西部大開發政策的評價及其調整方向

◎張哲澔

西部大開發政策的評價及其調整方向

◎張哲澔

本文對西部大開發戰略實施以來，特別是“十二五”時期，西部地區發展取得的成效和存在的問題進行了系統考察。2000年以來，西部地區取得較快經濟增長速度，基礎設施建設和社會事業取得顯著進步，與東部地區發展差距出現從擴大到縮小的轉變，特別是“十二五”以來，地區差距明顯縮小。但隨著中國經濟進入新常態，西部地區發展整體環境出現了變化，經濟增長出現了大幅下滑。而且，由于發展模式和政策設計的問題，西部地區在產業結構、經濟效益、資源環境以及政府債務都方面存在很多問題，這些問題也倒逼西部及地區轉變發展方式和調整政策思路。建議在“十三五”時期，西部大開發政策制定應關注如何促進其經濟增長向內生化方向轉變，同時區域政策的框架也應逐漸規范化。

西部大開發戰略在國家區域協調發展總體戰略中處于優先地位，自2000年正式實施以來，國家向西部地區投入了巨大的人力和物力，各項事業卓有成效，特別是近年來與東部地區發展水平差距正在迅速縮小。隨著中國經濟進入“新常態”，西部地區發展形勢也面臨重大變化。一方面，國民經濟對礦產、能源等大宗商品需求下降，導致其價格大幅下滑，西部地區經濟發展受到很大沖擊。另一方面，基于氣候變化影響和生態安全的考慮，對生態環境的保護力度日益增強，生態保護對產業發展是把“雙刃劍”，難免會對西部產業發展造成影響。此外，社會主義市場經濟建設也要求政府簡政放權，減少對經濟的直接干預，這就意味著國家對西部地區的政策優惠將減弱。在新的形勢下，如何發揮西部地區比較優勢，保持經濟的可持續增長、優化區域產業和空間結構，需要學術界深入思考。

西部大開發的成效、問題與潛力

經濟增長、基礎設施、公共服務、對外開放等方面進步明顯。“十二五”以來，西部地區經濟增速高于其他地區，相比于“十一五”時期，西部地區增速高出其他地區的幅度更大。2006～2013年，西部地區的年均經濟增長率為13.3%，分別比東、中部和東北地區高1.8個、0.9個、0.9個百分點，比各地區加總高1.2個百分點。社會事業取得進步。高中升學率明顯提高，輟學率進一步下降，醫療服務能力逐步增強。城鄉收入差距明顯縮小，貧困人口大幅度減少。基礎設施不斷完善，交通、通訊設施增長速度和覆蓋程度均有較大提高，水利設施建設投入增加，農業灌溉覆蓋程度提高，能源供應設施重點工程建設加快。對外開放水平不斷提升，進出口貿易增長迅速且貿易結構不斷優化，利用外資的質量和水平不斷提高，對外投資與企業“走出去”步伐加快。

問題：產業結構、城鎮化、資源環境、人才等方面還存在諸多問題。產業發展層次依然較低，煤炭、石油、天然氣、有色金屬等基礎行業比重較大，而附加值和科技含量高的行業增加值比重則較低。工業經濟效益有所下降，工業企業的總資產貢獻率下降，資產負債率提高。城鎮化質量不高，市民化難度高于東部地區，城鄉收入差距明顯高于東部地區。基本公共服務水平偏低，社會保障覆蓋程度還比較低，服務水平與能力的城鄉差距較大。資源利用效率不高，萬元GRP消耗相當于東部地區2.2倍，萬元工業增加值耗水54.4噸，大大高于其他區域。生態環境仍處于局部改善、整體惡化的局面并沒有改變，降水減少、冰川退化、森林資源減少、草場退化、土地荒漠化等環境問題仍很嚴峻。各類人才供給缺口較大，人口素質與東部沿海地區相比有較大差距，人力資源培育和素質提升跟不上市場需求的變化，造成人力資源相對缺乏與絕對過剩現象并存。稅收成本比較高，西部地區企業銷售收入占全國的14%，而其繳納的增值稅占全國的18.2%，增值稅的相對增速比銷售收入相對增速更高，顯示西部稅負加重。

差距：地區間發展差距趨于縮小，但地區內部發展水平差異顯著。西部地區與東部地區的發展差距，從縱向比較來看，西部地區與東部地區的人均地區生產總值（GRP）之比由2004年的0.38提高到2010年的0.44，再提高到2013年的0.48，經濟發展水平的相對差距趨于縮小。但從橫向對比來看，西部地區與東部地區還有較大的發展落差，無論是從人均收入水平還是從產業結構上看，西部比東部都要落后10年左右。從地區內部的發展差距看，西部地區大大高于全國其他地區。以地級區域為基本單元，西北的發展水平差異明顯高于西南地區。從省級層面看，甘肅、青海和內蒙古內部地區差距大大高于其他西部省份。但“十二五”期間，西部地區內部平均差距縮小的速度明顯提高。此外，西部地區存在著嚴重的就業差距，特別是甘肅東南部、新疆南部、西藏大部以及云貴川部分地區就業嚴重不足。西部邊境地區發展也極不平衡，內蒙古、甘肅邊境地區發展水平比較高，云南、西藏和新疆邊境地區的人民生活非常落后。就業不充分、貧困和社會不穩定問題在部分地區具有高度重合性。

潛力：處于經濟快速增長的工業化中期階段，但增速將會有所放緩。依據對工業化水平判別指標的綜合分析，西部地區在“十一五”末期整體上由工業化初期進入到工業化中期，“十三五”期間西部地區仍將處于工業化中期階段。盡管目前全國經濟普遍存在周期性和結構性的問題，但從經濟發展的階段性規律分析，西部地區經濟增長保持在較高水平的中期趨勢并未改變，而且今后一段時間西部地區經濟增長的主要動力仍然依賴于工業特別是制造業的發展。但是，此前支撐西部地區經濟高速增長的驅動力難以持續，增長速度將會有所放緩。首先，西部地區在投資率和投資增長率上已經達到很高水平，大大超過東部地區，甚至也超過其歷史最高水平。“十二五”以來，西部地區的投資率接近70%，投資在經濟增長中的貢獻已經超過70%，而東部地區僅為50%。但西部地區投資效益并不高，并且在不斷下降，與東部地區的差距在拉大。其次，從勞動力要素看，西部地區勞動年齡人口增長慢于其他區域，人口的平均受教育年限也明顯低于全國其他地區，效率工資水平與東部地區的差比也在拉大。無論是人口的數量還是質量以及勞動力成本優勢，西部地區并沒有明顯的優勢。第三，從技術推動力來看，西部地區比較勞動生產率低于東部和東北地區，盡管近些年來差距有所縮小，但差距依然明顯。綜合經濟增長的三種關鍵驅動因素看，西部地區增長依靠要素投入擴張驅動的特征明顯，高速增長的態勢難以持續，放緩不可避免。但考慮到西部地區正處在工業化中期階段，工業特別是制造業還有較大的發展空間，仍會拉動西部地區投資率維持在一個比較高的水平上。因此，西部地區增長速度雖會放緩，但仍將會保持快于全國和其他地區的增長態勢。

西部大開發政策的評價

進入“十二五”時期，中央在原有政策框架涉及的基礎上，出臺了一系列針對西部發展的扶持政策（見表1），政策扶持力度有所增強。這些政策大致可歸納六個方面：

宏觀戰略鞏固了西部大開在區域戰略中的優先地位。《十八大報告》、《西部大開發“十二五”規劃》明確指出，繼續將西部大開發戰略放在區域發展戰略優先位置。一路一帶戰略的實施為西部地區發展提供了更廣闊的平臺。國家重大戰略對西部地區的支持是最強有力的政策支持。

扶貧開發成為國家對西部地區扶持的最重要的手段。“十二五”時期，編制了《中國扶貧開發綱要》以及烏蒙山和武陵山集中連片扶貧攻堅、沿邊和少數名族富民等規劃。扶貧開發的手段既提高了貧困地區居民的生活水平，使經濟發展成果也能夠讓邊遠貧困地區所共享，有利于實現西部地區居民在收入上與全國同步小康。

日益重視對西部地區的人才培養。人才是經濟發展的核心要素，通過各種方式提升西部地區人才規模和素質，是培養西部地區自生發展能力的有效手段。

產業政策主要以指導目錄形式出現，使扶持政策更加精準。2011年1月1日至2020年12月31日，對設在西部地區的鼓勵類產業企業減按15%的稅率征收企業所得稅。對西部地區內資鼓勵類產業、外商投資鼓勵類產業及優勢產業的項目，在投資總額內進口的自用設備，在政策規定范圍內免征關稅。

生態政策更加差別化和具體化，對不同生態問題區采取差別化的措施，將治理的空間區域縮小到縣級行政區。通過對重點生態功能區的治理，避免一些地區因生態惡化陷入“低水平貧困陷阱”，通過各種生態工程的實施提高當地人民的生產水平和生活質量。

批復了若干國家級新區，這些新區實際是在培養區域增長極。西部地區雖然土地遼闊，但受制于自然環境條件，適宜大規模開發的區域并不多，更適宜面狀保護、點狀開發的模式，所謂點狀開發就是要培育以新區為核心的增長極。此外，國家更加注重跨省區規劃，尊重市場區域的范圍。這些跨省規劃的實施，對于打破地方本位主義，實現區域經濟一體化特別是帶動省際交界地區的發展具有重要意義。

通過以上梳理，“十二五”以來西部大開發政策呈現四個特點：一是政策對象更加精細化，在原有政策基礎上，各項措施落實到了更細化的區域和產業；二是更加注重民生，國家投入巨大人力、財力對老少邊窮地區進行扶貧攻堅；三是注重培養內生發展能力，政策措施注重提升要素稟賦和培育增長極，例如人才培養、企業技術革新、國家級新區的確立；四是更加注重生態環境保護，生態功能區建設和保護得到落實，在此基礎上進行試點。

然而，西部大開發政策還是真正意義上的區域政策，這個政策體系的主要問題是缺乏統一的實施框架。理論上說，區域政策必需要具備政策主體、政策對象、政策目標、政策工具、效果評估等政策要素（張可云，2006）。當前，西部大開發中政策還存在著對象不明確、目標不恰當、工具泛化、評估機制缺失等問題。

首先，政策制定機構和政策對象不明確。中國沒有一個專門制定區域政策的部門，具有相關職能的部門分散在國家發改委、民政部、國土資源部、國家扶貧辦、國家開發銀行等部門和機構中。就西部開發而言，國家發改委西部司是主要的政策制定和落實部門，但西部司只能協調各部門，能夠直接調動的資源并不多。政策對象也不明確。發達國家的區域政策實施都有一個問題區域劃分框架，問題區域識別標準客觀、精準，政策工具使用也相對集中。而國家對西部的區域政策，既有“普惠制”政策，也有按特殊經濟區、問題區域、生態功能區等展開的類型區政策，還有按省區市和各種規劃區展開的“一對一”政策（魏后凱，2012）。

其次，政策目標單一。西部大開發過程中的政策過多偏重于經濟開發，對公共服務均等化、生態環境保護等方面的關注不夠。在經歷了15年的開發，西部地區獲得了長足的進步，縮小了與東部地區的經濟發展水平差距。但與此同時，卻產生了許多新的問題，例如，生態環境持續惡化、老工業基地蕭條、大都市區無序膨脹、邊境和少數民族地區基本公共服務水平低下等問題。這些問題并不是僅僅依靠開發政策能夠解決的。

再次，政策工具泛化。西部大開發是國家區域協調發展戰略邁出的第一步。西部大開發戰略實施之初，國家對西部地區布局了若干重大項目，投入巨資完善西部基礎設施，稅收優惠、財政補貼力度是其他區域所不能比的。但是，隨著振興東北老工業基地、促進中部崛起等戰略的實施，原本只在西部地區享受的優惠政策，也能夠被其他地區享受。從而降低了西部大開發政策的含金量。此外，隨著市場化的推進，一些原本只在西部地區發展的產業，由于政府管制放松而在其他區域也能夠成長起來。從制約因素來看，西部地區反而因國家生態環境保護力度的加強，限制和禁止開發區分布最多，成為受影響最大的區域。

第四，政策規范性不足。盡管黨中央和國務院出臺了西部大開發的指導意見，但各種政策制定分散在不同的部門。西部地區的產業準入政策和產業發展目錄由國家發改委制定，財政和稅收優惠由財政部、稅務總局和海關總署制定。各部委還掌握專項轉移支付項目，這些項目的實施并不是完全按照需要的迫切程度配置，一定程度上取決于地方政府的運作能力。而且，由于政策內容既有交叉和也并非完全覆蓋，可能造成同為貧困落后的地區在享受政策優惠苦樂不均。此外，作為完整的政策體系，應該包括事前計劃，事中和事后評估，使政策資源使用能夠得到有效和公平的利用。在這方面，西部大開發政策體系還有待完善。

“十三五”時期促進西部大開發的建議

西部地區發展的成效與問題都與西部大開發政策有著密切關聯。過去，西部地區資源和要素沒有被充分開發，依靠增加投資就能夠使閑置的要素資源被動員起來，進而拉動經濟增長。但隨著開發水平的增強，要素邊際報酬遞減效應開始發揮作用，過去粗放式的發展模式和政策設計已經很難收到成效，甚至會扭曲市場機制，造成產能過剩、債務負擔加重和尋租等問題。未來西部大開發政策方向應向培育經濟增長內生力量轉變，同時國家區域政策設計應著力實現區域劃分標準化和政策工具規范化。

走內生增長式發展的道路。與其他地區相比，西部地區在技術進步和勞動力供給上都顯現出相對的劣勢，特別是近年來資本邊際報酬遞減效應明顯。產業效益下降、生態環境惡化以及地方債務負擔加重就是過去發展模式不可持續的間接表現。未來西部地區要實現可持續增長，必須走內生增長式的發展道路，依靠技術創新和人力資本提升驅動經濟增長。為實現西部地區增長方式的轉換，首先應大力提高西部地區人力資本水平。提高勞動力的受教育水平和技能水平是人力資本最主要的積累方式，將有效延緩潛在增長率下降趨勢。加大西部地區的教育投入，進一步加強中高等教育，積極推動西部地區的一些專科院校和本科院校轉型做現代職業教育。同時，加快構建覆蓋城鄉的勞動者終身職業培訓體系，全面推進職業培訓工作。其次，大力推進西部地區的技術創新。當前，西部地區技術進步對經濟增長的貢獻與東部地區差距非常明顯。應在當前全國推進大眾創業萬眾創新的大背景下，進一步提高西部地區的創新能力，包括加大對西部地區的科技創新投入，根據投入產出效率合理分配科技創新投入在基礎研究、應用研究和試驗發展三個領域的投入比例，進一步完善產學研合作機制等。

完善西部區域政策的制度設計。西部大開發屬于區域政策的范疇，完善西部大開發政策應在國家區域政策規范化條件下得到完善。國家尚缺乏強有力的管理部門，沒有問題區域的劃分框架，政策工具煩亂無章。首先，國家應建立一個強有力的區域管理機構，該結構由國務院直接領導，制定區域經濟發展規劃，賦予其一定的資源分配權力，執行經立法程序通過的政策、規劃，協調不同地區利益主體間關系，組織實施全國性跨區域重大項目，組織研究重大區域問題等等（張可云，2010）。其次，對西部地區進行政策類型區劃分。歐盟和美國在區域政策時都將全國劃分了基本的政策實施單元，在此基礎上，定位區域問題和識別問題區域。西部大開發政策或以地級區域為對象或以縣級區域為對象，缺乏統一的空間單元。建立識別問題區域的空間劃分系統是政策精準化、高效化的基礎。借鑒發達國家經驗，結合西部地區實際，西部大開發政策實施的基本空間單元應以縣級行政區為基礎，按照一定的標準，在其中識別問題區域。最后，優化西部大開發的政策工具。除國家對落后地區的援助政策外，沒有系統針對問題區域的政策工具。歐盟區域政策的資金主要來源于發展基金，基金既能夠減少政府財政壓力，又能夠使資金使用得到有效監督，是一種比較高校的政策工具。目前，西部大開發還未建立發展基金，政策容易受到宏觀經濟戰略變動的影響。應建立國家區域發展基金體系，使西部大開發資金來源能夠獲得穩定的、制度化的來源。

（作者單位：南開大學周恩來政府管理學院）