20世紀60—70年代非政府環保組織對美國環保立法的推動作用

劉婷

【摘要】公眾參與在環境保護和治理中作用重大。美國的公眾參與是通過參加環保組織開展的，這在20世紀60-70年代表現得尤為明顯。60-70年代美國非政府環保組織如雨后春筍般涌現，他們對推動環保立法起了巨大的推動作用。本文將介紹20世紀60-70年代非政府環保組織的基本概況，探索其在這一時期快速發展的原因，分析其對政府環保立法的推動作用，借以為我國的環保事業提供某種歷史借鑒作用。

【關鍵詞】非政府環保組織 美國 環保立法

【Abstract】public participation plays an important role in environment protection and governance. The enterprise of environment protection and governance in any country can not succeed without participation and support of the public. American people participate in environment protection through joining nongovernmental environment organizations， which is a prominent phenomenon in 60-70s of twenties century. During this period， environmental organizations sprung up and pushed the government to enact a series laws on environment protection. This paper will give a brief introduction to these organizations， explore the causes for their rapid development and analyze their promotive role in environment legislation， in a hope to provide some reference for the environment protection in China.

【Key words】nongovernmental environment organization； America； environment legislation

20世紀60-70年代是美國的社會大變革時代。這個時期非政府環保組織活躍在歷史的舞臺，在整個六十年代美國新成立了3200多個環保組織。他們的快速發展與當時的經濟發展、生活質量和教育水平的提高、公眾觀念的改變以及社會運動的推動有密切聯系。這些環保組織，如塞拉俱樂部、奧杜邦協會、荒野協會、綠色和平組織，積極宣傳生態思想，傳達公眾心聲，推動環保立法。在這一時期美國出臺了上百部環保法律法規，形成了較為健全的環境法律體系，成為世界各國環境法的典范。

一、20世紀60-70年代非政府環保組織迅速發展的原因

在20世紀60-70年代，環保組織的活動空前活躍。這與“戰后生活與教育水平的提高、公眾的觀念變化和社會運動的推動有密切關系”。

首先，在后凱恩斯主義的政策下，美國經濟迅猛發展，生活水平明顯提高，“60年代的美國經濟保持了長達106個月的持續增長，成為戰后美國經濟發展最快的時期”。但經濟的發展和生活富足是以資源浪費和環境污染為代價的。人口增長和城市化一方面加速了對自然資源的掠奪，另一方面產生了大量的生產和生活垃圾，造成了嚴重的空氣、水源、森林和土壤污染。在戰后到60年代這段時期各種“公害事件”，如1943年的洛杉磯化學煙霧事件層出不窮，成千上萬人因此生病喪命。公害事件的不斷發生，范圍和規模的不斷擴大，越來越多的人意識到自己生活在一個不安全的環境中。

其次，美國逐漸步入豐裕社會，整個社會也日益中產階級化。隨著社會日益中產階級化、文化素養的提高、工作時間的減少，人們不再滿足于單純的物質享受，而是更加關注和在意的生活質量，對周圍環境的觀念也發生了根本的改變。美國環境史學家塞繆爾·海斯把這種新的環境價值觀概括為“清新干凈的空氣和水、良好的健康條件、開放的空間、娛樂”。

再者，美國的60-70年代是一個非常特殊的時期。各種社會思潮和社會運動風起云涌。黑人民權運動、新左派運動、婦女運動、反正統文化運動等社會運動沖擊著美國社會的方方面面，動搖了美國傳統的價值觀，比如反正統文化運動認為科學技術扭曲了人性，主張回歸大自然，與自然共生共息。這些運動和思潮與環保主義者的觀點不謀而合，影響和推動著環保運動的發展。

人們也開始重新認識人和自然的關系，不斷反思過去對自然的所作所為。海洋生物科學家蕾切爾·卡森在《寂靜的春天》一書中歷數了濫用殺蟲劑對環境造成的災難性后果。該書一出版就引起了社會的巨大反響和辯論，它預示著現代環境保護運動的開始。從此轟轟烈烈的群眾性環保運動拉開序幕，非政府環保組織也開始活躍在歷史舞臺。

二、非政府環保組織的基本概況

環保組織是伴隨著環保運動而產生的。從100多年前自然資源保護協會成立以來，美國的環保組織經歷了長期的發展。由于二戰而沉寂下來的環保組織重新在這一時期活躍起來。而由于環保運動的興起，新的環保組織也紛紛成立。“據不完全統計，在整個六十年代美國新成立了3200多個環保組織，其中全國性和地方性環境保護組織有200個，其余的是規模較小的基層環保組織”。這些環保組織保護的內容從荒野保護、野生動物保護擴展到反對空氣污染、水污染、固體垃圾等領域。這些環保組織可大致分為三類：主流環保組織、激進環保組織和環境正義組織。

主流環保組織由老組織與新建立的組織聯合發展而來，擁有全國性的組織網絡。主流環保組織的會員和活動經費較多，“試圖通過政府的影響力來達到其目的”。著名的塞拉俱樂部、奧杜邦協會和荒野協會都屬于主流環保組織。這些傳統的自然保護組織為適應新形勢和新要求，經過內部調整重新成為最活躍的環保力量。成立于1892年的塞拉俱樂部是20世紀60年代最引人注目和最積極的環保組織，其宗旨是謀取公眾和政府的支持與合作，保護內華達山脈的森林及其他自然資源。其他的傳統自然保護組織也同樣面臨著轉變，如奧杜邦協會的活動和宗旨和從最初單純的保護鳥類擴大到保護所有的野生動物甚至土壤、植物和水。

在60年代中后期主流環保組織愈來愈趨向于體制化。體制化改變了環保組的斗爭方式，使其越來越推崇按華盛頓政治世界的規則行事，這就導致一些激進的環保主義者的不滿。他們在什么是最有效的環保方法上產生了分歧。激進環保組織采取了更為直接的方式，利用抗議活動宣傳環境問題。

綠色和平組織和地球之友是較為突出的兩個激進的環境保護組織。綠色和平組織成立于1969年，前身是“不要搗蛋委員會”。該組織最初致力于挽救海鯨活動，后來擴大到保護其他海洋生物。現在，綠色和平已經成為世界上最大的國際環境組織。地球之友也是一個頗具國際影響力的環保組織，其宗旨植根于與自然和諧共存的社會和一個和平永續的世界。

環境正義組織往往以弱勢群體為主體，旨在爭取平等環境權益。這些組織和全國性的主流環保組織不同，具有地方性和分散性，規模較小，以社區為單位，主要解決如有毒垃圾、發電站污染、公園等具體問題。據估計“超過2500萬公民加入了這些環境保護組織”，成為美國環境革命中的中流砥柱。

三、非政府環保組織推動環保立法

非政府環保組織大力宣傳教育，向公眾普及環保知識，加強公眾的環保意識。另一方面，他們也起到了立法訴訟作用。這些環保組織或通過宣傳教育對政府造成輿論壓力、或直接參與到政府決策的制定中。在民間環保運動和非政府環保組織的強大壓力下，美國政府開始把環境保護作為政府工作的重心之一，并加大了環境立法和執法力度。60-70 年代是美國環保立法最密集的時期，美國政府相繼出臺了上百部環保法律法規。

戰后美國人對荒野的熱情一方面有助于保護荒野，另一方面也給荒野造成了壓力。過多的游客本身就對荒野造成了壓力，再加上配套設施的建設，破壞了荒野的生態統一性。荒野保護者們繼承了梭羅、利奧波德等人的生態思想，積極投身于荒野保護運動之中。奧拉俱樂部、奧杜邦協會、荒野協會等非政府環保組織自1956年荒野法的起草開始到1964年的通過，一直都支持荒野法。荒野協會的執行秘書霍華德·扎尼澤的貢獻尤為突出。雖然重病纏身，扎尼澤一直奮戰在保護荒野的第一線，直到參加完荒野決議最后的國會聽證會，于1964年5月5日在睡眠中去世。1964年9月3日約翰遜總統簽署了《荒野法案》。

美國自上世紀五十年代起就已意識到空氣環境問題，于是便開始著手研究防治空氣污染問題，并于1955年出臺了第一部針對空氣污染的法律《空氣防治法》。隨著關注的不斷升級，非政府環保組織也參與到防治空氣污染法律法規的制定和監督中。很多主流的環保組織，如環境保衛基金會和自然資源保衛委員會，都加入到《清潔空氣法》的創制過程中，并監督該法的執行、參與之后的修正工作。國會于1963年頒布了《1963清潔空氣法》，于1967年頒布了《空氣質量控制法》。在此基礎上，1970年對《空氣質量控制法》進行了修正。1977年國會又加入將“新源控制原則”和“視覺可視性指導原則”，形成了《清潔空氣法》1977年修正案。

環境保衛基金會和自然資源保衛委員會還積極參與到《清潔水法》的制定中。鑒于水污染的日趨嚴重，國會于1948年頒布了《聯邦水污染控制法》，經過多次修訂，形成了至今仍發揮重要作用的《清潔水法》。《清潔水法》建立了美國水域的污染物排放規范的基本結構和地表水的質量標準。它是美國最成功的環境保護立法之一。此后，美國國會又陸續頒布了 《海岸區域管理法》、《海洋保護法》、《安全飲用水法》等有關水清潔法律。至此，美國水環境保護立法體系基本形成。

面對強大的社會輿論壓力和環保團體的敦促與監督，美國政府和國會還出臺了其他法律。1970年1月1日，聯邦政府頒布了《國家環境政策法》。這部法律把保護環境作為國家的基本國策，成為后來各國環境保護法的典范。此外，政府還頒布了《職業安全與健康法》（1970）、《美國工業污染控制法》（1970）、《聯邦殺蟲劑控制法》（1972）、《瀕危物種法》（1973）等環保法律。這一系列法律的出臺，使環境保護和治理有法可依。20世紀70年代美國已形成較完善和健全的環境法律體系，成為世界各國環境法的典范，這與非政府環保組織的努力是分不開的。

四、結語

20世紀60-70年代美國的環保運動在美國環保史上具有轉折性的意義，這一時期是美國現代環保運動的開端。其特點之一就是環保組織的空前活躍。發端于20世紀60年代的美國非政府環保組織及其倡導的環保理念，對于促進民眾環保意識的覺醒和推動美國環保事業的發展產生了重大影響，尤其是在建立和完善環境法律體系方面。一方面，非政府環保組織本身沒有權利，所以只能通過輿論宣傳來制造壓力從而影響政府決策的制定；另一方面，這些環保組織向法院起訴、向議會呼吁和游說，最終通過政府立法，實現對環境污染的治理、控制和監督。在非政府環保組織的推動下，美國政府和國會相繼出臺了百余部環環境法律法規，如《荒野法案》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等，實現了美國立法史的一個飛躍。從此，美國的環保運動開始踏入法制化軌道，環境法律法規成為保護環境的重要工具和手段。

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