理智地看待“治理”

邱瑞昕

【摘要】全球治理理論適應了國際政治的發展趨勢和要求，并給出了一個構建未來國際秩序的新思路。然而在實際應用中，它仍然存在著很多難以克服的缺陷和難以逾越的鴻溝，“治理”概念的提出和全球治理的實踐，并沒有改變國際政治中一些本質性的東西。因此一種良好的、趨向善的方向的國際秩序的形成，將會是個漫長和曲折的過程。

【關鍵詞】沒有政府的治理；理論創新；應用缺陷

20世紀90年代后，方興未艾的治理和善治理論，是目前西方學術界最有影響的分析框架之一，“治理”研究目前已經成為一門顯學，“治理”概念被應用到多個學科中，如宏觀經濟學領域、私人部門、公共管理領域、國內政治學領域等等。

在各方學者載欣載喜地用“治理”理論為我們描繪一幅“全新”的政治畫卷的時候，儼然將其作為建構未來國際政治經濟新秩序的一條康莊大道。然而應該看到，治理理論基本標準是效益——處理爭端、解決問題和協調利益的效益。從這個標準看，全球治理當然對各方都是有利的。但可惜的是，全球治理設計的國際社會“天下太平”太過理想化；同時，從治理理論的內在邏輯和國際社會的治理實踐來看，我們如今所處的和今后可能將處的社會，并不是治理理論所勾畫的那種“治理社會”。“治理”概念的提出和全球治理的實踐，并沒有改變國際政治中一些本質性的東西，賦予它“革命性變革”的評價，未免失之天真。

一、難以消弭的主權國家

恩斯特-奧托·切姆佩在他的結論中肯定地寫道：“工業化社會間的沖突理應理解為高度復雜的治理體系。若仍然將它們理解為軍事沖突并歸類于安全領域，這意味著我們還在陳腐過時的世界模式，將世界視為由國家構成的世界，并且還會陷入現實主義理論設計的理論圈套之中。”他還認為以前由國家構成的世界應該被現在世界性的社會取代，“社會制度可以填補國家間的空隙”，應該“讓社會參與到外交政策中去，社會聯系應該提倡，可能還要制度化。”

這反映了治理理論的一個中心假設“國家無能論”——全球化過程必然消蝕國家和政府的作用。的確，“由于地方性的和國際的談判越來越多，各國為了和外部強加的模式相一致，都面臨著轉變國內規則和制度的需求。”但是，從最近30年中國家內部所發生的很多變化來看，很多變化都具有“國內的”性質和國內的根源，它們與相互依存和一體化的狀況并沒有多大的關系。各國政府尤其是經合組織國家的政府政策在向保守主義方向轉變，主要不是全球化的結果，而是國家內部政治壓力和政治家競選策略的產物。在國際關系領域，迄今為止，治理首先是各國之間尤其是大國之間的妥協的產物，各種國際組織在全球治理中的行為，無一不與大國的利益相關。因此，“國家萬能”的神話雖然破滅了，但排斥國家參與的治理更會引起更多的嚴重后果。

而反觀其它的國際行為體：跨國公司的特點、它們的戰略設計和政治影響，都取決于大國間力量關系的配置、以及由此造成的體制結構，它并沒有管理公共事務的使命，盈利是它們的首要目的，因而不可能是全球治理結構的重要部分；非政府組織的政治活動范圍有限，它只屬于部門的性質而不具有國際性，同時非政府組織協助下的一系列人道主義事業，具有分散零碎的特點，它代替不了綱領性的發展戰略；至于政府間組織，雖然它已經成為國際政治結構的一部分，但性質上它是從屬于國家的，它的職能、綱領、原則、目標、意識形態取向，都是由各國政府來規定的。顯然，全球治理并不能改變國際政治具有的大國政治和強權政治的實質。政治、國際政治本身所固有的矛盾，并不是通過治理能得到解決的。

二、難以掩飾的西方觀念

對于“全球治理”學說與新自由主義基本理念之間一度存在著的特殊關聯， 瑪麗- 克勞德·斯莫茨一針見血地指出：“既然不存在中央組織和全球性的參照系統， 市場便成為當今世界上唯一起作用并影響一切相互作用的社會子系統的調節者， 而‘全球治理很可能不過是一件理想主義、舉世歸心的外衣， 下面隱藏著最狡詐的經濟自由主義。”

治理，的確意味著權力在某種程度上由政府向其他主體轉移，的確意味著人民參與的極端重要性。但是，這并不能得出治理理論所堅持的那個觀點：擴大民主是實現治理目標的先決條件。一切有效的政府，無論立足于民主還是獨裁，都必須通過強制執行某種社會紀律措施，因為成功的發展必須以民眾高度接受發展目標為前提條件的。如果說不改變現有的政治體制、不實行西方式的民主政治就意味著缺乏治理的條件，即使不說是對第三世界國家的一種政治上的陰謀，也是一種文化上的偏見。

三、難以言說的痛：治理失敗

全球治理機制自身本身存在著許多不足，如管理的不足、合理性的不足、協調性的不足、服從性的不足和民主的不足等，這就造成了治理失敗。所以，全球治理的現狀還極不理想，正如托尼·麥克格魯所指出那樣：“該體系核心存在著一個致命的缺陷，即缺乏民主的信任。因為，從總體上說，這個世界共同體存在著高度的非代表性，以及權力、影響、機會與資源的極度不平等，這一體系也許最好稱作扭曲的全球治理。”

治理，無論是“有效的治理”（世界銀行）還是“全球治理”（全球治理委員會），在很多領域和第三世界國家幾乎沒有任何基礎，因而并沒有發揮出其理論構建時預想的基本功能。一方面，在相當多的不發達國家里，其經濟基礎、基本設施、政府管理和行政手段、政治結構和穩定等等都是不合格的，甚至根本不存在，這種狀況在戰后的重建中（如科索沃）尤其嚴重。另一方面，區域性的和全球性的治理機制、調節機制先天不足、后天無效。全球化侵蝕了國家的邊界，削弱了國家的一些傳統的能力，但是，在國家主權被弱化的同時，有效的國際制度規則并沒有被及時地創制出來，而那些現有的國際制度如聯合國、區域性合作機構等在集體安全、維護和平、促進經濟社會發展上不能承擔起應有的責任。迄今為止，治理似乎對政治問題的處理還沾不上邊，對貧困和邊緣化等緊迫問題的解決還無能為力，像國際貨幣基金組織和世界銀行這樣的國際組織，自70年代初布雷頓森林體系解體以來一直未能阻止一系列的金融財政危機。從其自己規定的目標上來衡量，迄今為止的全球治理基本上是失敗的。