兩岸南海合作路在何方？

吳士存

引子

1986年元旦，西沙群島永興島迎來一位尊貴的稀客——中共中央總書記胡耀邦。他來到“海軍收復西沙群島紀念碑”前，注意到落款“中華民國三十五年十一月二十四日張君然立”。胡耀邦好奇問張君然現身居何處，陪同者猜測“可能去臺灣”、“恐已去世”，他當即指示廣州軍區尋找立碑人。幾個月后，軍區政治部順利找到人，對方至今健在，任上海市長寧區政協委員。張君然當年任海軍總司令部第二署海事處參謀，負責接收西沙和南沙并成為首任西沙管理處主任，1950年在香港易幟。

1986年11月紀念收復西沙和南沙群島四十周年，海南軍區將張君然夫婦接到海南島，配合部隊做愛國主義教育。 12月13日，張君然回到闊別38年的永興島，受到解放軍駐島部隊熱烈歡迎。

永興島有可停泊三千噸級船舶的港口、環島公路、堅固防御工事、部隊醫院和民用醫院、擁有四臺柴油發電機組的電廠、淡水制造廠、店面齊全的街道……看到島上的建設成就，張君然感慨不已。“當年我駐守島上篳路藍縷一切都是因陋就簡，今天卻林林總總滿目都是磚石水泥結構房屋。”張君然驚嘆今天的一幕幕都是當年不敢想象的，“這些遠遠超過我當年設想的開發計劃了。真是時隔四十年，舊貌換新顏！”接著，張君然來到了當年未能登陸的珊瑚島。“雖然山水依舊，只是房屋墻壁上留下了西沙之戰的彈洞，使我不勝感慨！”

2016年4月20日，張君然所立石碑的近照再次被大陸媒體刊登，照片在臺灣引起一片感嘆。張君然重回西沙，象征著中國人彌合昔日意識形態鴻溝，一起守護南海主權。

從兩岸角度審視，冷戰時期盡管在臺灣海峽劍拔弩張，但在守衛遙遠的南海方面形成了默契，只是雙方皆不能公開承認。馬英九最近的發言便是明證。2016年4月8日，馬英九主持了“外交部”“南海議題及南海和平倡議”講習會，他反駁了社會上批評當局爭取太平島就是幫中共的言論。“莫名其妙，當然是為我們自己爭，這是我們的領土。”

未來兩岸在南海問題上能否合作，道路如何走，是值得探討的問題。

近年來，基于兩岸關系、島內政治、美日因素及東盟關系等因素的考量，臺灣方面多次聲稱在南海問題上與大陸沒有合作的可能性。但根據近年來臺灣在南海的積極作為，如在維護太平島的“島嶼”法律地位方面動作頻頻，可看到兩岸在南海議題上存在著一定的“默契”，或可共同應對南海形勢的變化，維護兩岸在南海的共同權益。

臺灣的積極作為主要表現為以下五個方面：

第一，針對越南、菲律賓等國在南海的侵權行為，以適當方式表達關切，甚至是“抗議”。如2013年1月2日，臺灣“外交部”發表了針對越南《海洋法》的抗議聲明。

第二，針對南海仲裁案發表多份聲明表明立場。其中2015年7月7日和10月31日的聲明，在重申對南海諸島的實際控制權主張與法律依據的同時，也表達了對仲裁案結果“既不承認、亦不接受”立場，與大陸的“不接受、不參與”立場形成“呼應”。

第三，加強太平島的島礁建設，強化“防御能力”。2014年10月“太平島燈塔新建”工程動工。2015年12月12日，舉行太平島的碼頭竣工及新設燈塔啟用典禮。

第四，加強南海史料研究，向國際社會展示證明中國南海島礁主權的歷史資料與證據。如2014年9月舉行“中華民國南疆史料特展”。

第五，以多種方式向仲裁庭和國際社會證明太平島的“島嶼”法律地位。2016年1月28日，馬英九親自登上太平島；3月23日，邀請國外媒體登太平島采訪，證明其“島嶼”地位。同日，臺灣國際法學會南海小組就太平島法律地位向常設仲裁法庭提交“法庭之友”意見書。

臺灣的上述南海作為顯示，兩岸在南海維權方面雖沒有“官方”合作，但雙方均積極主動應對其他爭端國的海上侵權行為，維護兩岸的共同權益，一定程度上存在著互“不拆臺”的“默契”。但受島內政治生態、美日等外部因素干擾等原因影響，兩岸南海合作在島內仍屬敏感議題。加之民進黨即將重新執政，兩岸南海合作面臨諸多挑戰。

“九二共識”是兩岸在“求同存異”基礎上尋求維護兩岸關系和平發展的最大公約數。在此基礎上，國民黨執政期間兩岸關系得到較大改善，但兩岸在“一個中國”的內涵和臺灣的政治定位等實質問題上仍存在明顯分歧。臺灣一直希望通過推動南海問題多邊化來拓展國際空間，謀求以“同等地位”參與南海問題的磋商和談判，因此導致兩岸在南海合作問題上政治互信不足。未來民進黨執政后，若不承認“九二共識”，則兩岸改善關系和開展南海事務等領域合作的政治基礎或將不復存在。

政黨輪替后，臺灣島內政治生態必將發生變化。當前部分民進黨深綠成員“逢中必反”的心態仍根深蒂固，國民黨執政時期，民進黨“立委”多次針對兩岸正常南海問題交流進行負面炒作，攻擊和打壓支持兩岸南海合作的學術界和政界人士，企圖阻撓兩岸開展實質性的合作。此外，為擺脫臺灣經濟貿易過度依賴大陸市場的現狀，蔡英文在競選期間宣布若民進黨重新執政，將推動“新南向政策”，以加強與東盟國家的合作。為防止與大陸在南海問題上合作引起部分東盟國家不滿，以及影響臺灣與東盟國家發展關系，未來民進黨可能會在南海問題上保持模糊策略甚至宣布放棄南海實際控制權，以博取部分東盟國家對其拓展國際空間的支持或默認。

除政治因素外，兩岸南海合作無法回避美日等域外大國因素的影響。近年來，美國不斷加大對南海問題的介入力度，從“有限介入”轉為從政治、外交、軍事等領域全方位介入，從所謂的“中立”到明顯選邊站隊，以防止兩岸在南海問題上聯手，持續對臺灣施加壓力。近來，美國多名智庫學者、政治人物公開發表談話，要求臺灣在南海問題上與大陸切割并敦促其盡快闡明南海斷續線的內涵。

馬英九原計劃于2015年12月視察太平島并主持碼頭竣工及燈塔啟用儀式，最終未能成行。據相關媒體報道，即是迫于美方壓力而取消行程。此外，日本也加大介入南海問題的力度，利用其在臺灣島內的政治影響力，通過各種途徑對臺灣施壓。臺灣為避免因南海問題破壞臺美、臺日關系，在兩岸南海合作議題上往往瞻前顧后，顧慮重重。

為民進黨南海政策劃“紅線”

民進黨執政后，兩岸在南海議題上的“默契”與“良性互動”料將難以維持。美國、日本或將通過政治、軍事等手段拉攏臺灣，力圖逐漸將臺灣變為美日同盟的“隱形伙伴”。在此背景下，臺灣在與大陸開展南海合作的議題上將會摻入更多政治考量，可能愈加消極和保守。

與國民黨相比，民進黨的南海政策的不同點主要表現在：將其南海政策的區域范圍適用在東沙群島和太平島，而非整個南海斷續線內的島礁和海域；呼吁有關各方依據《聯合國海洋法公約》等國際法來主張南海權益，而忽視南海斷續線本身所具有的歷史性權利與法律意蘊；將其南海主張與中國大陸做完全切割，并將南海問題作為擴展“國際空間”的抓手。

民進黨上臺后，臺灣的南海政策亦可能調整，具體的可能性有：一是針對仲裁庭可能做出對兩岸均不利的裁決，雖然不會貿然放棄南海島礁實際控制權主張，但可能會對仲裁結果表示尊重，并強調利用《聯合國海洋法公約》等國際法和多邊機制解決南海爭端的立場；二是迎合美、日等域外大國的南海政策，強調維持南海現狀和航行自由，并可能會對大陸未來的南海維權行為加以指責；三是加強太平島島礁建設，并以此為舞臺，爭取“國際空間”和“國際認可”；四是根據仲裁庭可能做出南沙群島中部分島礁不是“島嶼”的判決，間接放棄對南海其島礁實際控制權的聲索。

為共同維護兩岸南海權益，在未來兩岸南海合作問題上，大陸方面須對民進黨執政后的南海政策劃出“紅線”，并要求其在涉及南海的重大政策調整和官方表態必須事先與大陸方面溝通。

第一，“南海斷續線”不容放棄。南海斷續線是兩岸南海諸島主權與海洋權益主張的基石，也是“一中原則”在南海的具體體現。在當前南海形勢異常詭譎的情況下，共同維護南海斷續線本來所承載的主權和“固有疆界”的意涵，是兩岸人民的共同使命。

第二，對菲律賓南海仲裁案應保持與大陸的立場相協調，和馬英九執政時期的臺灣立場相一致。預計仲裁庭將于2016年6月前后作出最終裁決，裁決結果可能對兩岸均不利。屆時民進黨對仲裁結果所持的立場和表態，將是判斷其“5·20”執政后南海政策真正走向的“試金石”，也是對兩岸關系的一次考驗。針對仲裁庭的不公正裁決，民進黨應與大陸的立場相協調，即延續和堅持國民黨執政時期“既不承認，亦不接受”的立場，并對其予以堅決反擊和回應。

第三，保持兩岸南海政策的趨同性，對美日等國要求臺灣切割與中國大陸在南海問題上的立場和主張保持警惕、不予遷就。民進黨執政后，美日必然會在南海斷續線內涵等問題上加大對臺灣施壓的力度，要求臺灣與大陸在南海問題上做切割。對此，民進黨應頂住壓力，不能在裁決結果公布等關鍵時間節點和涉及南海領土實際控制權及海洋權益等重大問題上跟隨美國發聲，或明里暗里呼應和配合美日的行動，不能對島內維護南海主權的理性訴求置之不顧。應堅守臺灣固有的南海政策立場，保持兩岸南海政策上趨同性和南海維權行為上的“默契”，維護兩岸在南海的共同利益。

第四，呼應或支持大陸正當的南海維權行為。對中國大陸為應對當前南海形勢和仲裁案的挑戰而采取的正當維權行為，尤其是南海島礁建設和對仲裁案裁決結果的反制措施，臺灣方面應給予呼應或道義上的支持。尤其不得加入其他聲索方和少數別有用心國家的行列，對大陸的維權行為說三道四，甚至批評指責。

第五，堅持太平島的“島嶼”法律地位。太平島是南沙群島中自然形成的最大島嶼，其“島嶼”法律地位問題關涉南沙群島中其他島礁的法律地位，若仲裁庭裁定太平島是“礁”不是“島”，會對兩岸主張200海里專屬經濟區和大陸架產生不利影響，甚至會影響整個南沙群島的島嶼地位，中國在南海的海洋權益主張將受到巨大挑戰。因此，臺灣應在堅持太平島的“島嶼”法律地位的同時，繼續保持對南沙群島的整體聲索立場。

第六，不得將太平島開放給他國作為軍事基地使用。一段時間以來，美、日等域外國家正加緊推進其在南海周邊國家的軍事部署，鑒于太平島特殊戰略位置，其島上建設的軍事設施必然會引起這些域外國家的覬覦。若美日等國施壓要求開放太平島的軍事設施為其服務，則太平島將有可能成為域外國家牽制和監視大陸的一個前沿基地。果如此，那將無異于引狼入室，也必然會傷及兩岸關系。

非傳統安全領域合作是突破口

如前所述，兩岸在南海維權上的“默契”或因民進黨上臺執政而面臨挑戰，但也應該認識到南海問題存在著諸多變量，牽一發而動全身。大陸一方面要為臺灣的南海政策劃定“紅線”，另一方面也不應放棄合作的嘗試和努力。

保持“默契”即是一種“合作”。馬英九執政時期在南海問題上的系列舉動，一定意義上是為其繼任者立下“蕭規曹隨”的規矩。雖然民進黨上臺后必然有收縮南海政策、向美國和爭端各方妥協的沖動，但不排除其在一定時間、一定程度上維持目前臺灣南海政策現狀的可能性。在這種情況下，兩岸仍將保持目前的“默契”狀態。這事實上是合作的起點，也是民進黨執政期間我們所能期望的兩岸南海合作的一種上佳狀態。在這種情況下，目前正在進行中的二軌交流、學術研討、科研合作、文獻共享、兩岸青少年海洋研習營等均有可能繼續。

民進黨執政后，若其南海政策能“維持現狀”，則在一些非傳統安全領域仍存在合作的可能性。例如，海洋生態保護和修復、海上公共服務、海上氣象信息共享、海洋漁業、海水淡化、海洋旅游、海上搜救、海洋文化交流等領域，均可成為兩岸合作的選項。特別是海洋生態保護和海洋文化交流兩個方面。在全球氣候變遷、海洋生態日漸退化的大趨勢下，兩岸在南海的生態保護和修復方面肩負著共同的責任。臺灣在島礁生態修復等領域有著比較先進的經驗，為兩岸在這方面的合作奠定了基礎。大陸和臺灣人民同屬中華民族，語言相同并有著相似的宗教信仰，如佛教、媽祖等，因此兩岸有著文化交流的內在需求，這一點并不會因為南海問題被炒熱而受到負面影響，也必將會成為溝通兩岸南海合作的重要渠道。

南海問題已經成為目前世界上最為復雜的國際熱點問題之一，大國博弈、小國合縱，多層次、多維度的利益交錯。在這種形勢下，臺灣即使有自己的小算盤，也無法獨善其身、脫離多方制衡的大環境。臺灣地狹人稠，是典型的外向型島嶼經濟體，近年來經濟陷入低迷，這是任何一個政黨執政都無法回避的問題，而大陸無疑是臺灣最為可靠的發展依托和合作伙伴。大勢不可違，兩岸在南海問題上的默契和合作仍然可期，關鍵在于把握動態發展中的機遇，尋找兩岸南海利益的交匯點和共同利益所在，并不失時機加以推進。

綜上所述，當今的南海問題不再局限在爭議國之間的領土主權和海洋管轄權爭議，已演變為爭端國和利益攸關方圍繞地緣政治競爭、自然資源開發和航道管控等領域的激烈博弈，并逐漸向多邊化、國際化、復雜化和擴大化的方向發展。究極而言，南海問題已成為美國推行“亞太再平衡”戰略的抓手。防止民進黨的南海政策出現大幅度倒退，確保臺灣不成為美國遏制中國大陸戰略的一枚棋子，是未來我們必須面對的嚴峻挑戰。另一方面，也應看到兩岸之間在南海問題上的“默契”及未來合作的潛在機遇，只有以兩岸人民在南海的共同利益為重，以對歷史和子孫后代負責為考量，兩岸未來的南海合作之路才能柳暗花明。