老齡化時代的社區便民服務與供給需求導向

姜向群 山娜 商楠

摘要：作為主流的養老方式，居家養老需要與社區服務的供給進行良好的對接。提高社區便民服務質量，擴大服務項目規模，通過社會化的途徑，使服務與居民需求實現真正的對接，是目前深化社區服務工作的重點。基于對北京市西三旗街道的調研分析，發現該社區便民服務有著良好的供給基礎，便民服務供給內容也很豐富，便民設施使用較為普遍，滿意度也較高。但也發現，居民對便民生活的服務需求不一，對便民組織的服務需求有待進一步的開發。因此，街道和社區需要全面貫徹落實科學發展觀，包括志愿者服務及市場化運作，以提升社區便民惠民服務中心的服務水平，強化基層組織服務能力。

關鍵詞：社區治理 便民服務 供給需求 居家養老

一、研究背景

（一）問題提出

黨的十八大報告明確提出，在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式；發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合以改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設。[1]通過社區建設促進社區發展進而促進社會發展，是國際上的通行做法。[2]目前，很多的地方政府都在努力探索便民服務的活用和創新，以期更好地展現政府“以人為本”的理念，[3]提高居民的居住滿意度。[4]但是，由于社區便民服務存在社區居民參與度不高、[5]政府管辦不分離或者政府對社區投入缺乏、[6]社區建設不完善[7]等一系列問題，迫切需要理清社區服務供給與需求的關系，探索政府與市場在社區和社區便民服務建設中的地位和作用，為相關管理部門提供社區基層服務參考。

便民服務與居家養老息息相關。作為居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治性組織，社區居民委員會（簡稱居委會）承擔了很多的工作和責任。《中華人民共和國城市居民委員會組織法（1989）》和《北京市實施中華人民共和國城市居民委員會組織法辦法（1991）》中明確規定居民委員會應當開展便民利民的社區服務活動，可以興辦有關的服務事業。但是，長久以來，由于居委會還承擔了宣傳國家政策、組織社會主義精神文明建設活動、辦理公共事務和公益事業、協調糾紛、維護治安、了解基層居民意見和建議等方面的工作，因此，居委會在實際開展工作的時候往往會面臨人手緊缺、事務繁瑣雜亂、項目實施滯后等一系列的問題，影響了便民利民社區服務活動的效率和效果，影響了居民對居委會工作的滿意度評價。為了解決這些問題，深入了解居民對便民服務的需求，受北京市西三旗街道的委托，課題組設計了便民服務現狀與需求的調查內容。在本文中，將會重點分析居委會常見便民服務設置情況、開展情況、居民知曉度、使用頻率、使用滿意度和便民服務宣傳途徑等問題，最后針對這些問題提出相關的政策建議。

（二）樣本分布與研究內容

關于便民服務需求與現狀部分的數據收集方法，課題組在進行一系列二手文獻研究之后，采用PPS抽樣調查抽取了街道200余位居民進行問卷調查，在剔除無效和不合格樣本之后，共獲得196份有效樣本。

關于研究主題的“便民服務”，經過與西三旗街道便民服務中心負責人的溝通，依據該社區的實際情況，最終確定調查問卷中便民服務的內容主要涉及：

1.便民設施。包括郵局、商店/超市/便利店、農貿市場、學校、公共衛生間、餐館/飯店/酒店、運動/健身場地、居民活動室、老年大學、社區衛生服務站、銀行/儲蓄所。

2.便民組織。包括老年人協會、老年人維權小組、志愿服務組織、文化體育娛樂組織、兒童活動組織、義工組織。

3.便民生活。包括服務熱線、聊天解悶、法律援助、糾紛調解、便民理發、婚姻介紹、幼兒園和兒童托管、育兒知識培訓、公益講座、治安巡邏、就業幫助、家電修理服務、食品配送服務、上門護理、上門看病、上門做家務、老年飯桌或送餐、日托站或托老所。

二、便民服務現狀與需求

（一）便民服務供給基礎

便民服務包含與居民生活息息相關的日常服務。綜合來講，居民的便民服務需要集中在對社區便民設施、（居民或居委會提供的）便民組織和便民生活三個方面。由于不同性別、不同年齡和不同社會經濟背景的居民對于便民服務的需求不同，街道和社區在為居民提供服務的時候往往會出現“服務內容多、服務事項雜、服務能力弱、服務評價低”的尷尬情況，在這種情況下，誕生了眾多的便民服務市場化的企業和社會組織。提供多樣化和差異化服務的企業和社會組織的出現促進了便民服務的發展，減輕了社區和居委會的工作負擔，但與此同時也出現了服務質量參差不齊、居民權益屢受侵害的情況，迫切需要居委會的監督和管理。我們必須看到，社區便民服務的發展有著廣闊的空間，市場差異化服務和便民服務之間并非不能并存，這也是目前西三旗街道努力探索推進建設社會治理創新園的切入點。

（二）便民服務供給現狀

便民服務中心和以96156北京市社區服務熱線為代表的線上線下服務方式的開通，體現了西三旗街道在管理創新方面所做的努力。西三旗街道作為擁有8萬戶籍人口、3.9萬暫住人口、管理30個社區的服務機構，在便民利民服務的開展和實施過程中，進行了許多嘗試。尤其是提出的“社會創新園”概念，通過市場化的運作和競爭將便民服務內容更細致化和高效化。西三旗街道開設了“西三旗街道社區服務信息網（96156北京市社區服務熱線）”，該信息網主要面向居民提供便民生活的服務功能，這些服務可謂涵蓋居民生活的方方面面，同時也涵蓋了各個年齡段的需求。本次問卷調查首先了解了西三旗街道居民對于便民服務的知曉、使用和滿意度等需求狀況：

1.便民設施的設置情況

便民設施是社區便民服務的硬件設施。作為社會主義精神文明建設的重要一環，在智慧城市、文明城市的建設過程中，“15分鐘生活圈”的概念日漸被社區居民所接受。而以購物、就醫、求學、健身、文化和金融服務為主的便民設施，就是保障“15分鐘生活圈”概念得以推廣和應用的重要舉措。課題組在調研中發現，在西三旗街道被抽取調研的四個社區中，便民設施的覆蓋率較高，居民對于該社區便民設施的15分鐘可達性回答較為一致。西三旗街道的便民設施基本上能夠滿足大多數居民享受“15分鐘生活圈”的需要（見圖1）。除了老年大學之外，認為15分鐘到達所需便民設施的居民比率都超過50%，尤其以對商店/超市/便利店、學校、餐館/飯店/酒店和銀行/儲蓄所的15分鐘可達性認可度最高。

2.便民組織的設置情況

便民組織是實現居民自我管理、自我教育和自我服務的重要體現，在社區工作中發揮著重要的作用。[8]本次調研重點了解了居民對老年人協會、老年人維權小組、志愿服務組織、文化體育娛樂組織、兒童活動、義工組織等便民組織的認識。在回答“本社區有下列組織嗎？”的問題中（見圖2），有超過一半的被訪者認為該地區沒有“老年人協會”和“老年人維權組織”，而認為本社區沒有“志愿服務組織”的比例最低，也就是說，超過九成的受訪者認同本社區存在志愿服務組織的便民組織形式。志愿服務組織受到居民的認可度最高，但是社區也需要建立起維護老年居民自身權益的“老年人協會”和“老年人維權小組”等自我服務類型的組織。

3.便民生活

便民生活服務與居民的生活息息相關。除了問卷調查之外，通過與社區工作人員的訪談，課題組深入了解了便民生活服務的設置情況。通過訪談，課題組發現居委會工作人員表示常見的便民服務都可以通過撥打96156或者登陸西三旗街道社區服務信息網進行預約使用。但是問卷調查卻顯示，居民對關乎自己日常生活的便民生活服務的知曉率并不高。在回答“當地有便民服務嗎？”這個問題時，認為“當地有”的前三位便民服務是治安巡邏、公益講座和糾紛調解，分別占94.4%、76.5%和75.5%；除此之外，認為就業幫助、法律援助、便民理發和幼兒園兒童托管等便民生活服務“當地有”的概率均超過50%。而居民認為上門看病、上門護理日托站或托老所的概率最低（見圖3）。可見在醫療和養老兩方面，社區便民生活服務還有很多工作可以做。

（三）需求——居民對于便民服務的需求

為了了解居民對便民服務的需求狀況，課題組使用了問卷中的便民服務的使用狀況、需要程度和滿意度來進行觀察，具體情況反映如下：

1.便民設施

課題組首先了解居民對于“15分鐘生活圈”等便民設施的可達性，進而進一步了解居民對于便民設施的滿意程度。但是，考慮到便民設施存在硬性便民設施，如農貿市場、超市和銀行等，也存在一些軟性的便民設施，如綠化、公共衛生和文化娛樂，而這些軟性便民設施以一種主觀感受的形式存在，并不在“15分鐘生活圈”的概念中，因此，在考慮居民對于社區便民設施需求滿意度的時候，課題組將便民設施的概念進行了擴展。通過多重響應分析，居民對于社區便民設施的滿意程度表現為：居民對社區便民設施滿意度排名前三位的有交通狀況、治安環境和便民購物，其中交通狀況和便民購物屬于硬性便民設施；而排在居民滿意度較低的后三位的分別是公共衛生、環境綠化和健身活動場所，其中公共衛生和環境綠化屬于軟性便民設施。也就是說，目前的西三旗街道較好地落實了“15分鐘生活圈”概念，在便民設施的配備方面較好地滿足了居民對于硬性便民設施的需求，但是也需要在軟性便民設施方面加大工作力度，以更好地滿足居民對于便民設施的需求。

另外，通過交叉分析，發現年齡、受教育程度對于便民設施的滿意度評價并無顯著性差異，反而性別和健康狀況在對于便民設施滿意度的評價方面有著差別。女性的滿意度高于男性，而健康狀況較好的居民的滿意度高于健康狀況較差的老年人。

2.便民組織

被抽取的西三旗街道的四個社區中，志愿服務組織的認可度較高，因此在同意所在社區有相關便民組織的居民中（見圖4），經常參加志愿服務組織、義工組織的比例最高，分別為79.89%和61.77%，但兒童活動組織、老年人維權小組、老年人協會即使有，居民“從不參加”的比率也非常高，超過4成。除眾所周知的志愿服務組織之外，西三旗街道便民組織的參與率和認可度都較低。這可能有兩個原因：一是考慮到“志愿服務組織”的高參與度，可能的原因是居民對于便民組織的知曉率低直接降低其參加便民組織的需求；二是現有的便民組織的相關活動或者設置情況，并不能很好地滿足居民對于便民組織的需求。因此，西三旗街道應該因地制宜，從實際出發，發揮黨員的先鋒模范作用，整合便民組織的資源，擴大社區基層便民組織的影響力，以更好地服務社區居民。

另一方面，數據顯示居民對于社區便民組織的知曉率和參加程度都比較低，這與我國的國情有一定的關系，也與社區便民組織的設置和發展情況息息相關。有樣本反映，他們在遇到難題時會通過社區內部自發成立的非正式組織提供的非正式支持力量得到解決，而這種來源于非家庭成員式的非正式支持力量其實就是社區便民組織的雛形。雖然現有的數據并沒有表現出居民對于便民組織的較高需求，但是社區便民組織仍然有著很大的市場前景，只要社區和街道進行適當的組織、引導和扶持，社區便民組織定會得到發展和壯大。

3.便民生活

從對社區便民生活服務的需求方面來看（見圖5），排在前三位的依次為治安巡邏、家電維修服務和便民理發，有這三項需求的居民也均超過了5成，分別為59.7%、53.6%和53.1%，有婚姻介紹需求的居民比例最低，只有2成的居民選擇了此項，這與我們的被訪者年齡層次有著密切的關系，因為對于婚姻介紹的便民服務需求主要集中在20～35歲的適婚年齡階段。居民回答“使用過”的前三位便民生活服務為治安巡邏、公益講座和便民理發，這與表示“需要該項便民服務”的比例較為一致，可見，對于本次調研的居民群體來說，對治安巡邏、公益講座、便民理發、家電維修服務和食品配送服務的需求較為強烈。便民理發、家電維修服務和食品配送服務均屬于市場化運作較為成熟的服務類型，因此，作為政府部門需要加強對為居民提供此類服務的企業的監督，以切實保證居民享受該項服務時的權利不受侵害。尤其是對于老年人，社區和居委會需要發揮自我監督、自我教育和自我服務的功能，提前把好“服務質量”這道門檻。

居民對社區便民生活服務的滿意度前三位為治安巡邏、公益講座和糾紛調解，滿意度分別為71.4%、49.0%和36.7%。綜合圖5的數據來看，社區居民使用情況較好、需要程度較高的便民生活服務的滿意度也較高，如居民對于社區便民生活服務中的治安巡邏的使用情況、需要程度和滿意程度的評價表現出一致性。課題組認為，在加強社區便民生活服務的框架指引下，可以以“治安巡邏”的組織和使用的成功經驗作為案例進行推廣復制，以加強對其他便民生活服務的運作，也就是說，政府部門需要重視便民生活服務“榜樣的力量”。

（四）路徑——居民了解便民服務的途徑

社區的便民服務與居民生活息息相關。在建設“人人共建、人人共享”的文明社區、智慧社區、和諧社區的過程中，居民的參與決定了便民活動開展的效果，也就決定了文明、智慧、和諧社區建設效果。通過本次調研的“您是通過哪些渠道了解社區服務的？”發現，傳統的“社區宣傳欄”、“鄰里告知”和“社區宣講活動”依然是被調研社區的居民了解便民服務的主要宣傳渠道，分別占30.7%、23.4%和23.1%，而通過“社區網站”知曉社區便民服務信息的比例最低，只有4.9%。這其中的理由，一方面是因為使用社區便民服務的群體主要是老年人，他們尚未熟練使用網絡以獲取信息；另一方面，相對于老年人，中青年更加傾向于選擇市場化的差異服務，而對便民服務的依賴性較低，因此，已經熟悉使用網絡的他們反而會較少關注社區服務的供給。但是，隨著未來熟悉計算機和“科技依賴癥”一代進入老年，“社區網站”將成為一個重要的宣傳途徑，也將是市場化運作企業的一個必爭宣傳入口。

可見，為了提高居民的參與度，目前西三旗街道迫切需要擴展便民服務的宣傳路徑，提高不同年齡、不同經濟狀況、不同性別和不同健康狀況享受便民服務的效率，擴大居委會和社區影響力，只有這樣才能更好地宣傳社會主義核心價值觀，塑造文明、和諧、友善的街道環境。

（五）反饋——居民對于社區便民服務的反饋

為了了解居民對于街道和社區對于便民服務的意見和建議，課題組在問卷設計中設置了“您認為所在社區的公共服務存在的主要問題是什么”和“您認為應采取什么措施來改善社區的公共服務”這兩個問題來獲取居民對于便民服務的反饋。從多重響應的數據結果來看，居民認為“社區服務市場化運作程度較低”是目前的社區公共服務中存在的最主要問題，個案選擇比例接近60%，其次是認為社區便民服務“服務內容不夠豐富，缺乏新意，不夠多樣”，個案選擇比例也接近六成。因此，在可以改善社區公共服務的措施方面，“豐富服務內容，滿足居民個性化需求”、“創新服務形式”和“加強社區公共服務的市場化運作”成為了居民認為最主要的措施。

在居民的認識當中，在基礎的便民服務中加入市場化的運作模式，繼續擴展社區的組織服務形式和服務內容是發展便民服務的緊要任務。居民希望通過擴展便民服務的服務內容、增加服務形式和引入市場化運作來提高其享受便民服務的積極性和效率。而目前西三旗街道的社會創新園就是試圖通過引進市場化運作方式來提升便民服務，這與居民的期望不謀而合。

三、政策建議

通過以上的調研，我們了解了西三旗街道便民服務供給和需求的現狀、居民了解服務的路徑和對便民服務的期待，同時也發現了目前已有的便民服務的問題。以西三旗街道作為一個“樣板”，研究認為，目前可以從以下途徑對社區便民服務進行改進和提升：

首先，街道和社區需要全面貫徹落實科學發展觀，提升社區便民惠民服務中心服務水平，強化基層組織服務能力。需要因地制宜，從實際出發，切實了解居民需求，充分發揮黨員的先鋒模范作用，整合社區及周邊各類資源，促進基層公共服務、社會管理能力的提高，更好地滿足群眾需求，為群眾提供優質、便捷的便民服務。

其次，社區便民設施基本上能夠滿足大多數居民享受“15分鐘生活圈”的便利，但是也需要加強對于“公共衛生”和“環境綠化”等軟性便民設施的投入建設；志愿者服務組織等便民組織發展較好，其他便民組織的發展并不成規模，需要加強對便民組織的引導和管理；在便民生活的眾多服務內容方面，社區醫療、居家養老等服務設置方面還比較薄弱，建議街道有針對性地對這一領域進行進一步的擴展和強化。通過各種途徑做好宣傳，擴展便民服務的宣傳路徑，提高不同年齡、不同經濟狀況、不同性別和不同健康狀況享受便民服務的效率，平衡社區便民服務的供給與需求的矛盾。

再次，街道或者社區居委會作為第三方要引進便民服務提供商的競爭，做好便民服務的價格公示，做好服務監督。考慮到社會創新園的建立（引入市場化運作）會為西三旗街道的便民服務發展注入新的活力和血液，產業和政府之間已經形成了良好的互動，而“社會建設文化先行”，我們建議西三旗街道可以摸索將現有的產業-政府-居民之間的互動發展為產業-學術-研究-政府-居民的互動模式，鼓勵社會各界參與到社區便民服務的規劃、發展、提升和推廣的過程中來，爭取將產學研民的社區便民服務創新互動模式建設成具有示范性效果的特色便民服務創新火車頭。

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責任編輯：張 煒