項目制、服務型政府與制度復雜性：一個嘗試性分析框架

姚金偉　馬大明　羅猷韜

內容提要民生事業在胡溫十年獲得較快發展，與此相適應的是項目制興起和服務型政府轉型。項目制作為事本主義的行政動員機制，呈現出較強的技術治理特征；服務型政府則涉及“政府革命”，是中國政府體制改革的重要目標選擇。然而由于制度復雜性的存在，項目失靈和服務型政府衰落，制約了民生事業的進一步發展，政府不得不強推“維穩”以確保社會和諧。制度復雜性源自政府多元行為邏輯的不兼容性，具體而言包括憲制體系、業務職能、屬地管理和官僚自利，其分別對應了國家邏輯、專業邏輯、地方性邏輯和市場化邏輯。項目制同專業邏輯和地方性邏輯之間存在明顯沖突，而服務型政府也遭受到國家邏輯和市場化邏輯的侵蝕，這共同造成了制度演化中的異化。治理模式創新仍要回歸政治發展的根本性問題。一個何種類型的政府引領怎樣的市場經濟構成了國家發展的根本性命題。經濟新常態下，推進國家治理體系和治理能力現代化要克服政治短視，改革一直在路上。

關鍵詞民生事業項目制服務型政府制度復雜性政府行為邏輯

〔中圖分類號〕D625；D63〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2016）04-0029-08

一、導言：被忽視的研究視角

項目制和服務型政府幾乎同時興起，這并非巧合。從學術研究的關注度看，這兩個話題均興起于2003年。2003年是中共十六大的開局之年，也是胡溫十年的履新之年。在這十年中，中國的民生事業得到了較快發展，尤其以取消農業稅、加大農業補貼和政策惠農力度、免除農村義務教育學雜費、建立農村低保制度和新型農村合作醫療等社會福利事業表現最為突出。事實上，推動民生事業發展被普遍看作胡溫十年執政為民的戰略目標，而項目制和服務型政府則是推進民生事業發展的政策工具。

民生事業是胡溫十年的政治貢獻。市場化改革是中國經濟騰飛的根源，然而與市場化改革相伴而生的是利益受損者們的普遍不滿。特別是在上個世紀90年代，國企改革致使大量優質國有資產流失、上千萬的國企工人下崗，加之教育、住房和醫療等社會福利事業的市場化使民眾的生活成本驟增，這些均加劇了普通民眾的不滿情緒，群體性事件頻發，給社會的穩定與和諧發展埋下了隱患。在此情況下，政府將工作重心由經濟增長適度向民生事業傾斜，有助于緩解過激市場化改革舉措對社會帶來的壓力。以醫療體制改革為例：中國的醫改被認為是由SARS引起的，然而這無法解釋在2003年3月SARS危機爆發前，關于加強農村合作醫療的政府文件早已下發。Wei Zhang and Vicente Navarro， “Why hasnt Chinas High-Profile Health Reform （2003-2012） Delivered？ An Analysis of its Neoliberal Roots，” Critical Social Policy， vol.34， no.2， 2014， pp.175～198.民生事業是胡溫十年消減過激市場化改革的審慎政治選擇，是確保政治穩定和社會和諧的有效政策供給。

推進民生事業需要治理模式的創新。中國政治體制中的官僚主義和形式主義，龐大繁雜的架構造成行政效率低下，而機會主義也造成政府共謀、行政質量參差不齊。Xue Guangzhou， “The Institutional Logic of Collusion among Local Governments in China，” Modern China， vol.36， no.1， 2010， pp.47～78.現代治理架構的基礎是政治與行政二分。政治發展的核心是政府類型的選擇，就全球政治發展的經驗看，民主、法治政府是現代政治的模范。行政體制的經典路徑是科層制，隨著行政層級的增加、政府規模的膨脹以及復雜事務的興起，科層制的弊病日益突出。對于中國政府而言，服務型政府是政府變革和政治發展的穩健路徑選擇，而項目制也構成了一種專業化、技術化和高效化的行政動員機制。然而，項目制和服務型政府在推進民生事業進程中究竟扮演了何種角色？如何理解政策工具適用與演化背后的制度復雜性？這在目前學界研究中是缺失的，也構成了本文的研究貢獻。

二、項目制的緣起與財稅體制支撐

項目制可謂是近年來最受關注的行政動員模式。改革開放以來，中國的市場經濟改革走的是一條“保護存量，培育增量”的邊際和漸進式改革，這種主導性的改革邏輯繞不開“雙軌制”：在新的市場機制尚未成長之前，國家絕不貿然放棄計劃體制；而在市場機制基本成熟以后，計劃體制也并未完全退出經濟系統，而是與市場機制“并軌、融合”。Peter Ping Li， “The Duality of Crony Corruption in Economic Transition： Toward an Integrated Framework，” Journal of Business Ethics， vol.85， no.1， 2009， pp.41～55.而中國的國家治理體制變革同樣遵循此理。從單位制到科層制，再到項目制構成了1978年以來行政動員模式演化的基本脈絡。有學者指出，中國30年的改革歷程，整體呈現從總體支配到技術治理的特征。⑥渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。作為國家治理形式的“總體支配”的支撐機制即單位制，而“技術治理”則主要依賴項目制。單位制下，作為單位的社會組織普遍具有功能不分、行政化的身份關系盛行以及資源不流動的特征；個人對單位絕對依賴，單位之間僅依靠行政血緣關系相維系，宛若“封藩”或“采邑”；因而也就形成了治理悖論，一方面“微觀不活”，另一方面權力分散、宏觀失控。路風：《單位：一種特殊的社會組織形式》，《中國社會科學》1989年第1期。市場化改革逐步瓦解了單位制的社會經濟基礎，一方面要素自由流動以及統一的國內市場逐漸形成，單位控制難以適應新的社會經濟環境；另一方面分權改革鼓勵了地方力量崛起，相應地弱化了中央政府的汲取和調控能力。重建科層制，強化中央政府的行政權威，提高行政科層的動員能力，打破單位的封閉性，對于市場經濟改革具有重要意義。然而伴隨著科層制的興起，官僚主義、形式主義等盛行起來，官僚自利對政策執行產生顯著的扭曲作用。項目制，就其設計初衷而言，作為一種事本主義的行政動員模式，可繞開科層體制的弊病，提升政策執行效率和質量。所謂事本主義，即以具體事情為核心，強調增量調整，從治理的角度看，直接對應了項目運作。項目制如此盛行，以至于項目制下，除了工資和日常支出外，幾乎所有的建設和公共服務資金都“專項化”和“項目化”了。⑥endprint

相對于單位制和科層制，項目制特有的技術性優勢更有助于推進民生事業建設。項目，原本是指一種事本主義的動員或組織方式，即依照事情本身的內在邏輯，在限定時間和限定資源的約束條件下，利用特定的組織形式來完成一種具有明確預期目標（某一種獨特產品或服務）的一次性任務。[美]項目管理協會：《項目管理知識體系指南》，王勇、張斌譯，電子工業出版社，第2009年，第26頁。項目并不歸屬于常規組織結構的某個層級或位點，而恰恰要暫時突破這種常規組織結構，打破縱向的層級性安排和橫向的區域性安排，為完成一個專門的預期事務目標而將常規組織中的各種要素加以重新組合。從上到下，各行各業，“項目運動”風風火火、經久不衰。而作為國家治理體制的項目制，則特指財政轉移支付采用項目制的方式在行政層級體制之外靈活處理。渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。從政府財政制度看，專項資金撥付渠道主要分為三類：一是財政預算部門的專項撥款，即專項轉移支付，由財政系統負責分配管理；二是部門資金，即財政預算撥付給中央部委并由各部委負責行使分配權的資金；三是財政部為一些擁有一定預算分配權的中央部門撥付專項資金，后者可進行“二次分配”。周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學》2006年第6期。民生事業說到底是財政支出結構調整，即政府大幅增加養老、醫療、教育、勞工權益等社會保障和社會福利性事業的財政支出。從政府的財政支出結構看，2003年以來，各類社會保障和社會福利性支出增長顯著，不僅支出規模大幅增加，在財政支出結構中的占比也相應提升。大量民生事業的財政資金均以項目制的運作形式下沉到基層地區。

論及項目制的財政支撐，便不能回避分稅制改革以來的“財權上收、事權下移”的治理體制。1994年以來的財稅改革呈現典型的“抓兩頭”特征：分稅制是中央政府與省級政府的財稅分權；農村稅費改革主要是縣鄉政府與農村地區的稅費規范。大量研究指出，分稅制改革旨在增強中央政府的財政汲取能力和宏觀調控能力，而農村稅費改革旨在清理基層“三亂”（亂集資、亂攤派和亂收費）并確立以縣為主體的基層財稅秩序（即村財鄉管、鄉財縣管）。在這“一上一下”的“抓兩頭”改革中卻忽視了市級地方政府，特別是市級地方政府與省、縣級地方政府的財稅體制沒有理清、理順。恰恰如此也直接催生了“省管縣”的地方政策創新，這尤其以浙江省表現最突出。省管縣著實是提高財政體制效率的必要之舉。然而財政體制終究要支撐和服務于行政體制，中國行政體制中市級政府保留了大量的裁決權和審批權，財政體制上也無法真正實現“虛市”。因而，盡管2002年以后，浙江、湖北、河南、山東和福建等省份先后試行“縣財省管”的財政體制改革，但多數試點地區財政體制上的“虛市”目標并未實現，改革也旋即沉寂。

任何一場財稅體制改革，絕不止于錢財的征收和分配，更涉及政府職能轉變和機構改革。就分稅制改革和農村稅費改革而言，這兩場改革的政治設計邏輯是一致的，即倒逼改革：當地方政府沒錢發工資、沒錢養閑人、沒錢“應酬”時，再加上強化財政預算和審計管理，同時輔以必要的政治宣傳動員，財政供養人口規模將得到有效的控制、政府作風會得以轉變、政府職能將得以有效調整乃至轉變。然而，制度從來都不是給定的、更不是空想的，而是利益主體互動、沖突中逐漸演化而成的。中央政府的政治設計邏輯遭受到來自地方政府的反抗，當然，這一方面源自地方政府的自利；另一方面也來自地方政府政策執行中的客觀困難和實際壓力。財稅體制改革中的倒逼邏輯遭遇到了地方政府、特別是基層地區的“反倒逼”邏輯：實際的鄉鎮機構改革，往往只是簡單地合并和調整了一些鄉鎮機構、減少了部分人員，鄉鎮政府的職能并未有根本的轉變；所預期的高效能、低成本的小政府也并未出現，而是衍生了一個運轉困難、甚至失靈的“弱”鄉鎮政府。李芝蘭、吳理財：《“倒逼”還是“反倒逼”——農村稅費改革前后中央與地方之間的互動》，《社會學研究》2005年第4期。基層政府和民眾距離最近，理論上對民眾的需求也應做出最及時、最充分和最有效的反應。特別是伴隨著90年代以來快速市場化改革的沖擊，基層政府更應該提供更加充足的公共物品、尤其是民生事業以化解基層地區的結構性沖突，進而維護社會秩序穩定。然而財稅體制改革后的基層政府既無心、更無力于此了。在此情況下，中央政府所集中的“財權”便不得不為地方政府的“事權”買單，基層政府將民生事業的“包袱”拋給了中央政府。

項目制作為民生事業建設的有效行政動員模式也存在顯著的不足，這種局限性深嵌于中國行政體制。行政發包是中國行政體制運行的基本規則，層層發包、指標考核、獎進罰后構成了這套規則的核心。中央政府，特別是各部、委、辦掌握了大量的專項資金，沿著各“條線”自上而下進行項目“發包”；而地方各級政府則適用分級管理的思維，在各轄區內沿著各“條線”承接各類項目，進行項目資金匯總，并重新進行“打包”；而后通過“抓兩頭”（即示范村和薄弱村）的思路，讓有望成為項目建設“模范村”的村莊或其他群眾自治單元進行項目“抓包”。折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011年第4期。以“社會主義新農村建設”為例，有關項目多達94項，涉及道路、河道、綠化、社區建設等，關系到中央部一級工作部門共28個單位之多。黃宗智、龔為綱、高原：《“項目制”的運作機制和效果是“合理化”嗎？》，《開放時代》2014年第5期。由于大量項目都需要承接方提供一定的“配套資金”，這也造成了“項目進村”中的“因項目致貧”或者村莊集體債務負擔的加重。Xue Guangzhou， “The Road to Collective Debt in Rural China： Bureaucracies， Social Institutions， and Public Goods Provision，” Modern China， vol.38， no.3， 2012， pp.271～307.恰恰是為了重建鄉村的項目運作，恰恰造成了鄉村社會的解體，這確乎構成了對項目制所代表的技術治理的否定。endprint

三、服務型政府：理論內涵與轉型邏輯

項目制作為一種行政動員模式，是推進民生事業建設的技術工具，而更根本的一個問題是何種類型的政府會認真對待民眾的切實需求并確保穩定而有效的民意反饋。政府變革模式著實關乎民生事業建設成敗。項目制的適用離不開服務型政府，否則便容易淪為“跑部錢進”，項目資金的使用也無法得到保證。然而，既有關于項目制的研究均忽視了對服務型政府轉型的討論。當然這種研究視角的缺失是有原因的：第一，上世紀90年代以來，中國的政治體制改革被認為是緩慢而無效的，盡管有許多嚴肅的學術討論批評這種充滿意識形態的評價，但腐敗和人權問題卻值得反思；第二，相對于政府轉型而言，財稅體制變革對政府行為激勵的影響更加突出，特別是GDP導向的發展型政府在政策實踐中表現更顯著。然而，在討論項目制時無視服務型政府轉型卻是不恰當的。轉變政府職能、推進服務型政府轉型不僅是中國政治學界的理論呼吁，更是中國政府體制改革的重要目標選擇。

服務型政府的興起可謂是一場“政府革命”。政府轉型是中國政治發展的基礎，特別是1998年朱镕基總理主持國務院機構改革更是掀起了關于政府變革的討論熱潮。調整機構設置、裁撤冗員、提升行政效率，改革全能型政府，調整政府職能結構，特別是弱化經濟和管理職能、強化社會和服務職能成為政府變革的基本思路。周志忍、徐艷晴：《基于變革管理視角對三十年來機構改革的審視》，《中國社會科學》2014年第7期。然而倘若對于政府的來源不能有根本性的認識，機構改革仍然無法擺脫“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的循環怪圈。對于現代政治發展的基本理念而言，政府是人民意志的產物，政府與人民之間存在深刻的互惠性關系，服務導向應該成為官民關系的基石。然而這種普世性的現代政治意識對于飽受權術和等級教化的中國社會而言，仍存在復雜的“距離感”。長期以來，政府在經濟社會生活中扮演了統治者和管理者的角色，這種角色的形成，既有歷史文化的影響、也深受近代中國革命經歷、蘇聯極權體制、外部世界形勢等影響。伴隨著市場經濟改革的深化，與市場經濟相適應的政府體制自然成為政治改革的應有之義。從邏輯學的角度看，概念都是成對出現的。服務型政府對應的是管控型政府，在政府模式的歷史演化中從統治型和管理型政府轉變而來。張康之：《限制政府規模的理念》，《行政論壇》2000年第4期。

服務型政府內涵豐富，本質上涉及政府、社會和公民的關系。服務型政府的內涵如何界定？學者們從不同的視角出發給予概念界定，概括起來，總體上分為四類：（1）創新管理和服務方式，強調建立政務超市、陽光大廳、一站式服務和行政審批中心等，優化工作流程、提倡便民服務和改善服務態度；（2）調整政府職能結構，強調政府的職責重心應從經濟建設轉向為社會提供公共產品；（3）再造政府，強調政府的公民本位、社會本位和權利本位，區別控/統制型政府和管理型政府；（4）“規制-服務型”政府，強調遵循規范、統一、效能、服務、透明的原則，樹立以公共服務為導向、以規制治理為手段的理念，提升政府能力及其有效性。整體而言，服務型政府涵括了以人為本的治理理念、依法行政的行為準則、公眾需求導向的服務模式和回應民意的政府責任。姜曉萍：《構建服務型政府進程中的公民參與》，《社會科學研究》2007年第4期。服務型政府是尊重人權和公民權、崇尚法治、公共服務有效供給的現代政治文明產物，也是富有中國特色的政治發展目標。服務型政府強調政府行政效率和政府能力，并以此強化政治治理的合法性，這同以合法性為先導的民主型政府存在顯著性區別。

學界的熱烈討論引起了政界的積極反應。2004年2與21日，時任國務院總理溫家寶在中央黨校省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上正式提出了“建設服務型政府”；2004年3月8日，溫家寶總理在參加全國人大陜西代表團討論時又予以重申，更是形成了基本政治共識；2005年全國人大十屆三次會議上，建設服務型政府被寫入政府工作報告，經人大批準而成為國家意志；2007年黨的十七大報告更是明確地提出，加快行政管理體制改革，建設服務型政府，從而把服務型政府的建設提升到體制改革目標的價值層面。短短幾年時間，服務型政府從學界討論上升到政治實踐，政策議程啟動如此之快實屬少見。之所以服務型政府為政治家青睞，這主要同當時所面臨的政府公信力驟減密切相關。這十年中，突發事件頻發，特別是重大丑聞迭出：松花江水域污染事件、三聚氰胺事件、暴力拆遷問題、“7·23”甬溫動車事故等。這些事件暴露出政府在保護公眾生命財產安全方面的責任缺失，以及國家經濟快速發展同政府治理能力之間存在重大失衡。Christine Wong， “Rebuilding Government for the 21st Century： Can China Incrementally Reform the Public Sector？” The China Quarterly， no.200， 2009， pp.929～952.深化政府體制改革，特別是推進服務型政府建設是提升政府公信力和國家治理能力的根本選擇。整體而言，建設服務型政府已成為當代政府改革和政府建設的目標選擇，盡管存在一定的限制性條件，但建設好服務型政府只是時間的問題，而不是能不能的問題。吳玉宗：《服務型政府：緣起和前景》，《社會科學研究》2004年第3期。

公共服務型政府同服務型政府之間存在本質性差異。把公共服務型政府和服務型政府混作同義，在理論研究和政策實踐中均會帶來嚴重偏差。張康之：《把握服務型政府研究的理論方向》，《人民論壇》2006年第3期。誠然，公共服務型政府是服務型政府建設的必由之路，但公共服務型政府建設不能取代服務型政府。服務型政府在內涵和外延方面均比公共服務型政府有著更加豐富的理論意義。就其內涵而言，服務型政府是從政府來源的角度對政府類型的判定，是對政府與人民關系的政治性理解，是對權利本位、官僚主義和形式主義的根本否定。而公共服務型政府是從政府職能的角度對政府角色的定位，是對政府職能結構和政府行為的功能性理解，是適應社會經濟發展的必然要求。就其外延而論，服務型政府是中國特色政治發展的重大理論創新，涉及中國政府體制性變革。不同于西方的體制性差異，民選型政府不見得會成為中國政治發展的必然選擇，但這也并不意味著中國政府會輕視民意。服務型政府的提出旨在打破這一僵局：一個更加現代化的中國，需要一個更具服務意識、服務精神和服務能力的政府。公共服務型政府是相對發展型政府而言的，長期以來政府充當了經濟建設和投資的主體，忽視了經濟、社會、區域和生態均衡發展，忽視了公共衛生醫療、社會保障、教育等社會事業的發展，積累了大量的矛盾和不穩定因素，加快經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變，滿足社會公共需求的增加，是確保社會穩定的必然要求。整體而言，公共服務型政府要求政府加強公共服務供給，特別是加大民生事業的財政支出，尚未涉及政府體制性變革。而服務型政府則進一步要求以公民本位、社會本位和權利本位實現政府行為和邏輯的重塑，再造一個與民眾不存在“距離感”的政府。endprint

四、制度復雜性：政府的四種邏輯分析

項目制和服務型政府作為民生事業發展的政策工具，在政策推進過程中顯得并不順利。大量項目資金并未實現公共服務均等化，而且項目失靈普遍存在；2008年以后，服務型政府轉型的呼吁日漸稀少，地方政府改革探索也鮮有提及。相應地，強力維穩逐漸成為政府確保社會和諧最主要的政策供給。從組織變革的視角看，這源自組織所固有的制度復雜性。組織是要素集合體，這些要素既是多元的、更是異質化的，而且要素和組織均存在于多層次的環境體系中。組織的復雜性決定了要素單元之間不兼容的多樣化邏輯，要素之間、要素與組織、組織與環境之間的持續互動產生了制度復雜性，而制度復雜性又重塑了組織行為。Royston Greenwood， Mia Raynard， Farah Kodeih， Evelyn R. Micelotta and Michael Lounsbury， “Institutional Complexity and Organizational Responses，” The Academy of Management Annals， vol.5， no.1， 2011， pp.317～371.對于政府而言，尤其如此。政府是最典型的公共部門，它主要存在四種邏輯：憲制體系、業務職能、屬地管理和官僚自利。

這四種邏輯并不兼容，因而形成了制度復雜性，制約了政策變革。憲制體系體現的是國家邏輯，國家是多元政治沖突的場域，沖突的形式既表現為非暴力化的表決和協議，也包括暴力化的革命或戰爭。周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架》，《中國社會科學》2010年第4期。政治沖突之后形成了穩定的政治秩序，憲制體系旨在鞏固和維護這套政治秩序。憲制體系具體表現為憲法、國體和政體等根本性的政治規則，它決定了國家的根本利益、政治參與、乃至社會價值觀等。業務職能體現的是專業邏輯，職能分工和科層制構成了其突出特征。周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期。政府架構雖然繁雜，但一般由四部分構成，即核心權力部門、業務職能部門、執行機關和附屬部門。對于政府而言，社會經濟管理和服務功能構成了其常規性活動，而這主要是依據職能部門分工和協作完成的。屬地管理體現的是地方性邏輯，越接近基層地區越是如此，一方面所有的資源均下沉在地方，地方事實上享有了資源的占有權和收益權；另一方面地方性知識和鄉情民俗的存在需要更富彈性、更加靈活的治理。周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。即便國家有能力建構自上而下、直達基層地區的高效動員體制，一旦離開地方自治，這套體制的運營成本會驟然增加，以致難以為繼。官僚自利體現的是市場化邏輯，即權力交易或以公權謀私利。周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。政府行政具體表現為權力行使，這既包括形式上法律和政策的施行，更包括實際權力行使。實際權力行使過程往往充滿交易，職權行使往往要滿足官僚的目標函數。特別是涉及到自由裁量權，權力交易尤甚。實際權力行使過程著實類似于市場性交易。

對項目制和服務型政府轉型的討論仍然繞不開這四種邏輯，其中項目制主要涉及業務職能和屬地管理，而服務型政府主要涉及憲制體系和官僚自利。項目制在專業邏輯和地方性邏輯上存在明顯的沖突，這種沖突是造成項目失靈的根源。項目是推進公共服務供給的重要政策工具，早在上個世紀70-80年代伴隨著新自由主義的興起，歐美國家將大量公共服務以項目的形式承包給私人或社會組織，而90年代所興起的新公共管理運動更是進一步推動了政府購買公共服務，使民營化席卷全球。然而最新的研究指出，早在上世紀90年代末，公共服務民營化便遭遇了一系列挑戰，大量社會運營項目失靈，歐美政府將公共服務項目交由民營組織并未顯著提升公共服務質量和效率，而且大幅提升了項目成本；在此背景下，在2000年以后，政府回購公共服務興起，政府提前結束項目合同，并將公共服務項目從民營組織中加以回購。這種現象同樣存在于中國，公共服務項目的民營化非但沒產生預期的效果，反而帶來一系列社會問題。從全球范圍看，盡管公共服務民營化仍然是政府改進公共服務供給的重要政策工具，但在經歷政府回購之后，政府仍是公共服務項目最主要的提供者。

中國同歐美國家在公共服務項目運營方面存在顯著性差異。其中最明顯的差異在于行政層級：歐美國家基本將項目直接外包給私人，而中國政府則要將項目發包給下級單位或基層政府，而后再由“抓包方”統籌安排，既可以外包給私人，也可以由本級政府及其職能單位處置。對于項目失靈而言，在歐美國家最突出的矛盾在于私人資本逐利性和公共服務公益性之間的沖突，因而在經歷政府回購之后，對政府責任的反思更加深刻。而在中國，除此之外，還存在體制性沖突。中國政府的行政體制具有十分突出的“職責同構”特征，這就決定了項目制無法根本突破業務職能和屬地管理。從業務職能的邏輯看，項目制盡管被看作行政層級之外的技術治理路徑，但在實際運行過程中往往仍要接受業務部門的指導。即便是事本主義的動員模式，也無法擺脫專業邏輯中的職能分工和科層制，這是體制所決定的。當然臨時性的項目制運作可能會達到預期的效果，一旦項目制試圖作為常規性的行政動員模式，勢必要被整合到既有的行政體制當中，否則便會出現混亂和無序。當下行政體制中泛濫成災的“項目小組”或“項目辦公室”便是例子。從屬地管理的邏輯看，項目運作要服從地方管理，盡管各個項目由各職能部門獨立承接，但單個職能部門無法有效整合項目運作所需要的人、財、物，甚至也無法獨立推進本部門的業務職能。特別是對于基礎性權力不足的基層地區而言，項目制非但沒有達到專項目標，反而造成了資源消解，并進一步加劇了鄉村發展的不均衡性。

服務型政府轉型同樣遭受到來自國家邏輯和市場化邏輯的侵蝕。半個多世紀以來，對現代政治和政府作出最深刻理解的理論范式當屬公共選擇。公共選擇理論將經濟學的方法論和研究范式引入政治學研究，將國家類比為市場、將權力類比為效用、將選票類比為貨幣、將政治家類比為企業家、將官僚類比為經理人、將公民類比為消費者，政治活動被類比為市場交易，在理性主義和個體主義的方法論指導下，“政治經濟人”和“政治交易”深富理論洞見。社會選擇和利益團體構成了公共選擇理論的基石，公共選擇理論的研究對象盡管是西方民主國家，但政治過程和政府行為的研究對于理解中國同樣有益。對于中國特色社會主義政治發展道路而言，中國共產黨的執政和領導地位是“四項基本原則”之首：“黨的領導”居于“人民當家作主”和“依法治國”之前，處于首要地位。黨委決議是人民意志的間接體現，在中國政治發展與運行中發揮了重要作用。服務型政府要求克服權力本位、打破等級觀、弱化行政層級、消除官民關系中的“距離感”，這對中國政治民主化提出了更加緊迫的要求。特別是涉及領導人更迭，執政黨內部高層的意見扮演了更具決定性的角色。對于地方政府而言，地方領導的任免同樣由黨委和上級所決定。在既有體制下，服務型政府轉型所推崇的公民本位、社會本位和權利本位著實還有很長一段路要走。endprint

官僚自利同樣對服務型政府轉型產生了消極影響。實際權力行使摻雜著大量的政治交易，官僚的目標函數主導了這一過程。即便在監督體系完善的民主國家，同樣無法避免此類行為：他們追求薪金、職務津貼、社會名望、權力、人事權、較大的影響力、輕松的工作負擔……政治家熱衷公共物品供給的最大化以謀求選民支持進而連選連任，官僚則希望最大化預算規模進而強化對政府權力的控制，由此造成政府規模不斷擴張。Niskanen William A.， Bureaucracy and Representative Government， Chicago： Aldine-Atherton， 1971.中國社會尤甚。政府之所以在中國市場化改革中扮演了主導性角色，其根源在于，官員激勵能夠從經濟發展中得以有效滿足：無論是其個人的政治晉升、職權擴張、收入水平提高，還是部門預算自主度增加、更多的財政轉移支付和更強的部門影響力。政府在改革中扮演了十分復雜的角色，既是“扶持之手”，又是“掠奪之手”。這同樣適用于服務型政府轉型。對于服務型政府轉型而言，這是一場政府的“自我革命”，只有當推進服務型政府轉型能夠有效滿足官員的理性目標函數時，政府才會主動放棄權力本位、主動轉變工作作風、主動提高行政效率、積極回應民眾的需求。權力運行越封閉、行政層級越多，官僚自利越盛行，服務型政府轉型越困難。盡管服務型政府被看作中國政府體制改革的必由之路，但在實踐中遭遇官僚自利的阻礙，轉型之路十分坎坷。經過十多年的政府改革，行政效率低下、服務質量滿意度低、官僚主義和形式主義等仍普遍存在于各級政府當中。

五、總結和討論

2000年以后，中國民生事業獲得了較快發展，這得益于胡溫十年穩健的社會建設。民生事業發展對于消解上世紀90年代市場化改革的激進舉措的消極影響，特別是維護社會穩定方面起到了積極作用。民生事業發展需要治理模式的創新，與此相適應的是項目制的興起和服務型政府轉型。項目制作為事本主義的行政動員模式，呈現出較強的技術治理特征，對于推進民生財政支出，改進地方政府的公共服務供給發揮了一定的積極效果。服務型政府強調公民本位、社會本位和權利本位，反對權力本位、官僚主義和形式主義，是一場“政府革命”，是中國政府體制改革的重要路徑選擇，對于提高政府公信力具有重要意義。然而由于制度復雜性的存在，項目制和服務型政府在推進民生事業發展過程中進展并不順利。制度復雜性源自政府多元行為邏輯的不兼容性。具體而言包括憲制體系、業務職能、屬地管理和官僚自利，這分別對應了國家邏輯、專業邏輯、地方性邏輯和市場化邏輯。項目制同專業邏輯和地方性邏輯之間存在明顯沖突，而服務型政府也遭受到國家邏輯和市場化邏輯的侵蝕，這共同造成了制度演化中的異化。項目失靈和服務型政府轉型的衰落，對于民生事業發展產生了極大沖擊，政府也不得不借助強力維穩以確保社會和諧。

治理模式創新仍要回歸政治發展的根本性問題。制度復雜性造成了項目失靈和服務型政府轉型的衰落，制約了民生事業的發展。克服制度復雜性仍要立足于調整這四種不兼容的政府行為邏輯。對于國家邏輯而言，通過擴大黨內民主，促進人民民主，特別是強化人民民主對執政黨的監督仍然是中國政治發展不可回避的重要議題。對于專業邏輯而言，深化大部制改革，精簡機構、梳理部門立法，減少行政層級，規范科層制管理，努力克服行政體制中的“職責同構”。對于地方性邏輯而言，積極培育“內向型”治理結構，地方政府需要更多的發展和治理自主權，基層自治仍然需要更大的自治空間。對于市場化邏輯而言，改進干部管理、加強社會監督和作風建設、嚴懲貪腐、強化技術官僚建設、提升政務公開必不可少。

經濟新常態下，推進國家治理體系和治理能力現代化，尤為重要。新制度主義指出，國家既是經濟增長的關鍵，同時也是造成經濟衰退的根源。[美]諾斯：《經濟史中的結構與變遷》，陳郁、羅華平譯，上海人民出版社，1994年，第20頁。一個何種類型的政府引領怎樣的市場經濟是國家發展的根本性命題。對于中國經濟奇跡而言，政府主導是中國模式的重要內涵。推進國家治理體系和治理能力現代化尤其要克服“政治短視”。項目制仍然沒有脫離“雙軌制”思維，旨在通過增量性的技術治理手段、特別是項目資金輸血的形式，加強公共服務供給。在服務型政府轉型進程中，政府迫于壓力往往通過加大民生財政支出和公共產品供給，而回避民眾對政府變革的要求。而改革要一直在路上。

就后續研究而言，如何辨析這四種邏輯的相互關系，并將其嵌入中國政治發展的分析框架之中，構成了重要研究方向。深化改革，釋放更多的制度紅利，是本屆政府應對新常態、努力建設全面小康社會的重要工作著力點。當經濟改革遭遇深層次矛盾阻滯而進展緩慢之際，政治改革有助于加速全面深化改革。倘若從制度復雜性的視角出發，政治改革的主攻方向和突破口何在？中國的政治改革既不能走封閉僵化的老路，也不能走改旗易幟的邪路，中國政治發展的主導權要牢牢掌握在自己手中，中國的政治發展要符合歷史和人民的要求。

作者單位：姚金偉、羅猷韜，清華大學公共管理學院；馬大明，首都經濟貿易大學工商管理學院

責任編輯：韓海燕endprint