我國農村義務教育經費投入的問題與對策分析

劉譯婷

【摘 要】農村義務教育的發展在促進教育公平、均衡方面有重要意義，而保障農村義務教育經費投入則是促進農村義務教育發展的基本條件。隨著經濟的發展、政府職能和財政體制的改革，國家逐步加大對農村義務教育的扶持力度。但是，農村義務教育經費投入總量不足、不均衡等問題依舊困擾著農村義務教育的發展。因此，保障農村義務教育經費投入的穩定性、可持續性，促進農村義務教育經費投入的均衡發展，是農村義務教育發展的當務之急。

【關鍵詞】農村義務教育；經費投入；問題；建議

一、我國農村義務教育經費投入的發展概述

義務教育，是根據憲法規定，適齡兒童和青少年都必須接受國家、社會、家庭予以保證的國民教育。義務教育具有強制性、公益性、普及性的基本特點。

我國農村義務教育經費投入的發展主要經過了三個階段。第一個階段（1985～2001）。1985年5月27日《中共中央關于教育體制改革的決定》指出，依據法律規定適齡兒童和青少年都必須接受義務教育。此階段中央及省級政府是財政收入的主體，而義務教育的投入主體仍然停留在鄉鎮級別，財權與事權不統一。第二個階段（2001～2005）。2001年農村第一次稅費改革農村使義務教育投入的管理主體有所調整。在這一階段中，縣級政府取代了鄉鎮級政府成為農村義務教育投入中的管理主體，形成了以縣為主的農村義務教育管理體制。第三個階段（2006至今）。在2005年12月國務院頒布的《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》中，提出建立起“中央和地方分項目、按比例分擔”的農村義務教育經費保障機制。2016年政府工作報告提出了在“十三五”期間“實施義務教育學校標準化”的新目標，這也對農村義務教育的經費投入提出了新要求。

二、我國農村義務教育經費投入存在的問題

（一）農村義務教育經費投入不足。

從整體上來看，我國教育投資占GDP的比重偏低。雖然我國的教育經費投入有較大幅度的增長，但按照衡量教育投資規模的國際指標（即教育投資占GDP的比重和教育投資占財政總支出的比重）來看，我國直到2012年才實現國家財政性教育經費支出占GDP的4%，按照世界銀行的報告，目前世界平均水平約為7%左右，其中發達國家達到了9%左右，經濟欠發達的國家也達到了4.1%。因此。我國教育經費投入水平比較低，與教育發展的需求相比，仍存在較大的不足。

資料來源：根據中國教育經濟信息網歷年《全國教育事業發展統計公報》繪制而成。

其次，農村義務教育經費投入占教育總投入的比重偏低。在我國三級教育體系中，高等教育和基礎教育的經費投入比例失衡，投入到農村義務教育領域的教育經費相對偏低。根據《2014年全國教育事業發展統計公報》，2013年普通高等學校生均預算內教育經費支出為15 591.72元，而小學生均預算內教育經費支出為6 901.77元，初中為9 258.37元。而農村小學生均預算內教育經費支出為6 854.96元，初中生均預算內教育經費支出為9 195.77元，低于我國義務教育投入的平均水平。從總體來看，普通高等學校生均預算內教育經費支出是農村小學生的2.27倍，是農村初中生的1.7倍。可見，我國農村義務教育經費投入總量仍相對不足。

（二）農村義務教育經費投入不均衡。

我國教育資源的配置不合理是一直存在的問題。在廣大的農村地區，義務教育經費的投入存在著區域間和區域內的差異，發展不均衡問題一直存在。

首先，義務教育經費投入地域不均衡。由于歷史和制度的原因，我國農村義務教育經費投入存在較大的區域差異。表1中，2013年我國小學生均預算內教育經費支出為6 901.77元，其中小學生均教育經費支出最靠前的是北京、上海，均在2萬元左右，江西、河南、貴州、山西等地區小學生均教育經費不足8 000元，小學生均教育經費支出最高的北京地區是最低的河南地區的5.55倍。表1的數據也顯示出初中生均教育經費支出也表現出明顯的地區差異，初中生均教育經費支出9 258.37元，北京、上海地區均超過2萬5千元，江西、河南、貴州、山西等地區均不足1萬元，初中生均教育經費支出最高的北京地區是最低的貴州地區的5.3倍。綜上，我國農村義務教育經費投入地區差異明顯，東部發達地區明顯高于中西部地區。

資料來源：中國教育經濟信息網

其次，義務教育投入城鄉不均衡。從表2、表3可以看出我國義務教育經費投入的城鄉差距。表2中顯示，農村小學的生均公共財政預算教育事業費是全國普通小學的96%，而生均公共財政預算公用經費支出是普通小學的93%。在表3中，農村初級中學的生均公共財政預算教育事業費和生均公共財政預算公用經費都是普通初中的93%。這一數據與以前相比顯得很樂觀，城鄉經費投入的差距縮小，但實際上農村比城市更需要國家的經費投入。這就說明政府財政撥款在城鄉間的分配是不公平的。

資料來源：根據《2014年全國教育經費執行情況統計公告》編制而成

資料來源：根據《2014年全國教育經費執行情況統計公告》編制而成

（三）農村義務教育經費投入主體不合理。

農村義務教育經費保障機制自2006年改革以來，強調把農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的機制，實行省級政府統籌落實、管理以縣為主的制度。但是實際上我國仍是縣級財政承擔義務教育的主要投入，縣級財政為農村義務教育“買單”的情況是最多的。

根據教育部、國家統計局、財政部每年聯合發布的《關于全國教育經費執行情況統計公告》，一方面，中央財政教育支出保持持續增長，由圖2可知，2004年到2013年的十年間增長約13倍，尤其是2006年保障經費機制改革之后，中央財政教育支出增長勢頭迅猛。另一方面，中央財政教育支出占預算內教育撥款的比重也呈整體上升趨勢，但這一比重在2010年達到18.9%之后，就維持停滯不前甚至略有下降的狀態。這表明農村義務教育經費保障機制改革有一定的成效，中央分擔比例有所提高，但整體份額仍然很少，而省和市縣出錢出力，卻面臨著財稅改革所帶來的收入銳減，財權和事權并沒有達到真正的統一。

資料來源：根據歷年《全國教育經費執行情況統計公告》繪制而成

（四）農村義務教育經費使用的監管缺失。

盡管存在各種規范的教育經費使用管理制度，但是經費使用中監管缺失是經常性現象。監管缺失是由多方面原因造成的，有制度因素、歷史因素等等。不過，監管缺失更讓人憂心的是給農村義務教育經費投入的使用帶來了衍生性問題。

一是擠占挪用農村義務教育專項經費的現象比較普遍。審計署調查的54個縣中，有46個縣的中小學校和教育、財政部門共擠占挪用公用、校舍維修改造等專項經費1.15億元，占同類專項經費總額的3.8%。擠占挪用的資金中，用于教職人員經費6 513.51萬元，占56.7%；用于學校基建2 986.09萬元，占25.99%；用于教育主管機構日常辦公經費1 016.84萬元，占8.85%；用于償還債務844.99萬元，占7.36%；用于購車等其他支出126.09萬元，占1.1%。

二是部分資金管理較為混亂。審計署調查的54個縣中，有16個縣的教育部門及學校共142個單位，把向學生收取或代收的考試、教輔材料等收費，教育經費撥款，食堂差價、房屋出租收入等共計4 065.15萬元，賬外存放或存入個人存折保管，其中私存的個人存折達129個，金額2 497.84萬元。

三、改善農村義務教育經費投入的對策

由于我國義務教育經費投入面臨著總量不足、投入不均衡等問題，為改善這種現狀，促進我國農村義務教育的平穩、均衡發展，可以考慮從以下幾個方面進行：

（一）增加農村義務教育經費投入，完善農村義務教育經費保障機制。

2005年年底，國務院發布了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》。提出要“建立中央和地方分項目、按比例分擔的經費長效保障新機制”。具體說，新機制突出了如下三個要點：（1）把農村義務教育全面納入公共財政保障范圍；（2）建立了中央和地方分項目、按比例分擔的機制；（3）實行了省級政府統籌落實、管理以縣為主的制度。

總的來說，就是加大投入，為農村義務教育的經費投入提供保障。根據上海財經大學中國教育支出績效評價研究中心對全國77個縣的調研，有47.8%的縣市認為經費投入不能滿足需求，經費缺口主要是建設性經費，同時在公用經費、人員經費、設備及危房維修經費上也存在缺口。這說明我國的農村義務教育保障機制只是初步的，應當隨著國家財力增強而逐步提高。我們需進一步加大對農村義務教育的經費投入，根據經濟形勢的變化不斷調整和提高“兩免一補”的水平，為完善農村義務教育經費保障機制提供堅實的經濟基礎。

（二）強調中央和省級政府的責任，提高經費的統籌水平。

一個健康運行的農村義務教育經費保障機制必須具有較高的統籌能力，為農村義務教育的發展提供經費保障。公共產品受益范圍層次論認為，應當由公共產品的受益范圍區分政府責任。如果受益范圍覆蓋全國，則應由中央承擔責任，如果只覆蓋部分地區，則由地方政府來承擔責任。農村義務教育雖然只存在于農村，但其正外部效應可以輻射至全社會，乃至全國。因此，從受益程度上來說，主要的責任應由中央和省政府來承擔。從國際經驗來看，中央和省級政府往往也是義務教育經費的主要來源。2012年美國聯邦政府的教育投入占GDP的8%，州和地方政府基本平分剩下的經費。英國自1978年以來教育投入占GDP比重就超過5%，2006～2007年度，英國工黨政府引入了學校專門撥款，該項撥款是中央向地方當局下撥教育資金的重要撥款之一，它已經成為英國義務教育階段學校教育經費的主要來源。

我國現在以縣級為主的運行模式，制約了農村，尤其是中西部地區農村的義務教育的發展。因此，中央和省級政府應承擔更大的責任，以彌補縣級財政的不足。中央和省級政府應統一按照預算標準，對各地區農村義務教育進行財政撥付，對于經濟落后地區中央財政應加大財政轉移力度。努力發展縣域經濟，提高其財政水平，增加當地農村義務教育投入。省級、縣級政府鼓勵當地社會資源和資金投入農村義務教育，鼓勵社會力量在農村出資捐資辦學。

（三）采取區域義務教育特殊扶助制度，實現義務教育的均衡發展。

國際上義務教育經費投入的基本做法是，當國家財政狀況不能滿足全部免費義務教育的需求時，通常遵守不發達地區優先、不發達學校優先的原則。

中央政府要加大對經濟落后地區的農村義務教育的政策和資金扶持力度，并實行區域、城鄉、同區不同校的傾斜政策，向西部地區、農村地區、非重點學校傾斜。可以在經濟發達地區，實施以縣為主的財政投入體制；在經濟條件一般的地區，實施省市縣共同負擔的投人體制；在經濟較差的西部和貧困地區，實施國家負擔一部分財政撥款，縣級政府起財政輔助作用的投入，省市級政府為投入主體的體制；特困地區由國家解決免費義務教育的全部經費，并對特困家庭的學生給予生活補助費。

針對農村義務教育經費投入地區差異明顯的問題，除了上文中的傾斜政策，也可以通過規范財政轉移支付制度、提高縣級財政收入水平、調動地區社會資源投入教育等方式解決。

（四）建立農村義務教育的監測與評價體系。

在現行的體制框架下，構建一個自上而下的義務教育經費監測與評價體系，并加強對地方政府教育投入的監管力度，是對“以縣為主”義務教育財政和管理體制的一個重要補充。針對我國義務教育財政在當前及今后一段時期的政策目標，監測與評價體系的主要內容應該包括：各級政府義務教育投入努力程度、教育經費分配公平性、教育經費使用效率。

完善自查制度。由于我國財政管理的特殊性，農村義務教育經費的使用多是內部審查，但是內部審查容易產生互相包庇的現象。因此，應該相互監督，用自查的方式對經費的使用情況進行摸底并及時上報，減少農村義務教育經費挪用的現象。

同時可以引入第三方監測機制，有專業的評估公司對農村義務教育經費的使用進行監測與評估，把各地農村的經費使用情況進行評估量化，并指出經費使用的不足之處，以提高農村義務教育經費使用的效率。

四、結語

農村義務教育是我國教育體系的重要組成部分，經過幾十年的發展，其經費投入不斷增加，促進了農村義務教育的發展。但是，農村義務教育經費的投入也面臨各種各樣的問題，總量不夠、投入不均衡、投入主體不合理、監管缺失等。

慶幸的是，我國已經意識到這些問題，同時也采取措施來減少或解決這些問題，為此，本文也提出了一些針對性措施。筆者相信，隨著社會進步和經濟發展，在國家的政策支持下，我國的農村義務教育所面臨的經費投入問題，都會得到較好的解決。

參考文獻

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