基地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定

根據(jù)陜西《實(shí)施辦法》規(guī)定，宅基地的補(bǔ)償包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式及退出的宅基地利用等3個(gè)方面：（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。具體補(bǔ)償應(yīng)該綜合考慮宅基地的房屋、附屬物情況來(lái)給予補(bǔ)償，各地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)見表3。（2）補(bǔ)償方式。對(duì)于自愿退出宅基地的村民，在地方土地部門的審核公證后，可以進(jìn)行一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。（3）宅基地利用形式。陜西規(guī)定退出的宅基地應(yīng)歸為耕地進(jìn)行利用，也可以批準(zhǔn)給符合宅基地條件的農(nóng)戶。

表3　陜西省農(nóng)村退出宅基地各地區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)　萬(wàn)元

2.4退出宅基地的鼓勵(lì)性原則

政策中規(guī)定對(duì)于自愿退出宅基地進(jìn)程落戶的農(nóng)戶，政府會(huì)給予一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)可以享受城鎮(zhèn)居民的各類社會(huì)保險(xiǎn)政策待遇，如教育、醫(yī)療、就業(yè)及保障性住房等；而對(duì)于落戶的農(nóng)村居民，除收取國(guó)家規(guī)定的遷出地與遷入地的項(xiàng)目費(fèi)用外，不再收取其它費(fèi)用。

2.5宅基地退出工作的監(jiān)督與管理

陜西《實(shí)施辦法》中規(guī)定，各市縣的財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)及國(guó)土資源部門應(yīng)該通力合作，制定好具體政策，有效貫徹落實(shí)。另外，紀(jì)檢與審計(jì)部門需要加強(qiáng)監(jiān)管力度，保證補(bǔ)償資金能夠順利達(dá)到農(nóng)戶手中，保證農(nóng)戶的利益不受侵害。

3　陜西宅基地退出補(bǔ)償政策中存在的問題

3.1退出補(bǔ)償機(jī)制不健全

首先，陜西對(duì)補(bǔ)償區(qū)域的劃分是分為西安、陜南、陜北及關(guān)中其它地區(qū)，這種劃分比較粗略，沒有根據(jù)各地區(qū)內(nèi)部宅基地實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)致劃分。第二，補(bǔ)償方式較為單一，對(duì)于退出宅基地的農(nóng)戶，政府只給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并沒有其它的補(bǔ)償方式，農(nóng)民也沒有選擇的權(quán)利。第三，補(bǔ)償資金來(lái)源無(wú)法保證，陜西《實(shí)施辦法》中規(guī)定補(bǔ)償資金主要由市、縣政府從收取土地出讓的收入中獲得，但并沒有規(guī)定各自承擔(dān)的補(bǔ)償比例，同時(shí)，收取土地出讓所獲得的資金不一定滿足對(duì)大量退出宅基地農(nóng)戶的需要，而現(xiàn)有政策中并沒有規(guī)定補(bǔ)償資金不足時(shí)的具體處理意見。

3.2退出宅基地的利用與收益分配不明確

一方面，退出的宅基地利用規(guī)定不全面。政府為了獲得更多的補(bǔ)償資金，會(huì)將退出后的宅基地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，以保證退出宅基地用戶的補(bǔ)償資金，但與此同時(shí)可能不利于耕地的保護(hù)［12］。另一方面，退出宅基地的收益分配比較模糊。當(dāng)退出的宅基地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)，隨著城市與工業(yè)的快速發(fā)展，這部分建設(shè)能夠創(chuàng)造出巨大的經(jīng)濟(jì)效益，這些巨大的經(jīng)濟(jì)效益都被政府與開發(fā)商所獲得，農(nóng)戶僅僅獲得小部分的補(bǔ)償，享有的集體土地利益絕大部分被剝奪。

3.3各監(jiān)管部門職責(zé)不明確，監(jiān)管力度不足

陜西《實(shí)施辦法》中規(guī)定各市區(qū)的財(cái)政、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源及紀(jì)檢部門應(yīng)該制定政策及落實(shí)監(jiān)管，但并沒有規(guī)定各部門在具體退出宅基地工作中的具體職責(zé)，這會(huì)造成各部門之間互相推諉責(zé)任等問題。因此，明確宅基地退出工作各環(huán)節(jié)的負(fù)責(zé)部門、明確各負(fù)責(zé)部門的具體責(zé)任是非常重要的，這也有利于各部門之間互相合作、相互制約、互相監(jiān)督，從而保證了宅基地退出工作有序進(jìn)行，此外，紀(jì)檢部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)各環(huán)節(jié)工作的監(jiān)管。

4　構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制的主要對(duì)策

4.1建立合理化農(nóng)村宅基地有償使用制度

建立科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地有償使用制度，可以從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)提高農(nóng)村宅基地保有環(huán)節(jié)的留置成本，從而使現(xiàn)有宅基地的價(jià)格高于預(yù)期收益。有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低是目前宅基地退出政策的核心問題，過高的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)容易侵害當(dāng)事人的合法利益，而過低的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又不能給當(dāng)事人形成經(jīng)濟(jì)壓力。因此，科學(xué)地確定有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是非常關(guān)鍵的。第一，對(duì)合法獲得宅基地的主體農(nóng)戶，應(yīng)該采取最低規(guī)格的使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與按照最高規(guī)格的資金進(jìn)行補(bǔ)貼，但對(duì)于一些宅基地面積沒有達(dá)到現(xiàn)有規(guī)定的，可以進(jìn)行對(duì)面積進(jìn)行測(cè)算，按照實(shí)際面積給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這樣有利于減少農(nóng)戶對(duì)新宅基地的需求量［13］。第二，對(duì)于通過合法途徑擁有但實(shí)際沒取得主體資格的農(nóng)戶，比如城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口居民、農(nóng)村集體的村民，因戶籍變更、歷史原因等方式占有宅基地，應(yīng)按照較高規(guī)格的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行制約，可不予資金補(bǔ)償促使其主動(dòng)地退出現(xiàn)有宅基地。第三，對(duì)于那些由于其它原因非法占有宅基地的農(nóng)戶，可以采取最高額度的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，利用很高的經(jīng)濟(jì)收費(fèi)，來(lái)迫使其退出非法占用的宅基地。

4.2建立多元化的補(bǔ)償形式及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在退出宅基地的工作中，應(yīng)充分考慮與尊重農(nóng)民的意愿，而陜西現(xiàn)有退出補(bǔ)償政策的制定過程中并沒有充分考慮農(nóng)民意愿，補(bǔ)償方式較為單一，主要是一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。該文對(duì)陜西楊凌示范區(qū)的農(nóng)民進(jìn)行問卷調(diào)查，發(fā)放問卷數(shù)量113份，其中有效問卷數(shù)量為100份，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看56.3%的農(nóng)民希望是在劃分的集中區(qū)進(jìn)行自建，20.2%的農(nóng)民希望政府統(tǒng)一安排建造房屋，15.3%的農(nóng)民希望獲得一次性現(xiàn)金補(bǔ)償（圖1）。因此，陜西現(xiàn)有的補(bǔ)償方式不能很好滿足農(nóng)民的需求，應(yīng)該因地制宜、科學(xué)制定有針對(duì)性的獎(jiǎng)勵(lì)政策，通過制定多樣化的補(bǔ)償方式，來(lái)保障農(nóng)民的利益。

圖1　對(duì)于農(nóng)民補(bǔ)償方式意愿調(diào)查

同時(shí)，要建立科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該遵循合法性、平衡性、多樣性原則［14］。合法性主要是指通過合法途徑獲得的宅基地。多樣性主要是補(bǔ)償方式應(yīng)該包括土地、房產(chǎn)及貨幣等，給農(nóng)民自主的選擇權(quán)利。平衡性主要是退出宅基地補(bǔ)助的金額不能小于原有宅基地的福利，如陜西目前確定各區(qū)域的補(bǔ)助價(jià)格在10萬(wàn)～25萬(wàn)元/667m2之間，如果按照現(xiàn)有補(bǔ)償價(jià)格來(lái)算，一半農(nóng)戶的宅基地面積為200m2左右，按照最高標(biāo)準(zhǔn)的25萬(wàn)元/667m2來(lái)算，補(bǔ)助最高也就8萬(wàn)元左右，但是根據(jù)實(shí)際調(diào)研，許多農(nóng)戶住的都是2層樓房，其建設(shè)成本就在15萬(wàn)元以上，大大高于補(bǔ)償額度。因此，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該結(jié)合農(nóng)戶實(shí)際，從宅基地的生產(chǎn)要素功能、未來(lái)收益、建設(shè)成本等方面進(jìn)行考量。

4.3建立多形式的住房保障體系

目前，我國(guó)現(xiàn)有的住房保障政策措施主要有《廉租住房保障辦法》、《廉租住房保障資金管理辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》等，經(jīng)過幾年的探索，已經(jīng)初步形成了包含廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房及其它形式的多層次政策保障性住房體系框架。2013年，陜西省出臺(tái)了《陜西省保障性住房管理辦法》條例，從現(xiàn)有的陜西住房保障制度來(lái)看，這個(gè)條例還無(wú)法滿足農(nóng)民對(duì)住房的需求，因此，建立多元化、有效的貨幣化、實(shí)物化等多層次的保障體系對(duì)加快農(nóng)民退出宅基地具有重要作用。措施有：（1）引導(dǎo)與鼓勵(lì)農(nóng)村集體組織建設(shè)農(nóng)民公寓，將宅基地實(shí)物分配為住房，宅基地變?yōu)樽》勘Ｕ稀＿@不僅有利于控制宅基地規(guī)模，保障耕地，同時(shí)還改善了農(nóng)村居民的居住環(huán)境與質(zhì)量。（2）對(duì)已經(jīng)在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期工作，具備一定經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)戶，可以將實(shí)物分配轉(zhuǎn)化為貨幣模式進(jìn)行，鼓勵(lì)農(nóng)戶到城鎮(zhèn)進(jìn)行居住，給予適當(dāng)?shù)貎?yōu)惠政策，這樣有利于帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)還能從根本上緩解城市建設(shè)用地與農(nóng)村耕地之間的矛盾。

4.4建立健全農(nóng)村宅基地整理置換復(fù)墾機(jī)制

實(shí)行農(nóng)村宅基地的置換、整理復(fù)墾工程是能夠有效推動(dòng)農(nóng)民退出宅基地的有力舉措［15］。但是由于目前缺少必要的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與配套的政策措施，使得陜西宅基地置換整理復(fù)墾工作總體形成較慢。首先，應(yīng)該完善資金配套政策。農(nóng)村宅基地的置換整理復(fù)墾對(duì)資金的需求量很大，制定定量的公共財(cái)政投入是保障這項(xiàng)工程順利實(shí)施的必要條件。其次，實(shí)施指標(biāo)政策。要實(shí)施置換整理復(fù)墾工程，必須建立農(nóng)村新社區(qū)以安置農(nóng)戶，農(nóng)村新社區(qū)應(yīng)當(dāng)率先安排用地指標(biāo)，但是以陜西為例，目前用地的指標(biāo)不能滿足建設(shè)新社區(qū)的需求，因此，政府應(yīng)該實(shí)施與開展掛鉤啟動(dòng)指標(biāo)，以滿足建設(shè)新區(qū)的用地要求，但這一政策還需要進(jìn)一步完善。最后，應(yīng)當(dāng)制定村莊建設(shè)與土地規(guī)劃相協(xié)調(diào)政策。當(dāng)前，各地區(qū)普遍存在已批準(zhǔn)的土地利用規(guī)劃與村莊建設(shè)規(guī)劃之間的矛盾，如新規(guī)劃中的農(nóng)村新社區(qū)多數(shù)位于農(nóng)田區(qū)域，使得項(xiàng)目很難進(jìn)行下去，而需要置換整理復(fù)墾的農(nóng)村老宅基地，因?yàn)閷儆谝?guī)劃新村莊建設(shè)用地?zé)o法進(jìn)行復(fù)墾。

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THE ANANLYSIS OF THE EXIT COMPENSATION MECHANISM OF HOUSE-SITE IN THE COUNTRYSIDE——A CASE STUDY OF SHANXI PROVINCE

Xing Shuyuan
（Business College in Xi＇An International University，Xi＇an，Shaanxi 710077，China）

AbstractIn this article，the method of literature analysis were used to study the homestead compensation mechanism in Shanxi rural.On the basis of analyzing the problems existing in rural land use and some related policies in Shanxi province，some problems such as"one household，multiple housing lands"，more areas achieved and hollow village were found.Although some related policies，exiting mechanism and compensation system have been made，some bottleneck problems such as unsound compensation mechanism，unclear benefit distribution policy，weak supervision，ignoring people＇s intend and overdevelopment have not been realized and solved.Based on the questionnaire and field research，this study proposed some advice such as establishing the land use rights system in the countryside，setting up diversified forms of compensation and compensation standard，developing many forms of housing security system，and implementing the rural housing land consolidation replacement reclamation mechanism.The related polices would benefit for optimizing homestead policy，and provide some useful references for other areas in homestead exiting work.

KeywordsShanxi province；compensation mechanism；the homestead exit；policy；countermeasure analysis

中圖分類號(hào)：F301.1；F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-9121［2016］01-0115-05

doi：10.7621/cjarrp.1005-9121.20160119

收稿日期：2015-06-10

作者簡(jiǎn)介：邢姝媛 （1979—），女，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市人，碩士、講師。研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、土地資源管理。Email：xaxsy4760 @163.com

*資助項(xiàng)目：陜西省教育廳專項(xiàng)科研計(jì)劃項(xiàng)目“推拉理論視角下陜西農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制研究”（14Jk2111）