地方政府融資平臺的債務審計研究

哈爾濱商業大學　潘航　馮百陽

地方政府融資平臺的債務審計研究

哈爾濱商業大學潘航馮百陽

自2008年爆發全球性金融危機以來，我國開始推行積極的財政政策，地方政府也開始加快融資平臺的建設，使得地方政府債務規模迅速膨脹、償債風險與日俱增。對此，政府審計部門必須加強對地方政府融資平臺債務的審計工作，重點關注和復核融資平臺公司注冊成立環節的真實性，資金籌措環節的合法性，資金使用環節的合規性和資金舉借規模的合理性。從擴展審計考核目標范圍、增加風險管理審計評價指標、綜合利用各種資源審計、完善審計信息公告機制、著力提高審計人員素質五個方面加強對地方政府債務融資平臺的管理。

地方政府債務 融資平臺 資源整合

1　研究背景

2008年美國次貸危機帶來的影響仍舊使我們記憶猶新，我國的經濟狀況也受到了嚴重的波及。對于危機所帶來的影響，我國政府出臺了一項總金額高達4萬億元的投資刺激計劃，而這項計劃的作用是否能夠得到有效發揮的關鍵還在于各地方政府資金的積極配合。但是，財政資金短缺一直是地方政府財政狀況的常態，金融危機帶來的影響更使得地方財政收入遭遇滑鐵盧。為了響應中央所制定的投資刺激計劃，規避法律責任，一系列融資平臺如雨后春筍般地出現，地方債務逐年增大。但融資平臺公司本身缺乏還款能力，存在著很大的經營風險，若不能按時償還資金，償債風險所導致的銀行信貸風險隱患，將危及到財政、市場體系的穩定，更會危及到我們國家財政金融風險。因此，這些問題如不盡快采取有效政策措施加以解決，勢必影響社會經濟的持續健康快速穩定發展。

2　地方債務融資平臺審計重點的選擇分析

2.1融資平臺公司注冊成立環節的真實性復核

地方政府投入融資平臺的資本、資產，是融資平臺存在和運轉的前提，也是向社會承擔風險的基礎。但調研發現，在部分融資平臺中存在資本金嚴重不足或不實，甚至抽逃資本金的現象，一些地方政府更是在其中起到了推波助瀾的作用，以各種手段向融資平臺公司注入不實資產，降低了融資平臺自身的償債能力和抗風險能力，成為大量舉債的先天性風險。除了注冊資本不實，還可能出現注冊時資產評估虛高，不可變現資本比例過高等現象。

2.2融資平臺公司資金籌措環節的合法性復核

目前許多融資平臺公司風險防范不當，債務擔保大多有名無實。為確保貸款安全，金融機構一般會要求融資平臺提供可靠的擔保或各類資產抵押，這是防范風險的重要手段，是保證歸還貸款的第二資金來源。但調研發現，融資平臺貸款中有相當一部分是信用貸款，擔保貸款中的抵質押資產質量不高，很大一部分是地方政府的變相擔保或承諾，潛在風險很大。還可能存在無擔保大量舉借債務、違規高估資產價值用于貸款抵押、同一項目多頭貸款等現象。

2.3融資平臺公司資金使用環節的合規性復核

融資平臺主要為地方政府融資，融入的資金應按照公共財政的基本要求，合法謹慎地運用于公共基礎設施建設，為地方經濟發展服務。調研發現，目前融資平臺舉借的債務并未全部納入預算，使用的隨意性很大，投向有時存在偏差，擾亂了國家經濟秩序，影響了國家宏觀政策的落實，助推了貸款風險。存在資金投入高風險競爭性行業、資金大量閑置使用效益不高、出借給私營企業用于房地產開發等現象。

2.4融資平臺公司資金舉借規模的合理性復核

融資平臺作為地方政府的融資工具，其融資量已占地方政府債務的絕大部分。融資平臺債務規模大、增速快、占比高，但政府卻對其統籌監管不力、債務統計不全、家底不清。調研發現，當前融資平臺舉債規模失控，超過當地政府的財力水平，債務風險正在積聚，償債風險逐漸增大。因此將融資平臺的融資規模控制在地方政府可償還的范圍內，使其與地方政府的財力水平相適應，是防范融資平臺債務風險的最根本途徑。

3　基于審計角度的地方政府債務融資平臺管理與對策

3.1擴展審計考核目標范圍

（1）將風險預警機制考核納入審計范圍。我國地方政府債務審計預警系統，必須以真實完整的債務數據為基礎建立，經過審計機關對該數據的審計核實，根據當地的經濟狀況、社會狀況和債務審計指標來對當地地方政府債務進行風險監測，判斷其風險的大小。若風險水平較低，則進行常規的審計監控，進行信息反饋，如果風險處于中等水平，審計機關必須加大審計力度，從債務舉借直至債務償還都要加強審計監督，力求分散風險或者將風險轉移；若風險水平較高，審計人員則全程動態審計監控，采取特別處理措施，盡可能地降低由此帶來的損失［1］。

（2）將領導績效考核與融資平臺債務相結合審計。不斷完善審計問責機制，對地方政府融資平臺債務審計具有舉足輕重的作用。通過引入針對政府融資平臺資金的來源渠道、使用情況、收益效果及償還情況等各個環節問責機制，最大程度避免地方政府追求政績而進行大規模融資、盲目加快投資速度而不考慮融資風險的行為［2］。通過引入問責機制，確定地方政府融資平臺責任主體，明確責任分配，抑制地方政府盲目擴大融資規模從而造成融資風險的行為。

3.2增加風險管理審計評價指標

地方政府債務審計預警系統的建立離不開風險管理指標體系。我國必須進一步設計和完善地方債務風險審計評價指標，使政府審計更好地把控債務風險，也便于我國地方政府做出決策，在債務的各個時期及時采取措施來規避風險，提高我國地方債資金使用效率、避免浪費，從而使債務資金經濟效益達到最大化［3］。同時，應考慮地方政府領導干部的經濟責任履行情況，并將其轉化為責任指標納入債務審計評價指標之內。

3.3綜合利用各種資源審計

其一，政府審計內部資源整合。合理的組織結構是政府審計內部資源整合的必要前提。在對政府審計內部人員和資源進行合理安排和分配的前提下，政府審計部門爭取建立起一個能夠有效協調人財物力、技術資本和信息資本等內部資源的操作系統，把有限的審計資源投入到最有需要、有成效的地方，最大限度地發揮各個資源的效用。其二，政府審計與注冊會計師審計資源整合。隨著政府審計對象由單一財政審計向財政審計與經濟責任審計、績效審計等多方審計方向的拓展，審計任務愈發繁重。就目前來講，最有效的解決辦法就是尋求外在審計力量的協助。通過對政府審計和注冊會計師審計資源的整合，降低政府審計人員的工作量，提高工作的效率。其三，政府審計與國資委部門資源整合。政府審計作為社會經濟運行的“免疫系統”，通過依法監督財政、財務收支及其相關經濟活動的真實、合法和效益性，來實現“推進法治、維護民生、推動改革、促進發展”的政府審計監督目標［4］。財政部門和國資委部門與政府審計在監管職能上具有一定的相近性，在信息共享、業務協同、互聯互通的前提下，政府審計部門可以通過與國資委部門資源的整合來實現共同監管的目的。

3.4完善審計信息公告機制

根據《審計法》的規定，地方各級審計機關有權對本級負債進行同級審計，并將審計結果向上級審計機關報送，但由于報送形式僅限于審計報告，很少對外公布，影響了審計信息的透明度［5］。對此，應要求各級審計機關加強對地方政府債務信息的披露，以報紙、網站等多種形式定期向公眾公布，公布的內容不僅應涵蓋包括債務規模風險、債務結構風險和償債風險在內的各項債務風險指標、各項債務從舉借直至償還過程中債務總額的變化趨勢，還要提供完整的審計報告，使投資者和公眾了解地方政府性債務的基本情況。

3.5提高審計人員素質

提高審計人員素質能力是建設高水平審計隊伍的根本，是做好政府融資平臺債務審計的基本要求。因此審計人員必須做到以下兩點：一是加強理論學習。不斷變化的政策和越來越靈活多樣的政府融資平臺要求審計人員主動學習各個領域的知識，不斷研究新政策，增強業務交流和探討，提升個人業務能力。二是重視實地經驗的積累。要牢固樹立實踐出真知的觀念，在做好理論知識學習和更新的基礎上強調實踐的重要性，通過審計實踐培養職業敏感度和洞察力，形成符合實際的、切實有效的審計方法，從而提升綜合素質。

［1］曾康霖，呂勁松.加強地方政府性債務管理的審計思考［J］.審計研究，2014（01）.

［2］蒲丹琳，王善平.官員晉升激勵、經濟責任審計與地方政府投融資平臺債務［J］.會計研究，2014（05）.

［3］錢源達.地方政府投融資平臺創新融資模式——融資租賃［J］.經貿實踐，2015（13）.

［4］王鴻.地方政府債務風險防范對策探究［J］.財會通訊，2016 （05）.

［5］周偉華，彭沙，袁鐵芽.新常態下加強地方政府債務管理的幾點建議［J］.監督實務，2016（04）.

F276.3

A

2096-0298（2016）08（b）-066-02

潘航（1993-），女，漢族，哈爾濱商業大學，碩士，主要從事政府審計方面的研究；馮百陽（1994-），女，漢族，哈爾濱商業大學，碩士，主要從事財務會計方面的研究。