對農村土地利用制度改革必要性的思考和建議

程海峰

摘要：如何利用好農村土地資源，對推動農村城市經濟協調發展，促進經濟結構轉型和全面實現小康社會具有十分重要的現實意義和歷史意義。本文分析了我國集體土地制度中存在的諸多問題，并提出了改革的意見和建議，以拋磚引玉，引起各位同仁的重視和進一步思考，并期盼我國土地制度改革取得更大進步。

關鍵詞：集體土地 利用制度 改革 建議

一、我國土地利用制度的總體形態

我國土地所有制分為國家所有和集體所有兩種形態，國家所有土地包括城市的土地、依法征收的土地等，主要類型是建設用地，也有占比較少的國有農場等土地。集體所有土地包括農村土地、城市郊區土地、自留地、自留山等，主要類型是耕地等農用地，也包括占比較少的宅基地、鄉鎮企業用地等集體建設用地。我國實行嚴格的土地用途管制制度，將土地分為農用地、未利用地和建設用地，除宅基地、鄉鎮企業用地和鄉鎮村公共設施公益事業可以使用集體建設用地外，其他各類建設項目需依法申請使用國有建設用地，其取得方式包括出讓、劃撥、出租、轉讓、作價出資入股等。

二、我國土地利用制度中存在的問題

長期以來，我國在土地利用制度設計上重國有而輕集體，對集體土地特別是集體建設用地重視不夠，主要表現在：

（一）重國有土地開發而輕集體土地利用

我國通過物權法、土地管理法、房地產管理法、出讓轉讓暫行條例等法律法規設計了國有土地使用權的出讓、劃撥、轉讓、抵押等使用和流轉制度，規定除宅基地、鄉鎮企業用地和鄉鎮村公共設施公益事業可以使用集體土地外，其他建設項目必須使用國有土地。這客觀抑制了集體土地經濟效益的發揮，使國有土地成為各項經濟建設的必需品，推動國有土地價格逐年升高，地王不斷涌現，土地收益成為政府重要財政來源和支撐。

（二）國有土地物權制度完善而集體土地物權制度缺失

對國有建設用地，物權法等規定了建設用地所有權、用益物權、擔保物權、地役權等完備的物權制度，而對集體建設用地，雖也有物權保護內容，但零星而不完整，表現在：一是用益物權中，集體建設用地只規定了宅基地使用權、鄉鎮村公共設施和公益事業用地使用權和鄉鎮企業用地使用權，嚴格禁止房地產、工業商業和國家建設項目占用集體土地，也無出讓、劃撥、出租等多樣性供地方式規定。二是擔保物權中，除規定鄉鎮企業的廠房等建筑物設定抵押其所占用集體土地使用權同時抵押外，其他集體建設用地使用權不得單獨設定抵押，從而大大限制了集體土地融資功能的發揮，限制了農村經濟發展。

（三）集體土地和國有土地之間流轉的單方面性

國家為了公共利益的需要，可以通過征收程序把集體土地變為國家所有，但被征國有土地則不能再回轉到集體所有狀態，從而在總量上形成了國有土地逐年增加，而集體土地逐年減少的態勢。

（四）征地補償標準和國有土地出讓價格比例失衡

國家在征收集體土地過程中，要對集體經濟組織及失地農民進行征地補償，支付土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費和失地農民社會保障費，而這些補償費標準偏低，以東營市各縣區為例，補償費一般只占到土地出讓金的10%至40%左右，而像北上廣深等大城市，這一比值差距會更大，形成巨大的剪刀差。

三、對土地利用制度改革的幾點建議

（一）放寬集體建設用地利用的限制，逐步賦予其與國有建設用地同等權能

我國農村社會經濟發展相對落后，2015年全國農民人均可支配收入僅占城鎮人均可支配收入的36.6%，農民收入主要還是依賴傳統農耕，缺少其他收入渠道。土地為財富之母，在國家嚴格規劃管控下，應逐步賦予集體建設用地與國有土地同等的各項權能，探索建立集體土地出讓轉讓制度，擴大集體建設用地使用范圍，發揮集體建設用地潛在經濟效益，以增加土地收益在村集體和農民收入中的比重，并規定將土地收益的一定比例用于農村生活環境的改善和基礎設施的建設，必將推動農村社會經濟快速健康發展，縮小城鄉差距。

（二）擴大和完善集體土地物權內容和范圍

在現有農村土地承包經營權、宅基地和鄉鎮企業用地及公共設施公益事業用地使用權的基礎上，放寬使用權范圍限制，在符合規劃和產業政策前提下，允許工商業在一定條件下使用集體建設用地，并賦予除公共設施公益事業用地外的其他集體建設用地使用權擔保物權權能，以充分發揮集體土地融資擔保功能，激活農村經濟快速發展。

（三）嚴格限制土地征收條件，提高征地補償標準

“為公共利益需要”征收集體土地這一規定過于原則而不具體，實踐中只要符合產業政策的各類工廠、加油站、寫字樓等項目需要使用土地的，一般都可以通過征收集體土地進而取得土地使用權，致使“公共利益”這一概念無限放大，集體土地征收的隨意性增加，從而侵害了村集體的物權利益，因此建議在立法上采用列舉或排除式的規定，明確哪些屬于公共利益而哪些不屬于，以嚴格征地原因條件。同時，應改革征地補償制度，提高征地補償標準，探索建立征地補償標準與城鎮基準地價、土地出讓均價等相掛鉤的機制，縮小征地補償費與土地出讓收益的剪刀差，切實維護實地農民利益。

（四）探索建立集體土地和國有土地雙向流轉機制

集體土地通過征收變為國有后，大量新增建設用地被閑置浪費，雖現行土地管理法第37條規定：連續2年沒有使用的，經原批準機關批準由縣級以上人民政府無償收回其土地使用權，并應交由原農村集體經濟組織恢復耕種。但這種交回非土地有權的交回，而屬土地耕種權的臨時交回。且在實踐中這種土地使用權的交回也非常罕見。為推動土地集約節約利用，控制征地沖動，建議在制度上設立集體土地和國有土地雙向流轉機制，被征土地在達到一定年限未開發或開發未達到一定程度的，允許被征地村集體或失地農民通過舉報、行政訴訟等方式提出要求，并經嚴格的認定評估和審批機制，將新增國有土地回轉為集體土地，由原村集體經濟組織重新取得土地所有權并進行利用。