城市管理綜合執法模式新探索

2016-08-01 19:06:38肖生福曾冬冬肖揚飛

上海城市管理 2016年4期

肖生福曾冬冬肖揚飛

摘要：近年來，由城管執法導致的問題成為人們議論的焦點，引發人們對現行城市綜合執法模式的弊端及模式創新的反思與探討。廣州市天河區車陂街道試點的“車陂模式”，是由天河區車陂街道組建的一支集公安、城管、交警、食藥監、治保大隊等各方力量的綜合執法大隊，對轄區內的無證經營、環境衛生等現象開展綜合執法。“車陂模式”在短期內就取得了良好治理效果，是城市綜合執法模式的新探索。以廣州市“車陂模式”為個案，探究“車陂模式”實施的實際效果和成功經驗，針對“車陂模式”形成的動力機制、資源條件等進行分析，可以認為“車陂模式”具備一定推廣價值，值得那些與車陂街道面臨相似情況或相似資源的基層街道借鑒學習。

關鍵詞：城市綜合執法車陂模式成功經驗可推廣性

一、研究背景及問題的提出

城市化是一個國家或地區在經濟增長和社會現代化發展中不可避免的經濟社會結構轉型的歷史過程。我國的城市化在推動城市型社會發展的同時，也為城市管理帶來了挑戰。為加強城市管理，自1996年《中華人民共和國行政處罰法》頒布實施以來，各地相繼開展了相對集中行政處罰權的試點工作，城管執法由此誕生。[1]2002年8月，國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）宣布試點工作的階段性目標已經實現，進一步在全國推進相對集中行政處罰權工作的時機基本成熟，授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作。[2]應該承認的是，城管執法部門的成立及運轉，對改善城市環境、維護市民的公共利益起到了積極的作用。然而，近年來，城管暴力執法、商販暴力抗法的事件不斷進入公眾的視野，城管執法也陷入兩難境地：一方面是執法相對人對城管執法人員暴力執法的控訴；另一方面，城管執法人員也時常遭遇執法相對人暴力抗法，呼吁強化執法手段。面對這一矛盾，學術界開始對現行城管執法模式存在的弊端以及執法模式創新等課題進行了反思與探討。有學者認為困擾城市管理綜合執法的根本原因就是城管執法地位缺失、法律缺失、管理體制機制嚴重滯后。不僅如此，各地政府也鑒于上述背景，為有效解決城管綜合執法困境，開始積極探索城管綜合執法新模式。

2014年11月起，廣州市天河區車陂街道在廣東省首創“公安+城管”為主要特征的車陂綜合執法模式（簡稱“車陂模式”）。“車陂模式”在短期內就取得了良好效果，引起社會廣泛關注。新聞輿論認為，“車陂模式”是廣州基層城管執法模式的一次創新和新探索。那么，“公安+城管”為特征的“車陂模式”是怎么運轉的？它的運轉為什么能取得良好執法效果？其成功經驗是什么？能否在更大范圍內推廣這種模式？如果推廣這種模式又需要具備哪些條件或資源呢？

圍繞上述問題，我們于2015年的4月27日～10月15日在廣州市天河區車陂街道進行了實地調查。本次調查的對象主要包含城管綜合執法局領導、城管執法人員、公安干警、流動商販、沿街商鋪店主及附近居民等與城管執法緊密相關的利益相關者。選取這6類調查對象，原因在于他們是與城管執法直接相關的主動參與者或被動受影響較大的人員，對他們的調查具有代表性，能夠真實而全面地反映“車陂模式”相關信息。本次調查在調查方法上以訪問調查、實地觀察法為主，訪談主要根據訪談者對需要掌握情況的了解程度，對訪談對象進行深度訪談和一般訪談。訪談內容主要包含廣州城管執法體制及執法模式，對“公安+城管”聯合執法的“車陂模式”的認知、態度和期望，“車陂模式”的形成原因及運轉成效，“車陂模式”的優缺點等基本情況，以及對“車陂模式”今后發展的展望和建議等方面的問題。實地觀察則主要是對街道路面秩序的多次實地考察。

二、廣州“車陂模式”的運轉及其成效分析

（一）“車陂模式”的出現及具體運轉

車陂街道地處廣州市天河區東部，是典型的城鄉接合部。車陂街道轄區總面積5.6平方公里，人口約16萬，其中戶籍人口約3.7萬，外來人口超過12萬，[3]人口倒掛嚴重，是一個典型復雜的城市管理“綜合體”，成為城市管理的大難題。其管理的復雜性主要體現為兩點：一是車陂街道原是東圃墟所在地，有原東圃鎮老舊城區和上百年歷史的東圃商圈，并擁有天河最大、最擁擠的城中村車陂村。近年來隨著東圃經濟的發展加快，大量流動商販自然而然形成聚集。二是隨著廣州城市中心東移，加之BRT、地鐵站陸續建成開通，車陂及周圍地區的流動人口呈現爆炸式增長，各類流動商販大量出現。據報道，僅東圃大馬路就有2 000多檔流動商販。[3]車陂街道由于具備交通便利、房租便宜等優勢條件，逐漸成為流動人口聚集的理想之地，促進了市場繁榮和低端市場需求，對攤販經濟的發展十分有利。但不得不承認的是，由于人口的增多，環境衛生、交通堵塞和流動商販亂擺賣等問題日益嚴峻，給城市管理帶來極大的困難，也對車陂街道的管理工作提出了新的更高的要求。

2014年9月，廣州市政府提出要創建“干凈、整潔、平安、有序”的城市環境目標。面對廣州市創建“干凈、整潔、平安、有序”城市環境的工作要求，車陂街道以創建干凈衛生的城市環境為契機，積極探索流動商販綜合治理的新思路。2014年11月起，廣州天河區車陂街道在廣東省首創“公安+城管”為主的車陂綜合執法模式，組建了一支集公安、城管、交警、食藥監、治保大隊等各方力量的綜合執法大隊。執法大隊下轄路面巡邏綜合執法中隊和網格綜合執法中隊。路面中隊由70人組成，其中車陂派出所16人（干警8人、輔警8人），車陂街道執法隊16人（在編隊員8人、協管員8人），交通協管員16人，車陂村治保大隊16人，天河交警大隊、東圃工商所、車陂食藥監所分別安排相對固定的兩名執法人員接受調配參與共管。[4]每支上路隊伍統一裝備，配備執法防護用具和電子設備，公安巡邏車加綜合執法電瓶車和城管執法車，3輛車同時上路，實行“路面巡邏—發現問題—現場執法—前臺共管—后臺分流”的工作流程。[5]各分隊執法隊員接受分隊長的調動指揮，在執法現場體現統一性，各單位、各部門的人員共同進退，共同處理各類社會亂象。在較為復雜的執法現場，以不糾纏、快速處理為原則，必要時果斷將執法對象帶回派出所，再分別由不同執法部門分流對應處理，派出所必要時對執法對象進行身份排查或無犯罪記錄盤查，對有暴力抗法行為的人員依法予以處理（如圖1）。[4]“前臺共管，后臺分流”的執法理念克服了若干年前“首辦負責”執法理念的缺陷，明晰了執法權責，使得城市管理工作更加有效直接。

（二）“車陂模式”的運轉成效與影響

“車陂模式”在短期內就取得了良好治理效果。根據車陂街道綜合執法大隊建立前后兩周對比，車陂轄區路面警情類案件同比下降36%，其中路面扒竊警情環比前兩周下降77%，路面糾紛警情下降23%，路面斗毆警情下降57%，全市12319城管投訴系統中屬于車陂的投訴量同比下降39%。[5]經過一個月的綜合整治，車陂街道市容環境大為改觀，成為廣州市“干凈、整潔、平安、有序”創建示范街道。究其原因，無外乎有以下兩方面原因：一是城管、公安、交通協管員等聯合執法，大大加強了執法力量；二是在公安介入后，執法權威性增強，強化了執法手段，對流動商販的作用力更大。

“公安+城管”聯合執法的車陂模式體現了“多部門綜合執法合作共贏”的城市管理思路。這種多部門聯合執法模式并非天河區車陂街道首創，多年來，全國各地各級都在積極開展探索公安配合協助城管執法的試點實踐。北京、上海、天津等城市都已建立起公安部門保障城管綜合執法的工作機制，如2014年上海市下發《關于進一步完善本市區縣城市管理綜合執法體制機制的實施意見》，明確加強公安機關與城管執法部門的聯勤聯動，區縣公安分局分管治安的副局長兼任區縣城管執法局副局長，區縣公安機關要明確專門的力量，配合城市管理綜合執法隊伍開展工作。[6]“公安+城管”聯合執法模式在天河區車陂街道的試點經驗，對廣州當地產生了重要影響。目前，廣州市城管綜合執法職能范圍非常廣，涵蓋了市容環境衛生管理、城市規劃管理、綠化管理、環境保護、工商管理、市政燃氣等8個部門12個方面321項行政處罰權。而廣州市目前城管執法人員編制僅管理廣州存在的30萬流動商販都很困難，而流動商販管理只是城管執法眾多職能中的一項，由此可見，廣州市基層城管執法力量嚴重不足。很多街鎮的城管執法人員長期超負荷工作，一些轄區面積大、外來人口多的街鎮，執法力量不足的問題更加突出，只能聘用大量協管員協助執法。而“車陂模式”客觀上整合了各部門執法力量，實現多部門聯合執法，也強化了執法手段。據媒體調查，“車陂模式”已在廣州市天河區開始推廣，天河區21條街道已有16條街道組建完成綜合執法大隊，其余5條街道也正在積極組建中。[7]

三、廣州“車陂模式”形成的動力分析

廣州“車陂模式”無疑是成功的，是大城市綜合執法模式的新探索。那么，廣州“車陂模式”為什么能形成？是什么因素推動了“車陂模式”的形成？接下來，我們對推動廣州“車陂模式”形成的動力因素進行分析。

（一）上級政府驅動：“車陂模式”形成的重要推動力

對基層政府而言，上級（高層）政府的支持是地方政府改革成功與否的重要指標。[8]在我國現行的行政體制下，上級政府監督控制下級政府，基層政府的創新大多需要依賴于上級政府的支持。有時上級政府對基層政府創新的驅動，并非以命令的方式，而是以放權、默許、倡導等非命令的方式鼓勵基層政府創新。上級政府的默許和鼓勵，因此也成為基層政府敢于創新的重要動力之一。

1.廣州市深化綜合執法體制改革為“車陂模式”的形成提供了制度環境

2008年，廣州市為深化綜合執法體制改革，正式成立廣州市城市管理綜合執法局，組織結構和管理體制也發生重大調整：全市城市管理綜合執法隊伍按市、區兩級設立，市設局，區設分局，街道由區分局派駐中隊：市局和區分局對外獨立行使行政處罰權，街道中隊以區分局的名義行使行政處罰權。市局由市政府直接領導，區分局受市局和區政府的雙重領導，街中隊受區分局和街道辦的雙重領導。[9]廣州市各區城市管理綜合執法分局各自負責轄區內綜合管理工作，具體綜合執法職能則由各街道辦所屬中隊行使，實行屬地管理。廣州市綜合執法體制改革將城市管理綜合執法重心下移，城市管理綜合執法中隊由此下放到街道，實際形成了“由街道為主導的屬地管理”、“人、財、物全部掌控于街道手中”的管理模式。街道既有管理職責，同時也掌握管理資源，這為車陂街道開展綜合執法模式創新提供了良好的制度環境。

2.廣州市對流動商販治理的不懈探索為“車陂模式”的形成提供持續動力

近年來，廣州市對城市管理的關注和重視程度不斷提高。在流動商販治理方面，不斷完善管理理念、管理制度和管理方式。進入21世紀，廣州市政府響應黨中央提出的構建社會主義和諧社會重要目標，在2008年重新研討設計流動商販整治思路，提出“重要路段和重點地區嚴禁，次主干嚴控，內街巷規范管理”的分類管理原則。在亞運會召開前期頒布了《廣州市城市管理綜合執法條例細則》《廣州市流動商販管理暫行辦法》，建立流動攤販管理服務中心和流動攤販疏導點，采取新一輪的“疏堵結合”治理模式，試圖將其引向“無序變有序，粗放變精細，流動變固定，擾民變便民”的新局面。[10]到2013年底，廣州市已有流動商販疏導區150處，疏導流動商販5萬多人。此外，廣州還學習新加坡設立小販管理中心的做法，建立流動商販管理服務中心嘗試為流動商販提供服務。在體制建設方面，廣州市于2009年9月正式啟動“大部制”改革，其中的一個重要內容是建立“大城管”體制，通過組建“城管委”，將現有的城管、環衛、市政設施管理等職能綜合起來。“大城管”體制的建立，標志著廣州的城市管理又向前邁進了一大步。與此同時，廣州市也不斷探索城市管理綜合執法模式。“車陂模式”正是在上述背景作用下逐漸形成的。

3.廣州市政府創建“干凈、整潔、平安、有序”城市環境要求為“車陂模式”的形成提供了實踐空間

上級政府制定的政策導向是基層政府創新的重要驅動力，原因在于上級政府下達的管理目標，往往能促使基層政府在實踐過程中發揮能動性和創造性。2014年9月，廣州市政府提出要創建“干凈、整潔、平安、有序”的城市環境目標。同年10月22日，廣州市天河區政府常務會議，明確了車陂街道作為“干凈、整潔、平安、有序”示范街道的創建工作。[11]在此背景下，車陂街道辦以此為契機，希望聯合城管、公安、交警等部門開展綜合執法以改變車陂街以往“臟亂差”的形象。正是在創建“干凈、整潔、平安、有序”示范街道的目標要求下，才得以實現城管與公安等部門的聯合執法，大大提高了執法效率，實現了車陂街道轄區市容環境、治安防控、規范管理等方面的綜合整治。由此可見，“車陂模式”的形成在一定程度上得益于上級政府的城市管理目標。

（二）現實壓力：“車陂模式”形成的原動力

1.民眾對城市環境的需求使車陂街道管理面臨巨大壓力和挑戰

隨著社會公眾對整齊干凈的城市環境的需求不斷提高，城市環境的治理問題日益為城市政府所重視，也對政府提出了新的要求。政府作為社會公眾選擇的授予公共管理權力的組織，公共性、社會性和服務性成為其基本特征，政府只有真正履行其責任時才是合法的，滿足公眾的偏好和需求也就成為其擁有合法性的關鍵。[12]以前車陂街道轄區內因為各類流動商販沿街擺賣、占道經營，使得車陂街道附近交通擁堵、噪音擾民，引發附近居民不滿，全市12319城管投訴系統中屬于車陂的投訴量只增不減。為此，車陂街道面臨巨大的城市管理壓力，迫切需要改善城市環境，以增進對公眾的回應并滿足公眾訴求。正是在此背景下，為徹底解決流動商販治理問題，車陂街道開始試點“公安+城管”綜合執法模式。由此可見，基層政府進行政策創新大多因為面臨現實壓力，而回應社會公眾的訴求是其進行政策創新的內在動力。

2.街道間競爭是“車陂模式”形成的激發力

2014年9月，廣州市政府提出要創建“干凈、整潔、平安、有序”的城市環境目標，開啟了各區、各街道爭創城市環境“示范街道”的序幕。為完成城市環境目標，各街道都想方設法改善轄區環境，開展綜合整治工作。車陂街道有天河區最大、最擁擠的城中村車陂村，是一個復雜的城市管理“綜合體”，是廣州市治理難度大的幾個街道之一。與其他街道相比，車陂街道面臨的城市環境治理難度更大。在此背景下，車陂街道辦事處大膽嘗試“公安+城管”聯合執法的執法模式，形成了“車陂模式”。可見，基層政府之間的適度競爭是激發基層政府政策創新的重要力量。

四、廣州“車陂模式”的成功經驗及可推廣性

（一）“車陂模式”的成功經驗

十八屆四中全會提出，“要重點在食品藥品安全、工商質監、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法”。[13]當前，推進各領域綜合執法改革已經是大勢所趨，跨部門綜合執法也將逐步成為綜合執法的新趨勢。“車陂模式”的主要創新在于突破了原有城市管理綜合執法以城管作為單一執法主體的執法模式的界限，實現了公安與城管聯合執法為主，以及工商、食藥監等部門為輔的執法模式。事實上，廣州在2010年就已建立城市管理綜合執法市一級的公安與城管聯動機制，但區街層面在“車陂模式”之前并沒有實現。從這個角度來講，“車陂模式”在推動公安與城管聯動機制在區街層面的實現邁出了重要一步。“車陂模式”的成功之處主要體現在以下幾方面：

一是轉變執法理念，從若干年前“首辦負責”執法理念轉變為“前臺共管，后臺分流”的執法理念，明晰執法權責，使城市管理工作更加有效。“前臺共管，后臺分流”執法理念是指公安、城管、交警等部門執法人員按照“統一派勤，統一調配”的原則開展執法工作，在較為復雜的執法現場，以不糾纏、快速處理為原則，必要時果斷將執法對象帶回派出所，再分別由不同執法部門分流對應處理，既利于提高現場執法效率，也有利于問題得到真正解決。

二是在不突破現行體制、不增加執法編制的基礎上，實現了各方力量的整合，打破了“各自為營”的部門界限。在增強轄區內市容環境、治安防控、規范管理的綜合治理方面效果明顯，尤其在流動商販治理方面取得良好成效，也適用于基層創新執法模式的經驗推廣。

三是公安參與執法，有利于豐富執法手段并增強執法力量。在一定程度上也降低了暴力抗法的可能，有利于提高執法效率和加強執法威懾力。由于聯合執法，降低了公安、城管、交警等各條線的執法壓力，有利于形成合力。

四是保障機制到位。車陂街道組建綜合執法大隊的理念借鑒于其他城市的管理經驗，并在此基礎上建立綜合執法長效機制和制定績效考核機制。通過完善部門聯合執法協調機制，加強各部門之間的工作協調，并在實踐中不斷完善聯合執法保障機制。

（二）“車陂模式”的可推廣性分析

2009年，廣州市深化綜合執法體制改革將城市管理綜合執法中隊下放到街道，實際形成了“由街道為主導的屬地管理”的綜合執法模式。街道既有管理職責，同時也掌握管理資源，這為車陂街道開展“公安+城管”為主的聯合執法模式提供了良好的制度環境，這也是“車陂模式”具有可推廣性的制度基礎。車陂綜合執法模式實現了各方力量的整合，打破了“各自為營”的部門界限，而且在市容環境、治安防控、流動商販治理等方面已取得明顯效果。因此，可以認為“車陂模式”具備一定推廣價值，值得那些與車陂街道面臨相似情況或相似資源的基層街道借鑒學習。“車陂模式”具有可推廣性的原因如下：

首先，大多數大城市街道與車陂街道面臨相似的環境和資源情況。任何一項制度的實施都需要具備特定的環境條件和一定的資源條件。如果要評價一項制度能否被推廣，我們可以審視該項制度所需的環境和資源是否得到滿足。廣州作為一線大城市，與其他大城市有共性，其他大城市的大多數街道與廣州車陂街道面臨相似的環境和資源情況，這是“車陂模式”具有可推廣性的重要依據。

其次，“車陂模式”沒有突破現行體制。一種管理模式要具備可推廣性必須從各地實際出發，考慮其可行性。與其他需要大刀闊斧改革城市管理體制的執法模式相比，“車陂模式”是一種更適用于基層綜合執法的模式。它是在現行的制度框架下，城管部門聯合公安等部門協同執法，沒有體制方面限制，更容易在基層推廣。

最后，“車陂模式”沒有增加執法人員編制。“車陂模式”只是各部門現有執法力量之間的集中，以實現各方力量的整合。在此之前，城管負責查處亂擺賣，公安負責治安防控巡邏，交警負責五類車整治，但因執法力量分散，往往效率低、效果差，難以形成合力。因此，從追求效率角度，整合各類人員協同執法的做法是可取的，各類執法人員也沒有因此增加。雖然各部門之間溝通協調的成本會有所增加，但聯合執法所產生的效益遠遠大于其增加的成本。

五、結論與討論

近年來，城管綜合執法對解決城市管理中存在的一些難點問題（如流動商販、違章建筑等）、改善城市環境、維護市民的公共利益等都起到了積極的作用，但也暴露出一些問題，這就需要在實踐中不斷完善和發展。廣州市天河區車陂街道試點的“車陂模式”在短期內就取得了良好執法效果，對城市綜合執法模式創新具有重要的實踐價值。“車陂模式”的形成有其特殊的環境背景，是在上級驅動和現實壓力的雙重作用下形成的。它的特點在于不突破現行體制、不增加執法編制的基礎上，實現了各方力量的整合，打破了“各自為營”的部門界限，整合了公安、城管、交警等部門執法力量，并按照“統一派勤，統一調配”的原則聯合執法，增強了執法力量，豐富了執法手段，大大提升了執法效果。通過對“車陂模式”的調查分析，可以認為“車陂模式”具備可推廣性，值得那些與車陂街道面臨相似情況或相似資源的基層街道學習借鑒。但是，在充分發揮“車陂模式”優勢的同時，我們也應盡可能地完善其存在的缺陷與不足，使“車陂模式”更具生命力，經得起實踐檢驗。首先，“車陂模式”雖然是在現有法律和行政體制框架為前提下產生的聯合執法，但公安在聯合執法中扮演何種角色以及承擔何種職責，目前還沒有相關法規規定和制度界定與約束。因此，完善相關法規和工作制度是當前緊要任務。其次，“車陂模式”的初衷在于利用公安的震懾作用解決流動商販治理難題，但如何避免可能出現的過度執法，[14]值得我們深入探討。最后，政府在管理的過程中，必須以治理為核心，堅持人性化管理、法治化管理和科學化管理，同時通過改革原有的城市管理模式，實現治理主體的多元化，以維護好市容環境、交通秩序等公共利益，從而告別傳統的城市管理，走向現代城市治理，實現城市政府善治。[15]

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