新常態(tài)下區(qū)域規(guī)劃指標(biāo)體系建設(shè)研究*

吳殿廷　　胡燦　　吳迪

新常態(tài)下區(qū)域規(guī)劃指標(biāo)體系建設(shè)研究*

吳殿廷胡燦吳迪

中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入新常態(tài)，應(yīng)建立起新的區(qū)域規(guī)劃指標(biāo)體系。結(jié)合全面小康、現(xiàn)代化和國家“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃指標(biāo)體系的特點(diǎn)和局限性，從創(chuàng)新發(fā)展、和諧發(fā)展、綠色發(fā)展和開放發(fā)展等方面提出由五大板塊構(gòu)成的新常態(tài)下區(qū)域規(guī)劃的指標(biāo)體系。相較于以前的區(qū)域規(guī)劃指標(biāo)，可豐富協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展的內(nèi)容，構(gòu)建更加開放的發(fā)展指標(biāo)體系，從而更好地貫徹執(zhí)行“十三五”規(guī)劃精神。

新常態(tài)；區(qū)域規(guī)劃；指標(biāo)體系

區(qū)域規(guī)劃是促進(jìn)區(qū)域科學(xué)發(fā)展的有效手段，而區(qū)域規(guī)劃的核心是規(guī)劃理念，關(guān)鍵是規(guī)劃目標(biāo)的確定和規(guī)劃重點(diǎn)的部署。指標(biāo)體系設(shè)計(jì)既是對(duì)規(guī)劃理念的具體落實(shí)，也是規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)際載體，區(qū)域規(guī)劃指標(biāo)體系建設(shè)意義重大。

但是，到目前為止，國內(nèi)外還沒有公認(rèn)的區(qū)域規(guī)劃指標(biāo)體系，當(dāng)前影響較大的是以下四大體系：一是英格爾斯的現(xiàn)代化目標(biāo)體系（Inkeles Index System of Modernization），該體系從人均收入、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化教育和醫(yī)療條件等方面，提出了11個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。由于英格爾斯標(biāo)準(zhǔn)簡明、可測(cè)，數(shù)據(jù)容易取得，度量比較直接，因此受到許多人的青睞，并且迅速地被加以引用，尤其在中國目前向現(xiàn)代化邁進(jìn)的時(shí)期，更被許多人奉為評(píng)估現(xiàn)代化的實(shí)用工具。現(xiàn)在看該指標(biāo)體系存在一些不足之處：缺少生態(tài)、環(huán)保方面的指標(biāo)，這在當(dāng)前大力強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的大背景下是很不合適的；沒有反應(yīng)信息化和科技進(jìn)步等方面的指標(biāo)，也與創(chuàng)新發(fā)展和新型工業(yè)化等要求相悖；個(gè)別指標(biāo)有交叉，由于嬰兒死亡率和人口自然增長率是相關(guān)的，所以中國學(xué)者使用時(shí)只用其中的10個(gè)指標(biāo)（即舍棄了嬰兒死亡率指標(biāo)）。實(shí)際上，如農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重、服務(wù)業(yè)增加值占GDP、非農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占全部從業(yè)人員比重，三項(xiàng)都是反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的，也沒有必要全部納入。二是國家統(tǒng)計(jì)局提出的全面小康監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。該體系從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、生活質(zhì)量、民生法制、文化教育和資源環(huán)境6個(gè)方面提出了23個(gè)考核指標(biāo)。涵蓋的面很廣，但有些方面不好操作，如公民自身民主滿意度、社會(huì)安全指數(shù)等。三是國家“十一五”規(guī)劃從經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口資源環(huán)境和公共服務(wù)及人民生活等四個(gè)方面，提出了23個(gè)規(guī)劃指標(biāo)。該體系從國家層面上看是合理的，但目前在區(qū)域?qū)用妫側(cè)丝冢ǔＷ∪丝冢⒗鄯e轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力等指標(biāo)可以不要，因?yàn)橹袊木蜆I(yè)平衡是在全國范圍內(nèi)維持的。此外，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)太難把握、很難監(jiān)測(cè)。國家“十二五”規(guī)劃沿用了這個(gè)指標(biāo)，值得商榷。四是國家“十二五”規(guī)劃，該規(guī)劃從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技教育、資源環(huán)境和人民生活四個(gè)方面提出了28個(gè)規(guī)劃指標(biāo)。該體系與“十一五”規(guī)劃體系差不多。這就是說，國家層面的兩個(gè)規(guī)劃，用到區(qū)域?qū)用妫枰{(diào)整。尤其是較小的、低層次的區(qū)域，更應(yīng)該突出自己的特色，體現(xiàn)自身的發(fā)展訴求。

特別地，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)。新常態(tài)下區(qū)域規(guī)劃要有新的理念，建立新的指標(biāo)體系。其中的新理念就是中共中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃建議提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”①。因此，新的區(qū)域規(guī)劃指標(biāo)體系就必須瞄準(zhǔn)這五大理念進(jìn)行構(gòu)建。考慮到“協(xié)調(diào)發(fā)展”與“共享發(fā)展”的交叉融合性，可將二者概括為“和諧發(fā)展”。此外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一般發(fā)展情況也應(yīng)該納入。這樣說來，新常態(tài)下區(qū)域規(guī)劃指標(biāo)體系就是五大板塊，即創(chuàng)新發(fā)展板塊、綠色發(fā)展板塊、和諧發(fā)展板塊、開放發(fā)展板塊和一般狀況板塊。

一、創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)

創(chuàng)新發(fā)展強(qiáng)調(diào)把發(fā)展基點(diǎn)放在創(chuàng)新上，形成促進(jìn)創(chuàng)新的體制架構(gòu)，塑造更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、更多發(fā)揮先發(fā)優(yōu)勢(shì)的引領(lǐng)型發(fā)展。在區(qū)域規(guī)劃指標(biāo)體系建設(shè)中的創(chuàng)新，更多的指具有操作性的科技創(chuàng)新。描述科技創(chuàng)新發(fā)展的指標(biāo)，包括創(chuàng)新投入和創(chuàng)新產(chǎn)出兩個(gè)方面。其中創(chuàng)新投入包括研發(fā)經(jīng)費(fèi)、科技人員、人均受教育年限等；創(chuàng)新產(chǎn)出包括高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值、發(fā)明專利等。國家“十一五”規(guī)劃中曾把研發(fā)經(jīng)費(fèi)占GPD比重、人均受教育年限等納入，而沒有創(chuàng)新產(chǎn)出方面的指標(biāo)；“十二五”規(guī)劃中則把九年義務(wù)教育普及率、高中階段毛入學(xué)率、研發(fā)經(jīng)費(fèi)和萬人發(fā)明專利數(shù)等作為創(chuàng)新發(fā)展的規(guī)劃指標(biāo)。最后一個(gè)指標(biāo)即發(fā)明專利，屬于創(chuàng)新產(chǎn)出成果。英格爾斯的現(xiàn)代化指標(biāo)中，有大學(xué)生入學(xué)率等指標(biāo)，該指標(biāo)與人均受教育年限等的價(jià)值相仿。全面小康社會(huì)建設(shè)中，除研發(fā)經(jīng)費(fèi)外，還包括了文化產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比例、文化娛樂消費(fèi)占家庭生活消費(fèi)比例等。其實(shí)，這幾個(gè)指標(biāo)不如用高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比例、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比例好。當(dāng)然，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要根據(jù)特殊界定來核算，好在國家對(duì)此已經(jīng)有明確規(guī)定，其中高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)自不必說，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也有專門界定（見表1）。

表1　　創(chuàng)新發(fā)展指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

二、綠色發(fā)展指標(biāo)體系

綠色發(fā)展強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持綠色富國、綠色惠民，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，協(xié)同推進(jìn)人民富裕、國家富強(qiáng)、中國美麗。因此，必須努力建立資源節(jié)約、環(huán)境友好社會(huì)，普及生態(tài)文明，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。綠色發(fā)展也要求調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加環(huán)保投入等。因此，綠色發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)可以從這些方面入手。

在區(qū)域?qū)用妫谛鲁B(tài)下，如下的指標(biāo)可考慮作為規(guī)劃指標(biāo)，詳見表2。

國家“十一五”規(guī)劃中，曾把單位GDP能耗降低、單位工業(yè)用水量降低、農(nóng)業(yè)灌溉利用有效系數(shù)、工業(yè)固體廢棄物綜合利用率、主要污染物（二氧化硫、化學(xué)需氧量）和耕地保有量及森林覆蓋率等作為規(guī)劃目標(biāo)；“十二五”規(guī)劃中，涉及的指標(biāo)包括：耕地保有量，單位工業(yè)增加值用水降低，農(nóng)業(yè)灌溉有效利用系數(shù)、非化石能源利用占一次能源比例、單位GDP能耗降低、單位GDP碳排放降低、主要化學(xué)污染物（化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物）減少、森林增長（森林覆蓋率、林木蓄積量）等。其中化學(xué)污染物分得太細(xì)，增加了監(jiān)測(cè)的難度；木材蓄積量也不是很合適，因?yàn)檫@個(gè)指標(biāo)的操作性較差（主觀性較強(qiáng)），不同

表2　　綠色發(fā)展指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

人員、不同方法測(cè)得的結(jié)果也不大可比。此外，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)的操作性也值得商榷。全面小康建設(shè)指標(biāo)中，有單位GDP能耗、耕地保有面積指數(shù)和環(huán)境質(zhì)量指數(shù)等三大指標(biāo)，其中后兩個(gè)指標(biāo)需要特殊計(jì)算，顯得直觀操作性不夠強(qiáng)。

三、和諧發(fā)展指標(biāo)體系

協(xié)調(diào)發(fā)展要求增強(qiáng)發(fā)展協(xié)調(diào)性，堅(jiān)持區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)一體、物質(zhì)文明精神文明并重、經(jīng)濟(jì)建設(shè)國防建設(shè)融合，在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓寬發(fā)展空間，在加強(qiáng)薄弱領(lǐng)域中增強(qiáng)發(fā)展后勁；共享發(fā)展則是按照人人參與、人人享有的要求，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、保障基本民生，實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會(huì)。為此，必須統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，特別關(guān)注弱勢(shì)群體和基本公共服務(wù)均等化。因此，可以從城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和不同群體之間的角度考察“協(xié)調(diào)發(fā)展”；從基本生活保障、失業(yè)保障及社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋情況設(shè)計(jì)“共享發(fā)展”評(píng)價(jià)和規(guī)劃指標(biāo)（詳見表3）。

國家“十一五”規(guī)劃中，曾把城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)、新型農(nóng)業(yè)合作醫(yī)療覆蓋率、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率等納入；“十二五”規(guī)劃則使用了城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、城鎮(zhèn)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)、城鄉(xiāng)三項(xiàng)基本養(yǎng)老參保率、城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)等作為規(guī)劃指標(biāo)，對(duì)農(nóng)村未設(shè)專門指標(biāo)。這兩個(gè)規(guī)劃都沒有直接將城鄉(xiāng)收入差距、地區(qū)收入差距和群體收入差距考慮進(jìn)來，也沒有考慮到弱勢(shì)群體的生存要求。為此，我們提出了如表3所示的“和諧（協(xié)調(diào)、共享）”規(guī)劃目標(biāo)體系。

表3　　和諧（協(xié)調(diào)和共享）發(fā)展指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

四、開放發(fā)展指標(biāo)體系

開放發(fā)展即努力開創(chuàng)對(duì)外開放新局面，豐富對(duì)外開放內(nèi)涵，提高對(duì)外開放水平，協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略互信，努力形成深度融合的互利合作格局。

開放發(fā)展取決于兩個(gè)方面：一是對(duì)外的影響力和包容性，二是內(nèi)部的一體化進(jìn)程。國家“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃都沒有與此對(duì)應(yīng)的規(guī)劃指標(biāo)，主要原因是作為國家一級(jí)的宏觀規(guī)劃，沒有必要把很難控制的相關(guān)指標(biāo)如外商投資額、進(jìn)出口貿(mào)易額等作為規(guī)劃目標(biāo)。為此，我們構(gòu)建了如下的區(qū)域?qū)用骈_放發(fā)展的指標(biāo)體系，詳見表4。應(yīng)該說，這樣的指標(biāo)體系，比較適合于省域?qū)用妫貏e是城鎮(zhèn)化高級(jí)階段的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

五、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)性指標(biāo)

除上述不同理念下的規(guī)劃指標(biāo)外，區(qū)域規(guī)劃還應(yīng)該體現(xiàn)出本地區(qū)未來一段時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的基本訴求。

現(xiàn)代化指標(biāo)和全面小康指標(biāo)包含了GDP或人均GDP等指標(biāo)，但對(duì)于中國目前正處在經(jīng)濟(jì)起飛、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的區(qū)域來說，僅用這幾個(gè)指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。國家“十一五”規(guī)劃中，有GDP、人均GDP、總?cè)丝凇⒊擎?zhèn)居民可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入、五年新增就業(yè)崗位、五年轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力人數(shù)等。其實(shí)，這后兩個(gè)指標(biāo)，即新增就業(yè)和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力在地方層面可以不作為規(guī)劃指標(biāo)，因?yàn)橹袊木蜆I(yè)是在全國范圍內(nèi)平衡的。此外，總?cè)丝谑荊DP和人均GDP的函數(shù)，這三個(gè)指標(biāo)任取其二作為規(guī)劃指標(biāo)即可。“十二五”規(guī)劃中則調(diào)整為GDP、城鎮(zhèn)化率、總?cè)丝凇⒊擎?zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入和人均預(yù)期壽命、城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口等指標(biāo)。這些指標(biāo)應(yīng)該都納入。

結(jié)合中國的統(tǒng)計(jì)制度，并考慮到前面幾方面有的已經(jīng)涉及或涵蓋了部分經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的一般性指標(biāo)，這里提出如下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)性指標(biāo)。詳見表5。

六、結(jié)論和討論

從創(chuàng)新、和諧（協(xié)調(diào)和共享）、綠色、開放發(fā)展等角度，提出了新常態(tài)下區(qū)域規(guī)劃指標(biāo)體系。總結(jié)上述，可得如下幾點(diǎn)結(jié)論：

第一，上述指標(biāo)體系瞄準(zhǔn)中共中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃建議，基本可以體現(xiàn)出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展的要求。因此，今后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，應(yīng)該按照這個(gè)框架搭建適合于本地的規(guī)劃指標(biāo)體系。而且這些指標(biāo)都有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)支撐，具有較強(qiáng)的操作性。

表4　　開放發(fā)展指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

表5　　經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)指標(biāo)

第二，和以往的規(guī)劃指標(biāo)相比，上述指標(biāo)體系不僅涵蓋了國家“十一五”、“十二五”規(guī)劃和英格爾斯的現(xiàn)代化指標(biāo)中的大部分指標(biāo)，而且更能體現(xiàn)出中國新常態(tài)下區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略要求，增加或細(xì)化了創(chuàng)新和共享方面的指標(biāo)，并拓展了區(qū)域規(guī)劃的新要求，即增加了開放發(fā)展板塊的指標(biāo)體系。因此，其創(chuàng)新性也是明顯的。

第三，需要說明的是，上述指標(biāo)體系更多的是從理論和理念出發(fā)提出的，對(duì)于具體的區(qū)域規(guī)劃而言，沒有必要把這些指標(biāo)都納入；事實(shí)上，上述的指標(biāo)也太多，加起來50多個(gè)，不便于操作。為此建議，在具體區(qū)域的規(guī)劃實(shí)踐中，要根據(jù)各區(qū)域的具體情況做出取舍。

第四，指標(biāo)體系建設(shè)還應(yīng)該包括各指標(biāo)的性質(zhì)，即國家“十一五”、“十二五”規(guī)劃中的“預(yù)期性”或“約束性”。其中預(yù)期性目標(biāo)是期望達(dá)到的目標(biāo)，主要依靠市場(chǎng)主體的自主行為實(shí)現(xiàn)；約束性目標(biāo)是政府的責(zé)任，要通過合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量確保實(shí)現(xiàn)。從理論上說，上述指標(biāo)體系中，綠色發(fā)展、共享發(fā)展中的大部分指標(biāo)，應(yīng)該是約束性的；開放發(fā)展的大部分指標(biāo)應(yīng)該是預(yù)期性的；而和諧發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展中的指標(biāo)，有的應(yīng)該是約束性的，有的應(yīng)該是預(yù)期性的。

注釋

①中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議，http：//www.caixin.com/ 2015-11-03/100869612.html。

［1］方創(chuàng)琳，毛漢英.區(qū)域發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系建立方法探討［J］.地理學(xué)報(bào)，1999，（5）.

［2］童星.“現(xiàn)代化”指標(biāo)體系研究的再認(rèn)識(shí)——兼論“提前”、“率先”應(yīng)當(dāng)慎提［J］.南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005，（6）.

［3］國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要［EB/OL］.www.gov.cn/2011lh/content_1825838. htm，2011-03-16.

［4］覃成林.基于協(xié)調(diào)與共享發(fā)展的中原城市群建設(shè)制度創(chuàng)新［J］.地域研究與開發(fā)，2008，（6）.

［5］田杰，等.我國各地區(qū)現(xiàn)代化進(jìn)程研究［J］.中國軟科學(xué)，2002，（6）.

［6］胡鞍鋼，周紹杰.綠色發(fā)展：功能界定、機(jī)制分析與發(fā)展戰(zhàn)略［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2014，（1）.

［7］曾令超.科學(xué)發(fā)展觀與和諧發(fā)展［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2006，（3）.

（責(zé)任編輯：口天）

A Research of Regional Planning Index System under China’s New Normal

Wu DiantingHu CanWu Di

InChina’sNewNormal，weshouldsetupanewindexsystemofregionalplanning.Consideringthe comprehensivewell-off、modernization、thecharacteristicsandlimitationsoftheOutlineoftheEleventhandTwelfth Five-Year Plan，we put forward the index system of regional planning under the China’s New Normal constituted by the five major parts from the innovative harmonious green and open development.Compared with the previous index of regional planning，the new index system has enriched the content of the coordinated development and sharing of development.This is an open index system.The index system will better carry out the advice of the outline of the Thirteenth Five-year plan by the central committee of CCP.

China’s New Normal；Regional Planning；Index System

F06

A

2095—5766（2016）04—0115—06

2016—05—15

北京師范大學(xué)985專項(xiàng)研究項(xiàng)目“京津冀生態(tài)文明建設(shè)的總體戰(zhàn)略策略”（2015KJJCB29）。

吳殿廷，男，北京師范大學(xué)地理學(xué)與遙感科學(xué)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士（北京100875）。胡燦，北京師范大學(xué)地理學(xué)與遙感科學(xué)學(xué)院碩士生（北京100875）。吳迪，北京師范大學(xué)地理學(xué)與遙感科學(xué)學(xué)院碩士生（北京100875）。