暗戰太平島

陳祥

美麗的島，清澈的海，不平靜的浪，南沙群島的最大島嶼太平島近年陷入國際紛爭的麻煩中。

菲律賓正式向荷蘭海牙常設仲裁法庭提出南海仲裁案，質疑被臺灣控制的太平島是一個巖礁，島上物資靠外運補給、無法自給自足，島上土壤全是珊瑚礁風化而成、無法耕作的巖沙。

島嶼和島礁的差別在于，唯島嶼可享受領海和專屬經濟區。

兩岸均對此作出回應，大陸外交部說不接受、不參與菲律賓提起的仲裁；臺灣方面頻推新舉措，馬英九親自登島宣示實際控制權，今年初又邀請島內外多家媒體登島考察。

“菲律賓的訴狀，以及仲裁庭在2015年7月和11月舉行的兩次口頭聽審期間菲方律師斷章取義、扭曲事實，企圖把太平島降格為巖塊 （rock），讓人氣憤。我每次上島親眼觀察島上情況，怎么可能把它視為巖塊呢？”自2005年來六次登島的海洋法學者、臺“中央研究院”歐美研究所研究員宋燕輝向《鳳凰周刊》感慨，“島上有醫院、觀音堂、蔬菜、水、太陽能設施、碼頭和機場，歷史證據如文物、中國老百姓居住痕跡歷歷可見。這些都是《聯合國海洋法公約》附件七第九條所指的事實。”

《聯合國海洋法公約》121條第3款規定，“不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁，不應有專屬經濟區或大陸架。”為應對定義模糊的條款，臺灣要全力證明太平島是島不是礁。宋燕輝指出，此條款本身是1982年第三次聯合國海洋法會議妥協的產物，當時，日本、法國、巴西等國基于國家利益考量皆想將第三款的規定予以刪除。“說符合人類居住，那么軍人、海巡署、醫生護士、漁民可以居住嗎？居住一天、五天、五月、一整年算嗎？經濟生活又如何解釋，我在島上賣CD或辦民宿算嗎？”

“太平島之存在，是我們在南海展現和平努力的櫥窗，也是降低南海爭端的模范。”臺灣師范大學政治學教授王冠雄2016年初在臺灣報紙上撰文呼吁，“菲律賓的南海仲裁案輕率抹滅臺灣在太平島的努力，不僅是對臺灣的不尊重，更無益于南海和平”。

自1971年“中華民國”退出聯合國后，臺灣就背負起“非國家”身份，很難對領土有效宣稱擁有實際控制權，它在南海各項談判中的行動無法得到其他國家的認同，并被東盟排擠在外。當菲律賓申請南海仲裁案時，臺灣無法參與，仲裁結果卻可能對臺灣的利益產生重大影響。

因此，實際在手的太平島是臺灣爭奪南海話語權的最大籌碼。

“太平島是島不是礁”

馬英九2016年1月28日搭乘C-130“大力神”運輸機抵達太平島。他在島上的演講開場白是春節來臨之際慰問守島的“海巡署”成員，講話正題則是發表“南海和平倡議”路徑圖，說明推動太平島的和平用途，澄清島的法律地位。

為證明太平島是島不是礁，演說的很大篇幅在介紹島上淡水資源。馬英九首先援引英國皇家海軍記錄于1879年的文件《中國海航行指南》，內提到“島上井水品質比其他地方都要好”。他依次提到1939年日本人的調查報告和1946年中國海軍的勘察報告中對良好水質的描述；1994年，“行政院”農委會委托執行的《南海生態環境調查研究報告》指出島上水質優于一般；2014年，“海巡署”《南沙太平島民生基礎經濟活動》介紹島上一口井用于養殖羅非魚，其他3口井每天可產水65噸，淡水含量平均為92%，最優質的5號井高達99%。“以上史實都證明，太平島一直都有豐沛、優質、足以維持人類生存的淡水。”馬英九夸耀5號井水質接近國際名牌依云水。

馬英九強調島上存在土壤，乃經過1000年以上風化作用形成的新成土，表土厚度在20厘米以上。贊揚完島上優良水土條件后，他贊嘆天然植被茂盛、原生植物多達106種，進而證明太平島具備優良自然生態環境。演講末，馬英九表示臺灣在島上長期駐人經營和守備便是在島及其周邊行使實際控制權的明證。

通篇演講中，馬英九沒有義正嚴詞譴責菲律賓，僅是圍繞國際公約中島礁定義來展開論述。

今年3月23日，C-130再把24名記者送到太平島，是為“外交部國際傳播司”力推的“弘聲專案”。他們來自CNN、半島電視臺、《華爾街日報》、美聯社、法新社、路透社、彭博社、日本共同社等國際知名媒體，也有臺灣本土媒體，由“外交部次長”令狐榮達領隊，國際法和自然生態的臺灣學者同行。太平島首次對外國記者開放。

記者團重走馬英九行程，他們品嘗用島上自產食材烹飪的午餐便當，包括雞肉和魚肉，以及紅薯、玉米、秋葵、絲瓜等蔬菜，只有大米運自臺灣本土。

臺灣有意證明太平島適合人類居住，島上自產動植物便是最重要證據。一行人在晚上飛抵臺北，馬英九在松山軍用機場召開記者會說：“這趟旅程的目的，是希望登島的國際媒體人可以當我們的見證人，‘眼見為憑，告訴全世界‘太平島是島嶼，不是巖礁。”馬英九歡迎菲律賓政府派遣代表或律師到太平島參觀，“以建立對太平島的正確認識，不要再信口開河，繼續傷害臺灣人民感情。”

臺灣在這場國際輿論公關戰中取得預想中的效果，“外交部國傳司長”彭滂沱3月31日宣布，記者團登島后已有143篇相關報道，“報道角度屬于完整的事實陳述，已充分表達我政府訴求”。

4月15日，外國學者團又首次踏上太平島，包括印尼政府的海洋及漁業事務高級顧問賈拉（Hasjim Djalal）、牛津大學國際法教授里奧（Antonios Tzanakopoulos）、利茲大學國際法教授蘇貝迪（Surya P. Subedi）等人。陪同的臺灣學者有東吳大學法學院前院長程家瑞、臺灣國際法學會理事長李念祖、宋燕輝等，上島行程安排與記者團類似。宋燕輝認為大家通過這趟行程，會相信“太平島是島”。

迥異于國際上收獲的成果，馬英九在臺灣激起綠營基于“政治反對”的一致批評。登島前，國民黨已敗選，“馬政府”成為看守政府。“總統府”秘書長曾永權致電民進黨前秘書長林錫耀，代表馬英九邀請蔡英文派人隨同。“我們沒有這個計劃，不會派人隨行前往。”民進黨秘書長吳釗燮當即拒絕。新當選“立委”并進入“外交及國防委員會”的搖滾歌手林昶佐，來自綠營最激進組織“時代力量”，他毫不客氣批評馬英九是一個“習慣沖街的總統”、“trouble maker（麻煩制造者）”，指責登島行為讓人聯想到馬和大陸的關系。

臺灣的中華戰略學會研究員、海軍前中權艦艦長張競，熟稔軍事外交、海權思想，他向《鳳凰周刊》遺憾指出，馬英九親自巡視被刻意詮釋為彰顯實際控制權，但此舉在國際法理上并無依據，“親訪與否，若為之不能加分，不為亦不會減分，就會變成建構政績制造政治功業之公關作為”。張競強調有效治理才是彰顯實際控制的重要基礎，“讓高雄地方首長或旗津區長做轄區巡視，實際探訪駐軍與居留民眾，或許更能藉由此等行政作為表達有效治理之事實”。

馬英九的南海情懷

臺灣政治無法忽略美國態度。美國國務院副發言人馬克·唐納1月28日答記者問時對馬英九的登島計劃表示失望，美方敦促臺灣及各方采取能緩和情勢的措施。唐納一味強調美國僅僅反對登島這一特定行動，同時承諾該事件不會影響美臺關系，認為“臺灣是珍貴伙伴，美國和臺灣有堅實的對話基礎，美方也將繼續聆聽臺灣的關切。”唐納言下之意，既然是盟友，我才抱有希望能說動你。

美國國務院東亞暨太平洋事務局發言人里奇·艾倫則說，對臺灣在南海的實際控制權，美國不持立場但會關注各方處理爭議的方式。美國在臺協會發言人游詩雅亦對馬英九登島計劃失望，她老生常談呼吁各方勿采取加劇緊張的舉動，停止填海造陸、開發新設施和前哨軍事化。當然，這些話對各方都沒有一絲效力。前任美國在臺協會臺北辦事處長包道格則擔憂，馬英九可能為涉南海區域各方領導人上島開了先例。

風浪最終未被激起，美國簡單批評了事，北京方面沒有公開反對，菲律賓外交部發言人傅查理僅簡單聲明且沒點明對象。僅有越南表示憤怒，其“外交部”發言人黎海平指責馬英九嚴重侵犯越南“主權”，要求臺灣停止侵犯越南“主權”的行為。狠話撂下，越南同樣無任何實際動作。

馬英九登島前5天，臺“外交部長”林永樂、陸委會主任夏立言，帶領美國兩大智庫之一的戰略與國際研究中心之亞洲海洋透明倡議（AMTI）研究員波林（Greg Poling）、菲律賓專欄作家柴德（Jose Zaide），一行28人飛往太平島。柴德曾擔任菲律賓駐法國大使，是半官方學者。2016年1月27日，柴德在菲律賓發行量最大的報紙《馬尼拉公報》發文分享參觀感受。這篇文章有利于臺灣，承認島上土壤厚達30厘米，作者與同行人士飲用了島產椰子汁和井水，蔬菜和肉食都產自本地。不過，柴德還是謹慎總結：“領土及所有權仍將由律師及外交官們交涉與詮釋。”

宋燕輝指出，仲裁庭法律一旦作出判決，其他國家一定會大做文章向臺灣施壓，雖然臺灣實際控制太平島的事實不受動搖。臺灣方面的努力已經得到些許成就，美國智庫“新美國安全中心”在4月中旬發布一份報告，預測仲裁庭判定太平島為巖石的可能性不大，理由是仲裁庭必須謹慎避免引發臺灣、其他區域及國家的反彈。

“最早是我建議馬英九去太平島的，差不多是在他7個月任期時”，力推太平島實際控制權維護的前“立委”林郁方告訴《鳳凰周刊》：“我還開玩笑，你去的時候帶上我。”林郁方透露，“總統府”會客室的墻壁上就有南海諸島的地圖。

馬英九的南海情懷，來自他從小到大受到的藍營正統教育。

2011年7月，臺“國防部”舉辦的“全民國防南沙青年研習營”，海洋大學師生14人搭乘成功級護衛艦“田單”號出海，學生皆為海洋法律、環境保護、國際關系等科系在讀博士或碩士，宋燕輝參與其中。活動全程保密，直到馬英九接見師生后才公布。“國防部”宣稱，正好海軍要執行7月份的偵巡操演任務，研習營師生順便前往。

馬英九接見這些師生時感嘆自己的從戎歲月，1970年代初他曾在海軍擔任后勤軍官，負責東沙和南沙的補給，但一直沒機會上島，認為是一大憾事。馬英九贊賞研習營代表對南沙展現硬實力、軟實力和巧實力。硬實力是展示固守南疆的決心，軟實力是用太陽能等綠能科技將太平島打造為低碳島，巧實力是促進民眾了解南沙。

讀本科時期，馬英九曾投身“保釣運動”。赴美留學的他在1980年完成學位論文《怒海油爭：東海海床劃界及外人投資之法律問題》，翌年獲得博士學位。畢業回臺后，他于1986年出版《從新海洋法論釣魚臺列嶼與東海劃界問題》一書。1996年，馬再出書，響應1996年爆發的第四次中日釣魚島紛爭，前言寫道：“兩岸同屬一個中國，釣魚島是臺灣不可分割的一部分，臺灣是中國不可分割的一部分，這是每個中國人耳熟能詳的常識。但因為兩岸分離而導致的法統之爭、統獨之爭，往往影響到兩岸學界的交流。”將“釣魚島”置換成“太平島”，即馬英九對太平島的態度。

2008年2月，當時是“總統”候選人的馬英九頒布了“海洋政策”，重申了東海和南海“主權”，但表示愿和周邊國家共同開發海洋資源，并希望跟大陸、日本進行漁業談判。同年5月26日，上任才滿一周的馬英九就命令“國安會”研究兩岸合作開發油氣的議題。自始至終，馬英九在兩屆任期大力推行南海實際控制權維護。

臺灣如何經營太平島

“要在南海問題上保疆衛土，沒有舞臺就沒有戲唱，不占島礁不去經營，就更沒有話語權。”張競指出島礁經營的重要性。1963年，臺軍退除役官兵輔導委員會在太平島成立“南海開發小組”，開采磷礦和打撈廢鐵，于1968年升級為“南海資源開發所”。

1980年2月，“行政院”核定太平島隸屬于高雄市旗津區，設立漁業工作站。1981年，中油公司在太平島探井，因井眼崩塌和漏泥嚴重而放棄已達523.3米深的井，中油公司估算油層超過2000米深度。1990年，太平島正式劃歸高雄市。

南海問題在冷戰結束后日益復雜化。臺灣于1993年4月制定《南海政策綱領》，前言明確說明：“南沙群島、西沙群島、中沙群島及東沙群島， 無論就歷史、地理、國際法及事實， 向為中國固有領土之一部分，其主權屬于中國。南海歷史性水域界線內之海域為中國管轄之海域，中國擁有一切權益。中國政府愿在和平理性的基礎上，及維護中國主權原則下，開發此一海域，并愿依國際法及聯合國憲章和平解決爭端。”

同年9月，臺灣舉行“南海問題討論會”，200余位島內學者與部門代表參與。“行政院”翌年將討論結果匯總了47項工作，交給各相關部門辦理。1995年3月25日，太平島守軍向闖入水域的越南貨輪開火，兩月后“南海突發事件緊急處理小組”宣告成立，地位高于成立于1992年的南海小組，標志著臺灣建立起一套完整的南海問題決策運作機制。

經過多年經營，太平島的硬件設施與政策完善齊肩并進。電力依賴柴油發電機，2001年底建成太陽能發電裝置，作為對柴油發電機的補充。2011年12月，“經濟部”在太平島擴建了太陽能裝置，以環保之名強化實際控制權。島上設有“南沙醫院”，有醫生、護士各3名以及10張床位，處理過闌尾炎和骨折之類的小手術。因醫療資源極其有限，所以軍方和“海巡署”都嚴禁官兵下海游泳和釣魚，以防溺水或中毒。臺灣已有5人特意入籍太平島，這能強化島嶼有人居住，從而在南海聲索中拿出更充足理由。

守備太平島，亟需解決機場和碼頭兩大硬件設施。太平島機場跑道長約1200米、寬30米，停機坪可停放2架C-130運輸機。跑道長度有限，無法接受噴氣式飛機起降。更鑒于航程考量，臺灣空軍唯有美制C-130可以飛太平島。這款最早服役于1956年的中型戰術運輸機，設計要求之一便是可在野外粗糙場地短距起降。

盡管有諸多不完美，這一機場來之不易。2005年，“國防部”才受命規劃并執行《太平專案》，在原有的中央道路基礎上修機場。“國防部”表示機場便于人道救援和緊急救難，也有助于日用品補給。2005年11月，3個工兵連600余人連同重型施工機械上島，中午的高溫和鳥糞磷礦的堅硬度給工兵們留下深刻印象。2006年7月，因預算編列問題導致施工暫停，進度已達33.48%，直到2007年8月才開始第二階段施工，并引入民間承包商，較前階段順利諸多。

2007年12月，維持機場運轉的空軍先遣部隊20余人來到島上。空軍士官羅強負責氣象觀測，他最初借用了海軍歷史悠久的南沙氣象臺，這座五層樓的高塔是島上最高建筑物。翌年1月21日，空軍司令彭勝竹從屏東坐C-130到太平島準備機場落成和啟用典禮，這是C-130首次降落太平島。

冬季吹東北風，對東西向的跑道而言是側風，很不利于飛機起降，羅強記得當時風勢強勁、飛機搖搖晃晃，大家都屏息以待。飛機完美降落，彭勝竹下機后第一句話是“這跑道不夠長”。2月2日，陳水扁帶領“內政部部長”李逸洋、“國防部部長”李天羽、“海巡署長”王進旺等要員，乘坐C-130飛抵太平島。陳水扁在太平島發表《南沙倡議》，強調臺灣在南海問題上被排擠在外是不公平的。

臺軍方一直想加長跑道。如此一來必須填海造地，迫于南海各方以及島內環保團體的反對聲，“國防部”的幾次跑道延長計劃都未能實踐。至今，后續的機場工程只是改善和新增設備如排水溝、儲油槽、跑道燈等。2016年3月23日首度開放外媒上島活動中，南沙指揮部指揮官王茂霖透露機場已具備夜間起降能力，記者們也注意到了戰術空中導航系統。

C-130每兩個月飛一次，運補物資。跑道很快在醫療救援上發揮了作用，并被臺軍順勢宣傳，以強化非作戰意義和淡化軍事價值。2008年5月9日，C-130專程從太平島接回一位被嚴重砸傷右腳掌的建筑公司員工，他雖由南沙醫院初步控制病情，但容易引發敗血癥。南沙指揮官文振維欣慰宣布，這是進駐太平島幾十年來最快捷的一次醫療后送。飛機來回只需6小時，以往只能依靠海軍驅逐艦或護衛艦的專門輸送，往返最快也要4天。

碼頭建設相對順利。2013年1月，“海巡署”發布《東、南沙地區防務工事及設施改善計劃》，撥款1.4億多新臺幣改善兩島的工事和硬件設施。同年7月底，“行政院”核定太平島新建碼頭工程的33億元新臺幣預算，可供3000噸級船停泊的碼頭在2014年2月開工。2015年12月12日，“內政部長”陳威仁主持碼頭和燈塔竣工暨啟用典禮，自中國軍隊上島第一天起就揮之不去的裝卸困難的難題終被克服。除了L形碼頭外，正在新建一道100米長、5米寬的護堤，預計2016年5月底完成，它可多停泊兩艘百噸級艇。

文武合一，靈活護島

英國《金融時報》記者本·布蘭德披露，飛機剛降落太平島，他的手機就收到一條來自越南移動網絡的短信“歡迎來到越南”。越南的野心可見一斑。記者團參觀中，臺灣記者在指揮部公告欄上看到了未曾公開的信息，多張照片顯示，“海巡署”官兵驅離越界的越南漁船，命令對方將偷捕的漁獲倒回海里。

“海巡署”守島是為維護海洋權利和鄰近海域秩序。“以往軍人基于守土有責使命，不可能投降于來犯敵人，勢必戰至最后一兵一卒。”1999年4月上島成為南沙指揮官的陸戰隊上校邱志誠接受“國防部”采訪時比較陸戰隊與“海巡署”差異，“今日改由海巡人員駐守，敏感度降低，有爭端時可循政治方式解決，不致于立刻劍拔弩張，陷入緊張情勢。”

太平島和東沙島情況特殊，2011年9月，“國防部”稱已和“海巡署”達成人員訓練、武器替換、裝備維護、彈藥處理等共識，海巡官兵赴南沙前由陸戰隊代訓，使防區守備官兵訓練水準達到“等同陸戰隊戰力”。實際上，受過陸戰隊訓練的“海巡署”官兵已在當年6月份進駐兩島，此外“海巡署”直接向軍隊招人，軍人從此轉任到“海巡署”。

“國防部”半年來多次登島視訪，發現原先射程最遠的武器——76毫米艦炮已經于2004年被海巡署解除戰備，40毫米炮也早不堪使用。于是，軍方開出無償撥用的武器清單，包括40毫米機關炮、即將退役的海鷗級導彈快艇、M-41輕型坦克、120毫米迫擊炮等，海巡署可從中挑選以加強守島火力。

林郁方在2012年4月30日登太平島視察，這是“立委”第一次帶團上太平島。有一份材料讓他十分憤怒，越南公務船大搖大擺闖入太平島6公里海域內，與“海巡署”的快艇擦身而過，還對天鳴槍。“我上島后親自問“海巡署”人員，越南船只敢于如此挑釁正是因為我們的防衛火力不足，當時島上只有81毫米迫擊炮和20毫米機關炮，最遠射程是3公里。”

2012年5月，“立法院外交及國防委員會”通過林郁方的提案，在太平島部署40毫米機關炮和120毫米迫擊炮各四門，它們于8月份由海軍軍艦運抵。林郁方對提案的落實感到很欣慰：“新增8門炮后，越南船只再也不敢進入太平島6公里海域，這是我在‘立法院問前后兩任‘海巡署署長得知的效果。”

“海巡署署長”王崇儀在2015年末表示，海巡署接替陸戰隊守護太平島以來，采取了護漁和人道救援兩大策略。海巡署成立迄今，已在南沙海域進行國際人道救援11案12人次、執行本國籍緊急救護9案9人次。王崇儀并不回避海軍的作用，承認海巡署在保護漁民作業的同時，海軍會遠遠巡弋在側翼，正所謂“海巡護漁民，海軍挺海巡”原則。

盡管如此，假若南海情勢一旦急轉而下，守島“海巡署”戰斗力必然明顯不如陸戰隊，臺灣不乏有讓陸戰隊回歸太平島的聲音。

“要在南海問題上保疆衛土，不但要有武場，文場更是重要。”張競認為太平島防務同樣是靠三分軍事七分政治，在國際社會中，武場上落后就準備挨打，文場上閉嘴就要吃悶虧。

張競認為大陸官方可以在外交、政治和宣傳上主動發起四步驟的攻勢：首先，指責菲律賓未要求仲裁庭對南海所有島礁地位加以確認，刻意回避本身所占領島礁，若仲裁庭僅仲裁菲律賓指定的太平島，則“墮落成其政治打手”。其次，若論U形線，則各國都在聲索時劃設各種線段圈出海域，若要以裁判之周延性來說，是否所有涉事諸國所劃線段，都應該統一檢討，不應有所歧視；再其次，仲裁法院并未主動邀請所有事涉南海者提供證辭或表達意見，至少臺北觀點是被刻意忽視，且所有途經南海海域國際海運航道使用國亦未受邀表達意見。北京若能點破這些，這將會使臺灣政壇對北京觀感有所變化，對未來兩岸在南海共同著力有加分作用。

張競注意到一點，菲國所有領土都會被明列于其各個不同版本憲法，其中并未包括黃巖島與南海諸島，北京可就此法理疑點，游說反對馬尼拉在南海發生領土糾葛之菲籍人士在其國內提起釋憲案。菲律賓國內對于太平島問題并非鐵板一塊，內部對于向國際仲裁法庭提出訴訟也有反對聲浪。兩岸不妨在它陣線后方開辟其他戰場，使其腹背受敵。

在南海問題上奔走呼告、出謀劃策之余，宋燕輝對南海多邊合作充滿美好愿景，他希望太平島未來成為生態觀光旅游、國際研究的重鎮，南海則成為和平之海。“一個太平島太小，游客從臺灣坐三個半小時飛機過去，環島走不到一小時。如果南沙的中業島、西月島、南威島、彈丸礁、永暑礁等和太平島一起被開發成為旅游線路上的景點，那么，豪華郵輪的南海之行將會美不勝收”。