城市開發區土地集約利用潛力測算實證研究
——以鞍山高新技術產業開發區為例

于清峰

(遼寧省鞍山市國土資源勘測設計院，遼寧 鞍山 114002)

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城市開發區土地集約利用潛力測算實證研究
——以鞍山高新技術產業開發區為例

于清峰

(遼寧省鞍山市國土資源勘測設計院，遼寧 鞍山 114002)

摘要：指出了開發區是拉動國家和地方經濟增長的重要增長極，集約用地是開發區存在和發展的基礎，當前開發區仍然存在土地利用、產業布局和環境保護等問題。以鞍山高新技術產業開發區為例，采用定性分析與定量評價相結合的方法，分析了城市開發區土地集約利用潛力狀況，為政府科學配置城市集約用地潛力利用時序、制定集約用地政策提供理論依據及技術支持。

關鍵詞：城市開發區；集約用地；潛力測算；高新技術產業；鞍山

1引言

開發區是拉動國家和地方經濟增長的重要增長極[1]，是城市規模擴張和社會經濟發展的重要組成部分。集約用地是開發區存在和發展的基礎[2～4]。當前開發區不同程度地存在土地利用、產業布局和環境保護等問題[5]。研究城市開發區土地集約利用潛力可以深度揭示其土地集約利用狀況及變化規律，為探索開發區土地集約利用途徑和政策保障措施提供技術支撐。同時對于城市發展、城市規劃將具有重要的理論和現實意義[6,7]。

2研究區概況

鞍山高新技術產業開發區(以下簡稱高新區)1992年11月由國務院批準為“國家級高新技術產業開發區”。規劃面積122 km2，下轄2個鎮，2個辦事處，12個村，9個社區，人口8.6萬人。工業企業798戶，其中上市公司4家。到2013年底，完成地區生產總值69.7億元；規模以上工業增加值36.7億元；固定資產投資總額138億元；社會消費品零售總額3.1億元；商品房銷售額37.8億元；出口創匯1.1億美元；實際利用外資2.2億美元；引進域外資金90億元；公共財政預算收入13.46億元。城市開發區土地集約利用潛力評價區域是指高新區正在發展建設的激光產業園區，主要涉及汪峪、紅嶺2個街道辦事處，共計9.23 km2。依據功能區劃分原則和方法[8]，將評價區域劃分為居住功能區、商業功能區、工業功能區、行政辦公功能區、教育功能區和其他功能區。研究中各類數據主要來源于《鞍山統計年鑒》，結合實地調研進行計算分析。

3城市土地集約利用潛力測算及分區

城市土地集約利用是以建成區現有土地的再開發和挖潛改造為重點，以合理布局用地、完善優化結構、生態環境良好為前提，通過增加存量土地投入，提高土地經營管理水平，達到在當前技術經濟水平條件下提升土地使用效率和經濟效益的目標[9]。城市土地集約利用潛力測算是對特定時間點城市土地集約利用的規模潛力和經濟潛力的估測。

3.1測算的對象

基于全面改造的城市土地集約利用潛力測算，其對象為評價區域用地狀況評價判定為中、低度利用區的功能區，其他根據規劃需調整用途的功能區，現狀綜合容積率低于規劃允許容積率控制標準的功能區，需要進行功能完善和提升的功能區。

3.2規模潛力的測算及分區

城市土地集約利用規模潛力是將特定時間點的現實土地容量與達到符合土地利用總體規劃、城市規劃及相關法規規定狀態的土地容量的差距換算形成的土地規模。包括絕對規模潛力測算和相對規模潛力測算。絕對規模潛力測算的計算公式為：

Qc=Q×(Rc-Fc)/Rc

(1)

式中：Qc為城市集約用地絕對規模潛力，單位為hm2；Q為功能區現狀土地面積，單位為hm2；Rc為功能區規劃或法規允許的容積率，按照相同用途，以規劃標準中的容積率最高值、控制性詳細規劃指標或其他方法確定的合理值來確定；Fc為功能區現狀容積率，可以選用樣本片區的數值或平均值作為代表。

相對規模潛力測算的計算公式為：

qc=Qc/Q×100 %

(2)

式中：qc為城市集約用地相對規模潛力，單位為 %。Qc、Q參照公式(1)說明。

依據各類功能區用地相對規模潛力的大小，通過單因素聚類分析進行歸類，確定相應的分區數值標準，劃分為高潛力區、中潛力區、低潛力區和無潛力區，以揭示城市集約用地規模潛力的空間分布特征，其計算結果見表1。

表1評價區域城市集約用地規模潛力分區

項目高潛力區中潛力區低潛力區無潛力區合計功能區土地面積/hm2絕對規模潛力/萬元功能區土地面積/hm2絕對規模潛力/萬元功能區土地面積/hm2絕對規模潛力/萬元功能區土地面積/hm2絕對規模潛力/萬元功能區土地面積/hm2絕對規模潛力/萬元居住功能區147.7600138.3800109.473679.1216204.299479.179413.78001.2160475.3130297.8970商業功能區13.98044.85040.96220.041614.94264.8920工業功能區11.38888.478876.106035.166048.38523.5839135.880047.2287行政辦公功能區2.21881.60553.92841.94842.56750.18758.71473.7414教育功能區94.158856.948816.53527.81524.43790.0079115.131964.7719其他功能區7.70595.58595.29642.229713.00237.8156合計147.7600138.3800224.9459151.7406320.1458131.189170.13285.0369762.9845426.3466潛力劃分標準λ≥8080<λ≥6060<λ≥20λ<20

3.3經濟潛力的測算及分區

城市土地集約利用經濟潛力是指將現狀土地改造為規劃允許的土地利用狀況時產生的經濟價值差額。其計算公式為：

Ea=Q×(Rc×Jc-Fc×Jx-Rc×Cc)

(3)

式中：Ea為進行整體改造，拆除現有物業進行挖潛的土地經濟潛力，單位為萬元；Q為功能區現狀土地面積，單位為hm2；Rc為功能區規劃允許容積率；Fc為功能區現狀容積率；Jc為功能區新建物業單位建筑面積市場價格，單位為元/m2；Cc為功能區新建物業單位建筑面積開發成本，單位為元/m2；Jx為功能區現有物業單位建筑面積市場價格，單位為元/m2。

單位土地經濟潛力測算的計算公式為：

ea=Ea/Q

(4)

式中：ea為進行整體改造，拆除現有物業挖潛潛力測算的單位土地經濟潛力，單位為元/m2；Ea、Q參照公式(3)說明。

依據各類功能區的單位土地經濟潛力大小，通過單因素聚類分析進行歸類，確定相應的分區數值標準，劃分為高潛力區、中潛力區、低潛力區和無潛力區，以揭示城市集約用地經濟潛力的空間分布特征，其計算結果見表2。

表2　評價區域城市集約用地經濟潛力分區

3.4城市集約用地潛力利用時序配置

在潛力分區的基礎上，以經濟潛力分區為主要依據，按照短期(2年內)、近期(3～5年)、遠期(6～10年)的時序，選取各功能區最優潛力釋放方案綜合確定評價區域城市集約用地潛力利用的時序配置。其結果見表3。

4城市土地集約利用潛力測算結果分析

4.1居住功能區

短期內土地集約利用潛力較大，絕對規模潛力193.77 hm2，相對規模潛力89.01 %，單位土地經濟潛力5010 元/m2。調查顯示近3年供地的鞍山華川置業有限公司、新世界(沈陽)房地產開發有限公司、恒大地產集團(沈陽)置業有限公司等10個房地產項目未建成，配套基礎設施不完善，因此挖潛的主要方向是短期內按規劃用途安排用地項目，加速回遷房建設，確保按期入住，提高土地利用效率；利用老工礦區改造、棚戶區改造、公租房、農民工進城購房、企業職工住宿、孵化空間建設等潛在需求，消化商品房和保障房庫存。下一步應探索進城落戶農民對土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權的依法自愿有償退出機制，控制新建設住宅開發強度與建設規模，加快棚戶區和危舊房改造，將零星散布的住宅向居民小區集中，合理提高綜合容積率，打破獨戶獨院的粗放用地方式，鼓勵建設一批理念先進、環境優美、建筑環保、服務高端的現代地產項目，可使土地集約利用水平達到理想狀態。

表3　評價區域城市集約用地潛力利用時序配置

4.2商業功能區

近期內土地集約利用潛力較大，絕對規模潛力1.14 hm2，相對規模潛力54.55 %，單位土地經濟潛力1252 元/m2。調查顯示區域內第一大道和海諾片區等臨街商鋪不論是規模潛力還是經濟潛力都具有較大的挖潛空間，因此挖潛的主要方向是短期內加快第一大道、海諾片區、紅嶺家園、玉龍灣小區等臨街商業網點招商，推進星級酒店和大型商超等項目開工建設，提高區域綜合容積率，釋放集約用地潛力。下一步應創新體制機制，鼓勵創新創業，增加新的眾創空間，吸引更多社會資本參與投資。突出地方特色，提升傳統商業服務水平，釋放改革紅利，支持高端服務業發展，增加商業客流量和營業額，帶動提升土地產出，實現該區域集約用地。

4.3工業功能區

短期內土地集約利用潛力較大，絕對規模潛力6.96 hm2，相對規模潛力77.16 %，單位土地經濟潛力1636 元/m2。調查顯示工業(物流)企業整體投資強度和產出水平達到國家級或省級標準，但是40 %的工業功能區處于中度利用水平，企業廠房、辦公樓基本是1～2層低矮型建筑，部分企業廠區內部預留地面積較大。因此挖潛的主要方向是短期內加快標準廠房、智能車間的建成使用，加大廠區內部預留地開發力度，合理利用地上與地下空間。下一步土地集約利用模式應以結構調整為主，圍繞存量挖潛、土地置換和立體空間利用等予以確定。通過執行高標準建設用地使用指標、拆違控違，收回低效用地、“騰籠換鳥”等措施，實施建設用地總量和強度雙控制。要保障新產業新業態及大眾創業萬眾創新用地需求，支持高新技術產業、物流倉儲等互聯網經濟帶動性強的產業項目落地，把握鞍山市運用“互聯網+”推進智慧城市建設的契機，鼓勵利用工業廠房、倉儲用房等存量土地發展電商產業平臺，合理規劃布局電子商務物流倉儲用地，引導現有快遞企業、電子商務倉儲企業及其他社會資本參與電子商務倉儲設施投資建設或再利用。推進人工智能、智能穿戴、智能家居、虛擬現實項目招商，引進一批有產業帶動優勢、技術領先優勢和協作配套能力的大企業，實現項目引進的提檔升級，打造產業特征明晰、產業鏈條完整、骨干企業突出的光電子產業基地。

4.4行政辦公功能區

短期內土地集約利用潛力較大，絕對規模潛力1.61 hm2，相對規模潛力72.52 %，單位土地經濟潛力1783 元/m2。調查顯示該功能區集約利用水平較高，僅鞍山科技局片區仍有挖潛空間。因此挖潛的主要方向是短期內實施嚴格的節地、節水、節能、節材標準，提高區域綜合容積率。下一步區域規劃應與政府機構改革、提高管理服務效能相結合，整合區內政策、資金、人才、技術、房屋和服務資源，提升服務能力，降低企業成本，形成經濟合理利用土地、高效集中行使職能的集約管理模式。

4.5教育功能區

短期內土地集約利用潛力較大，絕對規模潛力56.95 hm2，相對規模潛力60.48 %，單位土地經濟潛力1108 元/m2。調查顯示鞍山市第一中學和遼寧科技大學軟件學院均有二期工程在建，因此挖潛的主要方向是短期內加快完成學校改造，提高土地利用率。下一步應注重優勢專業、品牌專業和特色專業的創建，支持企業建設技術中心、研發中心，為企業搭建服務平臺、合作平臺，幫助企業和創業者與高校、科研院所、專業服務等機構結成聯盟，以教育、科技和創新為依托，加強技術創新體系，升級研發手段，依靠創新驅動做強供給力，助推企業在新能源、大功率激光器、生物識別、手機和平板電腦、大數據、半導體、汽車電子、LED、智能制造等產業上創新發展，整體打造具有生態環境良好、高新人才濟濟、文化氛圍厚重等特質的教育功能區，為高新區建成融科學、技術和生產為一體的高科技聚集區奠定基礎。

4.6其他功能區

近期內土地集約利用潛力較大，絕對規模潛力5.59 hm2，相對規模潛力72.50 %，單位土地經濟潛力773 元/m2。調查顯示第三醫院片區、湯河凈水廠片區、供電公司片區均有二期工程在建，因此挖潛的主要方向是近期內按規劃建成投入使用，提高綜合容積率和建筑密度。下一步應統籌基礎設施用地供應，強化公共服務，關注民生需求。嚴格執行《鞍山高新技術產業開發區控制性詳細規劃》，大力實施國土綜合整治，突出互聯互通基礎設施建設，提高水、電、氣、路等基礎設施水平。加大景觀帶水系、綠化、亮化工程、濕地公園建設投入，增加分散小塊綠地、屋頂綠化、垂直綠化等多種形式綠地面積。發揮財政資金撬動功能，創新公共基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式，對接國內高端醫療機構，引入先進診療資源，進一步改善醫療環境質量。發揮其他功能區在供水、供電、醫療衛生等方面的支撐保障功能，促進區域協調發展。

5結語

高新區的居住、商業、工業、行政辦公、教育和其他功能區已初具形態，在鞍山市經濟社會發展中起到了支撐和拉動作用。但是土地集約利用是一個循序漸進的動態過程，展望“十三五”，高新區集約發展仍有很長的路要走。因此，要做好頂層設計，圍繞土地可持續利用，研究制定“集約發展”的整體規劃和路線圖，根據高新區的環境承載能力、現有開發強度和集約用地潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用，明確不同階段功能區戰略目標、主要任務、實施重點、關鍵技術和保障措施，確定社會、經濟和生態綜合效益最優化的土地集約利用模式，推進高新區形態開發、 功能開發和核心競爭力的打造，建成“產業高端、資源節約、生態環保、宜業宜居”小而美的高新技術產業開發園區。

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Empirical Research on Potential Measurement of Intensive Land Usein Urban Development Zone——TakingAnshan High-tech Industrial Development Zone as an Example

Yu Qingfeng

(AnshanSurveyandDesignInstituteofLandandResources,AnshanLiaoning114002)

Abstract:Development zone is the important growth pole of national and local economic growth, and intensive land use is the foundation of existence and development of development zone. But many problems such as land use,industrial layout and environmental protectionstill exist.Taking Anshan High-tech Industrial Development Zone as an example , combination of qualitative analysis and quantitative evaluation method was adopted to grasp the city development zone land intensive utilization potential condition.This article aimed to provide theoretical basis and technical supportfor the government to scientific deploy time series of city intensive land use potential and make intensive use of land policy.

Key words:city development zone; intensivelanduse; potential measurement; Anshan High-tech Industrial Development Zone

收稿日期：2016-04-05

作者簡介：于清峰(1969—)，男，碩士，主要從事土地資源管理工作。

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944(2016)10-0203-04