PPP項目中投機行為的博弈分析

南京師范大學教育科學學院　張欣媛

PPP項目中投機行為的博弈分析

南京師范大學教育科學學院張欣媛

PPP項目是政府與私營部門之間的一種新型合作關系，在這種合作模式中，信息的不對稱會誘發私營部門采取投機行為，獲得不正當利潤。本文借助博弈論來分析二者之間存在的利益沖突，構建函數模型，試圖幫助政府建立合理的監管原則，遏制私營部門的投機傾向，保證公共利益的最大化。

PPP 博弈論 重新協商 重新招標

PPP是Public-Private-Partnerships的縮寫，即“公私合作伙伴關系”。PPP是公共部門（通常為政府部門）和私人部門為提供公共產品和服務而形成的各種合作伙伴關系。在PPP項目中，籌資人和政府之間經常發生沖突和戰略互動，但沖突和互動在項目的運行過程中發揮了很重要的作用。機會主義、重新協商、競爭性投標和合作等問題，都在考驗著PPP項目的參與人。

1　PPP項目中資金重新協商的問題：完全信息動態博弈

想要投機的私營部門，一開始就打算在項目出現問題的時候，期望政府能夠給予重新談判的機會，從而獲得資金或者其他利益的補充，所以他們在競標的時候，就會有計劃地低估項目可能出現的風險，或者夸大項目的收益性，以此來勝過其他競爭者。隨著項目的進行，一旦項目成本、市場需求或者其他市場環境變得非常不利時，相關的敲竹杠問題就有可能會發生。政府面臨的進退兩難的境地是，盡管重新協商資金是不合理的，但政府會努力接受談判，原因在于項目一旦破產，會造成巨大的損失。這種矛盾就引發了嚴重的機會主義和相關的交易成本。

由于投機主義的存在，以及信息不對稱等原因，我們需要利用博弈論來幫助政府分析應該如何回應重新協商的要求，考量重新協商會對PPP項目產生哪些影響，最后作出決策，選擇救援還是拒絕救援，以此保證公共效益的最大化。

1.1模型設置

圖1呈現的就是對PPP模式的博弈分析，它是廣義上的完全信息動態博弈。由于私營部門自身低效管理和正常的企業風險造成的成本超支或執行損失，并不能成為需要政府援助的原因。如果這個項目無正當合理的理由要求補貼，但政府還是給予了援助，那么政府的公信力將會下降，甚至受到群眾的質疑。政府與私營部門之間的博弈又是在完全信息下的，博弈中信息是完全的，即雙方都掌握參與者對他參與人的戰略空間和戰略組合下的支付函數有完全的了解，但行動是有先后順序的，后動者可以觀察到前者的行動，了解前者行動的所有信息。在這里，政府就屬于后者，政府可以觀察到私營部門的行動，并根據私營部門的行動采取相對應的策略。

此博弈假設私營部門在競標開始就具有投機行為，所以項目進行到后期，便會出現超出成本預算等情況，此時私營部門一般情況下會要求重新協商。如果政府沒有同意重新協商，不給予項目補貼，項目最終會破產。若政府同意重新協商，進行補貼，定義援助金額是U。U在這里被定義為資金流量的現值，是私營部門可獲得的最大補貼金額。但實際上補貼的多少還是取決于重新協商的最終結果。如果私營部門選擇破產，政府不會主動要求進行救助補貼，所以這條分支只會有一種結果，就是選擇破產，重新招標。

一方面，如果PPP項目破產，政府將支付的金額為-b（G+t）。這個支付金額表示的是項目破產，政府需要重新招標的成本，G表示當項目破產或重新招標時，所需支付的最低金額；t表示機會成本（由于破產和重新招標導致項目中斷的成本）。假設項目已經結束了采購階段，這時，項目必須要具有設備或服務上的經濟價值。在這場博弈中，假設在實際中，如果項目將要破產，政府是希望進行重新招標的。另一方面，籌資人能夠以最大額U開始和政府協商補貼。補貼可以有多種形式，例如借債擔保、特許經營期延長。一般情況下，如果沒有政府的擔保或補貼，銀行是不會提供額外資金的。因為借債擔保對政府而言是責任，而對于私營部門來說卻是資產，借債擔保相當于從政府那兒獲得了補貼。

當籌資人要求政府補貼時，博弈就開始了，圖2展示的是政府的兩個選擇“協商補貼”或者“拒絕”。如果政府拒絕私營部門的要求，項目就會破產需要重新招標。私營部門的收入為0，政府部門的收入為-b（G+t）。如果政府愿意重新協商，概率g在0-1之間，私營部門的收入為gU，而政府的收入為-b（gU）-r（gU）。-b（gU）-r（gU）是政府同意補貼的成本，包含兩個函數b和r，將在下文中解釋這兩個函數。當政府決定給PPP項目補貼時，就面臨著受到質疑的風險，政府將要承擔的巨大的成本。

圖1　對PPP模式的博弈分析

1.2政府成本模型

（1）政府援助的政府成本

如果政府提供援助，那么政府成本函數是b（gU）+r（gU），b是預算超支的政府成本函數，r是補助超支的政府成本。這個函數建立的基本假設是資源的稀缺性。如果政府有無限的資金能夠使用，就不會存在政府援助項目的政府成本。由于政府只有有限的預算，那么為項目所需提供額外資金，就是政府的成本。這類型的資助越多，政府成本越高。b（gU）相當于由資助產生的預算負擔而導致的政府成本，這是“基本”成本。圖2展示的就是政府援助成本是資助的增函數。

除基本成本以外，援助超過合理數值，政府便會被質疑資源配置嚴重不當，從而產生額外成本r（gU）。為了定義r，我們首先要定義J，J表示政府提供的援助資金的金額不會引發群眾質疑的數值。在模型中J就被定義為“合理的資助”，這是民眾認為比較合理的資金數量。舉個例子，如果損失是由不可抗因素造成的，政府有合理理由提供資助，但補貼金額高于合理的資金數量，那政府的公信力就會受到質疑。所以在圖2中，可以看出對r的定義，當gU≤J時，r（gU）=0；當gU＞J時，r（gU）是遞增函數，這時政府會因過度資助受到批判或被質疑受賄，政府全部的援助成本為基本成本加上額外成本，即援助成本函數=b（gU）+r（gU）。

圖2　政府援助成本函數

（2）項目破產的政府成本

項目破產后，如果還具有競爭價值，政府便會對其進行重新招標。從這個角度看，項目的破產就是政府有代價地重新選擇私營部門。項目即使重新招標，其中的資金依舊要靠借款支持。所以，當項目破產時，政府的預算模型為G+t。根據上文的對b（gU）函數的定義，項目破產時的政府成本模型為b（G+t）。

（3）援助的納什均衡

圖2的博弈樹已經說明了政府與私營部門在這場博弈中的選擇，私營部門的最佳選擇就是求救，只有選擇求救才有獲利的可能，所以最后的結果取決于政府的選擇。如果政府選擇救援，那么就得到了這次博弈的納什均衡解（求救，救援）。

圖3所示，一條曲線代表政府救助的成本，另一條是項目破產，政府重新招標的成本。兩條曲線的交點S就是政府會做出何種選擇的臨界點。在S這個點，政府救助成本與讓項目破產的成本是一樣的，但（求救，救助）是這個博弈的占優戰略，所以政府一般會選擇救助。當G＜S時，即救助成本小于重新招標成本，這時政府必然會選擇救助，就能夠得到納什均衡解，這個均衡結果是籌資人所期望的，會誘使他們產生投機行為。因此，胡（Ho，2006）分析指出，政府對PPP項目最重要的政策就是要降低S的值，以此減少投機的可能性。

2　政府在PPP項目中的監管原則

我們可以從上述博弈中分析得出一些對監管原則和政策的啟示。有時候建立的模型無法量化博弈函數和變量之間的關系，所以分析只能是集中在減少重新談判的問題和提高管理效率的政策方面。

2.1提前做好重新協商的準備

因為沒有可能排除（求救，救助）這個納什均衡解實現的可能性，所以政府應該要為這種因機會主義造成的問題做好事前的準備工作。在項目采購中，政府應該要意識到投機問題會出現的可能性，不能夠認為私營部門所做出的一系列資金計劃就是鐵板釘釘不會有任何問題的合同，或者相信私營部門完全會遵循自己制訂的計劃書。政府還要制定一套能夠讓私營部門披露更多其私人信息的機制。比如，政府可以制定一項正式的政策，如果私營部門被發現有投機行為，就取消該私營部門參與政府采購的資格。

圖3　援助的納什均衡

2.2降低救助均衡出現的概率

雖然重新協商非常有可能出現，但是可以通過政策提高過度救助的政府成本r，減少項目破產重新招標的機會成本t和合理補貼最大值J，從而將這個納什均衡出現的概率最小化。這種方式就是降低救助均衡出現的概率，從而遏制私營部門想要做出投機行為的動機。

首先，法律可以約束重新協商和協商的補助金額，當補貼金額不合理時，法律還能夠提高政府的行政成本r。其次，良好的監測或者預警系統可以讓政府提前有充足的時間去替換籌資人，從而最小化對PPP項目的影響，并且還能夠減少項目破產重新招標的成本t。最后，為了減少合理補貼金額J，政府應該要注意合同中內容和執行條款的質量，例如，私營部門的權益與義務的范圍，雙方的風險分擔，文件和合同管理的過程。

2.3制定合理的補貼標準

政府應該要制定一個公平合理的補貼標準J，讓其可以匹配合同規定的私營部門需要承擔的責任和風險。之所以PPP項目的規模和復雜性很難厘清，是因為項目經常是由籌資人主導的，這就很難界定清業主和承包商之間的關系。“籌資人主導”現象常常意味著信息的不對稱，籌資人會隱藏信息，做出投機行為，從而引發了PPP項目中的機會主義問題。

（1）特許公司與政府之間的風險分配應該是在協議中明確，這可以幫助在未來確定公平合理的補貼標準。《政府和社會資本合作模式操作指南》財金［2014］113號文件中提到，按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，原則上，項目設計、建筑、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

（2）PPP項目中之所以會出現私營部門的投機行為，很大程度上是由于政府沒有掌握充分的信息，由私營部門單方面掌控項目的進度。所以必須加大政府對項目運行的了解程度。政府可以指派專家小組在項目公司的董事會任職，一方面可以給予私營部門專業的指導，另一方面也能夠適當地監管項目，以及收集到準確的信息。這種方式可以使得政府不再處于被動的地位，當私營部門需要求助的時候，政府能夠根據掌握的信息來判斷是否救助。

［1］張維迎.博弈論與信息經濟學［M］.上海：上海人民出版社，1996.

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［5］The PPP Reference Guide Version 2.0［A］.http：//www. worldbank.org/en/topic/publicprivatepartnerships/ publication/the-ppp-reference-guide-version-20.

F224.32

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2096-0298（2016）08（b）-132-03