高等教育實施契約管理的路徑思考

馬 陸 亭,　陳 　 浩

(1.北京航空航天大學 高教所， 北京 100191； 2.教育部 教育發展研究中心， 北京 100816)

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高等教育實施契約管理的路徑思考

馬 陸 亭1,2,陳 浩1

(1.北京航空航天大學 高教所， 北京 100191； 2.教育部 教育發展研究中心， 北京 100816)

契約管理是推動我國高等學校實現面向社會依法自主辦學的有效方式。首先，按歷史的脈絡，從政治、經濟兩個方面分析契約發展的有關理論。進而以契約理論分析后發現我國高等教育在1998～2014年間，規模發展主要通過行政命令方式實現；質量內涵和制度建設主要通過契約管理完成。最后，以存在問題和未來方向為基礎，進一步闡述了推進高等教育契約管理所具有的重要意義，并對實施路徑進行了具體的制度設計。

高等教育；契約管理；實施路徑

中國共產黨第十八次全國代表大會以來，我國確立了全面依法治國的思想，提出要推進國家治理現代化。中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議進一步提出要“維護契約、倡導契約精神”，揭示了契約關系在社會主義市場經濟體制建設、在推進依法治國進程中的重要性。在高等教育領域，通過“制定大學章程、完善高校內部治理結構”等措施，現代大學制度建設不斷深入。筆者曾經提出，從改革進展情況看，政府與大學的關系、學術權力與行政權力的關系正在成為亟待突破的關鍵[1]。在2015年12月大連理工大學舉辦的《大學治理：權力運行制約和監督》國際研討會上，筆者曾經對后者進行過專題探討，現在把目光聚焦于前者。筆者認為，政府與高校間建立起的“契約型”目標管理關系，是高等教育“政府宏觀管理、學校面向社會依法自主辦學”體制的有效實現方式[2],我國高等教育正在進行的加強法治建設和制度建設契合了國家治理現代化的內在要求。深刻認識和理解契約模式和契約精神，使之與我國高等教育體制改革相結合，是我們需要探索的方向。本文對此進行理論與實踐路徑探討。

一、契約內涵的演進

從歷史角度來考察，契約經歷了不同時代的演進，內涵在不斷發展。但無論怎樣變化，契約終究是反映主體間形成的一種交換或交易關系，是主體之間通過談判、討價還價等協商對話機制而達成的一種協議，是主體間相互自由意志的合意。

由于交易對象或標的物的不同，形成了不同的契約內涵。按照契約交易對象的屬性不同，可以劃分為政治契約和經濟契約。政治契約，表現為主體間交換權利和義務而形成的契約，更多體現了個人主義、民主與權利、尊重個性的價值取向；經濟契約，是主體間在經濟領域以實物為交易對象而達成的契約，一直伴隨著人類的存在，并隨時代、經濟條件的發展而不斷地演進。按照其他分類標準，契約也可以另外劃分，如分為民事契約和行政契約、隱喻契約和實質契約等。本文以政治和經濟的分類來說明契約的內涵。

1.政治契約

政治契約發軔于古代希臘，賡續于羅馬、中世紀，勃興于宗教改革，鼎盛于17～18世紀，式微于19世紀，復興于20世紀下半葉[3]。它用來說明社會合作的基礎和政治義務的理由，解釋說明政治權威和國家的起源，為國家的正當性、合法性提供理論根據，其目標是實現自由、平等、公平與正義等價值追求。它的產生契合了時代政治發展的需要，不同階段呈現出不同的內容，豐富了西方的政治哲學思想，成為西方政治思想中一個歷久彌新的源泉。政治契約可以分為四個不同歷史階段，并形成了各自的理論體系。

古希臘、羅馬的契約思想：體現了對人與人、社會之間關系的思考，還不是系統的政治哲學意義上的契約論，只是閃耀著契約論的思想火花，但足以為中世紀及其后契約論的發展與繁榮奠定了思想基礎。

中世紀的統治契約論：貫穿于中世紀至封建早期，主要是為封建統治時期王權合法性辯護而產生的，用來說明統治者與被統治者之間的關系。它的形成受到羅馬法和基督教教義的重要影響，羅馬法對“政治權威源自于人民”的解釋和圣經中的契約例證在本質上都具有契約性質，推動了統治契約論的演進。

古典社會契約論：17、18世紀是社會契約的全盛時期，由霍布斯、洛克和盧梭等人共同對社會契約進行了系統性地闡述。17世紀歐洲一直處于宗教紛爭及世俗政權國王之間的斗爭當中，這些動亂、斗爭所引發的政治論爭為社會契約論的發展提供了一個廣闊的時代環境，極大地促進了作為政治哲學的社會契約論的發展，并為西方社會廣泛傳播和授受。社會契約論作為一種被建構起來的理論，對于人們為什么要放棄自然權利，締結契約建立國家這一問題，不同的學者由于所處社會環境、個人經歷的不同，而有著不同的理論假設、構造和目標：霍布斯強調對政治權威的服從，選擇的是絕對主義國家；而洛克更多強調對政治權威的約束，贊成的是“有限政府”[4]。

現代契約論：以羅爾斯為代表，主張通過理性選擇使社會成為一個合作良好的社會，依靠人們的道德理性(公平感)使社會制度和社會結構實現正義。契約的目標不是選擇建立某一套特殊的制度或進入某一特定的社會，而是選擇確立一種指導社會基本結構設計的根本道德原則，即正義原則[5]。

2.經濟契約

經濟契約理論依據各自強調的假設條件不同及其對分析模式的應用改進，被分為完全契約理論(激勵理論)和不完全契約理論兩類，其共同目標在于追求效率及資源的最優配置。

完全契約理論：也被稱為激勵理論，假定契約雙方都是理性且信息不對稱，即委托方與代理方都具有自利傾向，存在一定的利益沖突，并且代理方對委托方具有信息優勢，更多了解委托方的任務，且對自身的能力、行動和意愿有更多掌握，而委托方對這些信息卻掌握不夠。上述兩個前提假設，容易導致代理方的投機，一種是簽約前的投機易導致“逆向選擇”；一種是簽約后的投機易出現“道德風險”。激勵理論主要解決處于信息劣勢的委托人如何提供一個激勵方案引導具有信息優勢的代理人來達成契約。

不完全契約理論：由于交易雙方的有限理性、交易事項的不確定性及第三方無法證實等原因，使得明晰所有事項的成本過高，簽約雙方不可能在初始契約中就對未來所有或然事件下的決策做出詳盡完備的規定，即擬定完全契約是不可能的，不完全契約是必然和經常存在的。從產生原因及解決辦法的不同分類，不完全契約理論又可以分為交易成本理論和產權理論。交易成本理論以威廉姆森為主要代表，主張通過比較各種不同的治理結構來選擇一種最能節約事前交易費用和事后交易費用的制度；產權理論以哈特為代表，主張通過某種機制來保護事前的投資激勵[6]。

綜合政治契約和經濟契約的分析，可以從兩個方面理解契約內涵：一是作為理念，表現為自由、平等、公平、正義等價值理念，推動了現代民主社會的形成；二是作為方法和手段，用于構建和設計制度、規則的框架和結構等，以達到實現資源的最優配置和提高效率的目的。

二、1998年以來我國高等教育政策的契約特征分析

1998年我國正式頒布《高等教育法》，以法律形式確立了高等教育的制度體系。1999年開始實施高等教育擴招政策，高等教育規模持續增長，質量內涵建設不斷加強，體制制度建設不斷規范，高等教育的發展進入一個新的階段。在全面推進依法治國、依法治教和依法治校的大背景下，按照“維護契約、倡導契約精神”的要求，本文特選取了1998年之后這一時期高等教育政策作為分析對象，總結其暗含的契約屬性。

1.數量規模發展，主要通過行政命令方式實現

1999年，高等教育開始持續地實施擴招政策，如表1所示，其中1999年相對1998年的普通本專科招生增長率高達47.4%，直至2007年提出“適當控制招生增長幅度，相對穩定招生規模”，增長率縮小至3.64%，高等教育規模進入一個相對穩定、低速的增長階段。擴大高等教育規模作為這一時期內政策的主基調，助推了我國高等教育在校生人數急劇增長，2002年高校在校生人數達到1600萬，高等教育毛入學率達到15%，我國高等教育步入了大眾化階段；2012年高校在校生規模為3325萬人，高等教育毛入學率達到30%。10年間高等教育規模及毛入學率翻番，反映了我國高等教育規模的快速發展。2015年高等教育毛入學率已達到了40%，這其實是教育規劃綱要規定的2020年的發展目標。這一方面順應了國家、社會對高等教育發展的需求，另一方面也為高等教育的質量、結構和資源等方面帶來深刻影響，既為高等教育改革奠定基礎，同時也產生了倒逼式改革的壓力和動力。

對于數量規模發展，政府沒有采取契約方式來實施管理職能，而是通過行政指令的方式，充分發揮行政直線命令的優勢，啟動了高等教育的擴招模式，有效快速實現政府擴大招生規模的政策目標。高校作為承擔人才培養的機構、作為行政管理的相對方，只是服從、接受和執行政策，完成分配的招生任務，處于被動、不對等的地位，無法體現高校的自主意志。

表1　1999～2014年普通高等教育本專科招生人數增長情況

注：數據摘自1999～2014年教育發展統計公報及教育統計數據并進行了數據合并與計算。

2.質量內涵建設，主要通過契約管理方式完成

高等教育規模的快速增長，使國家、社會對教學資源和質量的關注越來越高，國家采取了一系列的措施來提高高等教育質量，高等教育質量標準研究也呈現出主題不斷深入、方法實證化和主體多元化等特點[7]。以2003年為起點，相繼持續啟動實施了“高等學校教學質量和教學改革工程”，緊抓本科教學和人才培養質量建設；實施“研究生教育創新工程”，深化研究生教育改革；實施“人才強校”戰略和“高層次創造性人才計劃”，不斷增強高校培養和集聚人才的能力，帶動高校人才和教師隊伍建設；實施“高等學校科技創新計劃”和“2011計劃”，不斷加強高校創新體系和科技創新能力的建設，推動高校學科、人才、科研三位一體的創新體系建設；實施“高校哲學社會科學繁榮計劃”和“馬克思主義理論研究和建設工程”，加強人文社會、哲學社會科學重點研究基地建設，提升高校哲學社會科學社會服務能力的意見；推進實施、統籌“211工程”、“985工程”、“優勢學科創新平臺”和“特色重點學科項目”，以培養拔尖創新人才和加強創新平臺建設為重點，大力加強高水平大學和重點學科建設；實施“教育信息化建設工程”，積極推進國家級教育信息化應用支撐平臺建設，構建終身學習體系，提高教育現代化水平，加強信息化手段的支撐保障作用。

這一系列重大計劃和項目的實施，經過了政府頒布計劃或項目、高校參與申報、政府審核批準、雙方簽訂協議、高校執行實施協議、政府協議期滿的考核評估等環節，實現了政府對這些重大計劃和項目的管理。政府與高校這種管理關系可以視為一種契約關系，政府采取市場競爭的形式進行招標，高校通過自身實力和優勢在競爭中獲得政府的計劃和項目支持，雙方圍繞計劃和項目開展對話，自主進行雙向選擇并達成契約。政府作為計劃和項目的委托人，高校作為代理人，雙方存在目標不完全一致、信息不對稱的約束，高校在掌握自身信息與努力程度上相對于政府更多信息優勢，政府為預防簽約前后的“逆向選擇”和“道德風險”，政府在簽約前會建立信號傳遞機制，比如通過給高校貼上“211院校、985院校、博士學位授予權單位、碩士學位授予權單位、重點學科建設單位”等能夠顯示高校建設水平的標簽，通過這些溝通、協商、博弈的過程，政府選擇合格、有競爭力的高校達成合約。簽約后，政府會通過檢查、考察與考核激勵等方式來監督高校執行合約，減少高校重申報輕建設的現象。當然，在這一過程中，政府的主導地位還是十分顯著的。

3.體制制度建設，主要通過契約管理方式推進

相比之下，體制制度建設推進相對較緩。2002年開始《學位法》的起草工作、2004年啟動《高等教育法》、《學位條例》的修訂，至今仍未完成。近年來在規模和質量相對穩定的情況下則加大了體制制度建設的力度，與規模、質量的發展體現出“鐘擺效應”。自2011年起，相繼頒布實施了《高等學校章程制定暫行辦法》、《學校教職工代表大會規定》、《全面推進依法治校實施綱要》、《高等學校學術委員會規程》、《普通高等學校理事會規程(試行)》和《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》等一系列規章制度和政策文件。但這些規章制度側重于推動高校建立規范、科學的內部治理體系，對于調整政府與高校的關系則進展不大。

這一系列政策體制制度的制定與執行都經過廣泛征求意見、正式發布實施等民主過程，建立了與社會溝通對話協商機制，可以將這些體制和制度視為泛化的契約。這些契約化體制制度的形成過程和結果充分體現了契約理念和形式，進一步明晰和落實了政府與高校的治理關系，規范著高校內部的治理結構。

三、我國高等教育實施契約管理的必要性

我國高等教育在政策實踐上其實已部分運用了契約理念和手段，并且取得了較好的成效。但是，這種應用尚處于自發的初期階段，今后的發展需要逐步走向自覺。這就需要進一步認識目前契約應用存在的不足及未來廣泛實施契約管理的意義所在。

1.高等教育契約式管理中存在的問題

政府在高等教育管理中，特別在實施質量內涵建設方面，諸多建設內容均采取了項目制的方式實施了契約管理。以項目形式進行招投標式，簽訂項目合同，從管理的過程、手段和結果等環節分析，政府與高校能以平等方式開展對話與協商，說明契約管理的理念和形式已被接受和運用。但契約管理的運用范圍、主體范圍、契約設計和效果評估上仍存在許多不足。

契約主體范圍分散。目前教育主管部門根據業務劃分對高等教育的管理各司其職，比如高等教育司負責本科事務、科技司負責科研事務、人事司負責人才隊伍事務，在質量內涵建設中實施的諸多項目只是代表本部門分別與高校簽訂合同，各部門之間信息缺乏共享互通。一方面管理呈現出碎片化的特點，管理的效果無法形成合力；另一方面碎片化的管理客觀上容易造成高校在申請課題和項目時的投機行為。

契約涉及對象較窄。《高等教育法》中規定了高校招生、學科專業設置、教學事務、科研活動、人事安排、國際交流和財產使用等七個方面擁有自主權。目前，學科專業設置與科研活動兩個方面通過申報、評審、批準和簽約等過程，實現了政府對高等教育的管理，高校的自主權也得以一定程度落實。這個過程，較好體現了政府與高校的平等關系、協商對話機制，充分展現了契約理念的運用。但政府對其他五個方面的管理仍更多運用行政指令的方式，沒有運用契約的理念和手段，相應自主權也就沒有得到轉化和落實。

契約科學化程度較低。在質量內涵建設中，教育主管部門的下設單位分別與眾多高校簽訂合同，同一項目的合同結構、內容框架要求完全一樣，沒能夠體現出不同高校的特色與個性化的特點。這既說明與高校的協調不夠充分，沒能夠充分掌握高校的信息與需求，也顯示合同形式處于較原初狀態，沒有能夠運用現代契約理論進行分析與設計，以提高合同的科學性。比如運用完全契約理論分析高校可能出現的逆向選擇與道德風險，運用不完全契約理論中的交易費用理論與產權理論對合同結構與內容進行科學推演和設計。

契約約束力較低。在政府與高校簽訂的各類合同中，雖然有合同目標、完成時間等要求，但合同目標的具體內容、完成質量，以及合同完成的獎勵與懲罰措施缺乏明確的條款。即使有了相應的獎懲措施，在實際操作中仍難以有效執行，合同考核評估的效果大打折扣，從而容易出現課題項目重申報輕結項的現象。

契約手段落后。主要表現在我國高等教育的信息管理水平較低。一是教育主管部門與高校之間的信息不對稱、不能及時共享，無法及時掌握高校各類信息的變化，使高校容易產生投機現象；二是教育主管各部門之間的信息不能共享、不能相互驗證，沒有能夠形成共享的大數據中心，無法實現對高校科研項目申報數據有效核實和監管。這既有技術內容標準不同的客觀原因，也有部門利益的主觀考慮，迫切需要頂層設計與規劃來推動數據信息共享。

2.未來實施高等教育契約管理的必要性

高等教育契約管理對于實現國家意志、轉變政府職能、落實高校辦學自主權和契合國家經濟發展現狀等具有重要的現實意義和理論價值。

符合國家政治和經濟改革方向。市場經濟的理念在本質上與契約是一致的，社會主義市場經濟體制的完善過程，將進一步突顯出契約與契約精神的重要性。與市場經濟體制相比，我國高等教育的管理體制改革已經明顯滯后，仍主要按照計劃經濟體制的方式管理，高校的主體地位與自主運行沒有能夠很好體現。政府與高校的管理關系調整不明顯，已經成為高等教育改革中的短板。為整體推進改革，防止“木桶效應”出現，契約管理為改革政府與高校之間的關系提供了一個思想基礎和路徑選擇。

符合我國當前經濟形勢的需要。新公共管理理論是在西方國家經濟滯漲、政府公共管理效率不高的情況下產生的，相對傳統公共管理更加強調以市場化為導向，運用績效考核與評估進行管理，提高政府管理的效能、效率和效益[8]。自2010年起我國經濟增速從10.6%逐年下降，經濟整體形勢處于低位運行的階段，國家教育財政支出增長速度在2012年教育財政性支出達到GDP的4%之后急劇下降，如表2所示。國家教育財政支出增長乏力，勢必會層層傳遞影響到高等教育財政資金的投入。一方面使高等教育資金的整體數量減少，另一方面則要求提高加大資金使用效果和效率而進行績效考核，提高資金使用的效益。契約管理契合了現代公共管理與我國宏觀經濟形勢的需要，能夠使高等教育更加適應未來一段時期內政府管理方式的轉變與經濟形勢帶來的變化。

有助于實現高校辦學自主權。目標實現需要適當的方法、手段和途徑。《高等教育法》雖然明確高校享有招生、教學和科研等自主權，但立法上卻沒有規定實現的途徑。政府擁有較大的行政裁量權，可以根據時勢情形，主動尋求合適行政手段來達到行政目的。契約管理通過建立雙方協商機制，使政府主管部門與高校在對話中充分表達各自權利要求，并且通過達成契約的形式確定雙方的權利義務關系，從而彌補立法上的不足，使《高等教育法》確立的目標能夠有效實現。

有助于增強協同效應和管理合力。政府推出的眾多計劃和項目屬于不同的管理部門，分別與高校簽訂不同的協議，這種碎片化的管理方式難以形成協同效應和合力，管理部門之間的信息和資源難以充分共享共用。各管理部門需要協同起來，就高校招生、學科專業、人才培養、科研、師資和基礎設施等方面的發展規劃與高校開展對話協商，達成一個一攬子協議。這有助于高校更有效地協同利用各種資源，提升管理效率和效果，更合理地推動學校發展，法國高等教育自上個世紀80年代末采取的合同管理就是例證[9]。

表2　GDP與國家財政教育支出增速變化表

注：數據摘自國家統計局網站并進行了數據處理。

有助于豐富行政契約理論和實踐。行政契約是指政府作為行政主體為公益目的、發揮行政管理職能而簽訂的契約，其產生、變更和消滅受行政法律關系的調節。在行政契約中，行政主體與相對方在法律關系上并不完全平等，行政主體享有優益權，締結時行政主體可以優先要約，履行時可以監督或指揮，甚至可以享有根據需要單方面解除契約及處罰的權力。目前在我國社會主義市場經濟中，政府與大量具有公益性質、基礎民生保障作用的國有企業簽訂行政契約進行管理，有效地激發了國有企業活力，轉變了政府管理職能，提升了管理效率。在社會安全領域，也出現了類似行政契約的治安承包，實施了新型社會治安防范模式[10]。高等教育契約管理將進一步推動拓寬行政契約的應用范圍，增強行政契約理論的實踐性。

四、高等教育契約管理的實施路徑

全面推行高等教育契約管理，更好地發揮契約管理的作用，需要營造適宜推行高等教育契約管理的制度環境和健全相應配套措施。

1.運用契約理論來科學設計契約框架

契約理論中的完全契約和不完全契約是根據不同假設條件構建的理論體系，在實踐應用和結合的過程中不斷修正和完善，經受住各種現實條件的檢驗。高等教育契約管理的推行，需要根據我國高等教育的運行環境，合理運用契約理論來分析政府與高校在不同激勵和約束條件下的行為，通過協商對話機制科學設計契約條款，達到既規范政府管理行為又賦予高校更多自主權、激發高校潛力和活力的目標。

2.加強契約管理的制度和組織機構建設

盡管高等教育質量內涵建設已經部分運用契約管理，但其運用范圍較小，影響也不大。更大范圍、更深層次地推行和使用契約管理，需要通過修訂或出臺《高等教育法》新的司法解釋、制定專門的制度政策來確立契約管理的作用與地位，建立相應的組織機構來統籌、協調和推行契約管理。

3.加強契約主體的能力建設

在社會主義市場經濟體制下，高等教育管理中“政府完全主導、高校絕對服從”的現象，表明雙方均缺乏契約理念。其中一個重要原因就是高校不具備獨立的行為能力和財產權，盡管《高等教育法》、《物權法》和《民法通則》其實已有過相應的規定[11]。高校獨立的行為和財產權建設可以借鑒日本國立大學法人化的做法[12]，行為能力建設上應由目前政府直接任命的高校校長、副校長的現狀改變為高校依法選拔、政府核準；財產處置能力建設通過政府評估高校土地、設備和建筑物的整體價格，并捐贈或轉讓給高校，使高校具有完整的法人財產權，在遵守國家資金管理規定的前提下，高校能夠自主占有、使用、收益和處置法人財產。高校行為與財產能力的提高將推動政府與高校契約管理的平等對話協調，真正實現自主權。

4.增強契約管理手段建設

高等教育契約管理要求教育主管各部門共同與高校達成契約，提高管理合力，而這有賴于加強開放共享的信息網絡建設。信息網絡技術的發展為形成和提高管理合力提供技術支撐，需要各主體破除自身利益的藩籬和阻礙，建立教育主管各部門與高校之間的信息網絡，以使信息在各主體之間及時傳遞與共享，為契約管理的協商對話與決策提供科學依據和參考。

5.加強考核評估體系建設

契約管理需要考核評估機構在一定周期內對雙方確立的目標進行考核評估，并依照考核評估結果來確定下一周期的目標與獎懲。目前，我國高等教育已經成立了相應的本科、研究生教育的評估機構，分別對本科教學與研究生教育進行評估，評估工作對規范、提高高校教學科研工作質量和水平起到了巨大作用。但是，評估工作作用的有效性還存有爭議，迫切需要通過把評估工作與契約管理結合起來，完善評估體系建設，切實提高評估的效力。

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Thoughts on the Path about Implementing Contract Management of Higher Education

MA Luting1,2， CHEN Hao1

( 1. Institute of Research in Higher Education, Beihang University, Beijing 100191, China;2. The National Center of Education Development Research, Ministry of Education, Beijing 100816, China )

Contract management is an effective way to promote the realization of the higher education institutions running schools according to law. This paper conducts an analysis of the development of contract theory from the political and economic aspects according to the historical context.Using contract theory, it is found that during the years of 1998 to 2014, the development scale of higher education is achieved mainly by the means of administrative orders, and the quality connotation and system construction of higher education are completed mainly by the means of contract management. Based on the existing problems and future directions, this paper further expounds the important significance of promoting the contract management of higher education, and designs the concrete system for the implementing path.

higher education; contract management; implement path

2016-01-16;

2016-03-05

教育部哲學社會科學研究重大委托項目：“中國特色高等教育思想體系研究”(13JZDW004)

馬陸亭(1963-)，男，河南新鄉人，北京航空航天大學博士生導師，教育部教育發展研究中心高等教育研究室主任、研究員，主要從事高等教育發展與管理政策研究，E-mail:mlting@moe.edu.cn；陳浩(1976-)，男，安徽蕭縣人，北京航空航天大學高教所博士研究生，主要從事高等教育管理研究。

G64

A

1008-407X(2016)02-0001-06