新常態(tài)下我國(guó)行政文化建設(shè)反思與重構(gòu)

張述存

內(nèi)容提要行政文化是公共行政的核心要素，是引領(lǐng)公共行政走向現(xiàn)代化的重要載體。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，我國(guó)公共行政過(guò)程中“超越式”政績(jī)文化、“潛規(guī)則”文化等現(xiàn)象嚴(yán)重影響國(guó)家治理效率與效能，削弱法制政府公信力，腐蝕執(zhí)政黨的合法性根基，亟需優(yōu)化政治生態(tài)，構(gòu)建新型行政文化。因此，在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的價(jià)值引領(lǐng)下，當(dāng)代行政文化建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)多層面的轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型的成功不但依托于法治權(quán)威，更依賴于公共行政中官員行政倫理的養(yǎng)成。新常態(tài)下行政文化建設(shè)的建構(gòu)，必須依賴于三個(gè)路徑：公職人員個(gè)體層面的官員行政美德日常養(yǎng)成、公共決策政府層面的政績(jī)公平觀重構(gòu)、國(guó)家治理法治思維內(nèi)生體系的建構(gòu)。

關(guān)鍵詞新常態(tài)行政文化建設(shè)反思重構(gòu)

〔中圖分類號(hào)〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2016）04-0123-06

近年來(lái)，隨著公共行政責(zé)任與使命的變遷，行政文化在內(nèi)涵和外延上有了一定程度的衍生。簡(jiǎn)言之，行政文化是指公共行政機(jī)構(gòu)及其成員共同遵守的一套公共價(jià)值理念與制度規(guī)范，主要包含行政精神文化、行政制度文化、行政行為文化的結(jié)構(gòu)體系，是政治生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。行政文化貫穿整個(gè)公共行政活動(dòng)過(guò)程，其理念外顯于公共行政的制度規(guī)約與公職人員履職美德中，隱含于行政人員的價(jià)值取向與職業(yè)行為中，對(duì)國(guó)家政治生態(tài)建設(shè)具有潛移默化的影響。行政文化不但深刻地影響著行政機(jī)構(gòu)功能的發(fā)揮，影響著黨和政府的公信力，而且深刻影響社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。行政文化構(gòu)建邏輯起點(diǎn)始于人的改變，繼而進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，形成公共行政者的法律思維，使之成為行政人員內(nèi)心尊崇的倫理性綱領(lǐng)。新常態(tài)下，我國(guó)亟需改善行政作風(fēng)、凈化行政風(fēng)氣，行政文化建設(shè)的重要性日益凸顯。因此，反思中國(guó)傳統(tǒng)行政文化，重構(gòu)現(xiàn)代思維的行政文化對(duì)今后國(guó)家治理具有極其強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、關(guān)于行政文化的研究進(jìn)展

行政文化是最早發(fā)端于西方公共行政學(xué)，歷經(jīng)多次公共管理變遷而形成的一種文化模式。國(guó)外學(xué)者從“文化與行為”“行政倫理”“全球化、治理與行政文化”“行政文化與公民社會(huì)建構(gòu)”“詮釋行政文化”等方面對(duì)行政文化及其價(jià)值進(jìn)行了界定與方法建構(gòu)。參見(jiàn)Mirjana Radovic-Markovic， Impact of Globalization on Organizational Culture， Behavior， and Gender Roles， Information Age Publishing， 2012； Cooper Terry L.， Handbook of Administrative Ethics， Taylor & Francis Inc.， 2000； JGJOP Dwivedi，“Globalization， Governance， and Administrative Culture，”International Journal of Public Administration， 2004； F. Anechiarico， “Administrative Culture and Civil Society：A Comparative Perspective，” Administration & Society， vol.30，no.30， 1998，pp.13～34； Ishtiaq Jamil， Steinar Askvik and Farhad Hossain， “Understanding Administrative Culture： Some Theoretical and Methodological Remarks，”International Journal of Public Administration， vol. 36，no.36， 2013，pp.900～909.現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)達(dá)國(guó)家掀起新公共管理運(yùn)動(dòng)的高潮，注重公共行政文化的研究，尤其對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行了制度上的規(guī)約，形成了發(fā)達(dá)國(guó)家效率與公平并舉的行政文化。國(guó)內(nèi)比較系統(tǒng)研究行政文化是在改革開(kāi)放初期，學(xué)術(shù)著作中最早涉及“行政文化”“國(guó)家安全行政文化”的概念。參見(jiàn)王滬寧、竺乾威：《行政學(xué)導(dǎo)論》，三聯(lián)書(shū)店，1988年；羅祥意、陳尤文：《國(guó)家安全行政管理》，時(shí)事出版社，1992年。 隨著我國(guó)行政體制改革的進(jìn)一步深化，國(guó)內(nèi)學(xué)者從多個(gè)視角對(duì)行政文化進(jìn)行了詮釋。一是對(duì)“行政文化的概念”進(jìn)行多層面的界定；參見(jiàn)羅文：《中國(guó)傳統(tǒng)行政文化的特征及其變革走向》，《廣西社會(huì)科學(xué)》1996年第4期；夏書(shū)章：《行政文化中的正負(fù)兩面》，《行政人事管理》1996年第11期。二是闡釋行政文化對(duì)“公共行政的影響”；參見(jiàn)李波：《政府再造之行政文化戰(zhàn)略選擇》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2006年第2期；李樹(shù)橋：《積極推進(jìn)行政文化創(chuàng)新》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第1期。三是分析“評(píng)介傳統(tǒng)行政文化”的優(yōu)勢(shì)與弊端；參見(jiàn)婁成武：《略論入世后中國(guó)政府的公共行政文化走向》，《中國(guó)行政管理》2002年第6期；宋超：《行政文化建設(shè)研究》，碩士學(xué)位論文，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2013年。四是提出行政文化建設(shè)的“多重舉措”。參見(jiàn)唐檢云：《論中國(guó)行政文化創(chuàng)新的目標(biāo)與方法》，《行政論壇》2004年第2期；張強(qiáng)：《當(dāng)代中國(guó)行政文化變革的目標(biāo)型態(tài)及其實(shí)現(xiàn)途徑》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2002年第5期；王德穎：《加強(qiáng)行政文化研究和建設(shè)》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年5月2日；許耀桐：《行政文化的研究分類》，《新視野》2014年第1期；周文彰：《以“四個(gè)全面”引領(lǐng)行政文化建設(shè)》，《光明日?qǐng)?bào)》2015年12月7日。從以上國(guó)內(nèi)外研究狀況看，關(guān)于行政文化研究呈現(xiàn)理論上的“行政的文化特性”和實(shí)踐中的“行政組織及其成員的行為方式”的多維視角。

通過(guò)梳理文獻(xiàn)可以看出，行政文化的研究是基于全球治理現(xiàn)代化背景下，對(duì)政府、公職人員關(guān)于制度、理念方面進(jìn)行的擴(kuò)展。有些研究已經(jīng)走出表層性文化的描述，走進(jìn)公共行政生活并觸及國(guó)家政治生活最為核心的權(quán)力與權(quán)利層。另外，行政文化的產(chǎn)生具有歷史實(shí)踐性，“發(fā)展中國(guó)家在現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)和發(fā)展過(guò)程中，人們開(kāi)始追問(wèn)未能成功學(xué)習(xí)先進(jìn)國(guó)家行政制度的緣由，并將現(xiàn)代化等遭遇挫折或失敗的原因歸結(jié)為是由于本國(guó)（即發(fā)展中國(guó)家）自身的歷史或傳統(tǒng)等文化因素所造成的。”Fred W. Riggs， Administration in Developing Countries： The Theory of Prismatic Society， Houghton Mifflin Co.， 1964，p.59.新型行政文化的建立離不開(kāi)傳統(tǒng)行政文化的滋養(yǎng)，但更應(yīng)審慎甄別傳統(tǒng)行政文化的負(fù)作用。中國(guó)傳統(tǒng)行政文化產(chǎn)生于當(dāng)時(shí)代的政治、經(jīng)濟(jì)和文化之中，形成了適應(yīng)于當(dāng)時(shí)的行政價(jià)值取向，有其存在的合理性。但隨著民主社會(huì)的推進(jìn)，傳統(tǒng)行政文化中的部分主張已不適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要。傳統(tǒng)行政文化奉行的仁政、民本思想，是基于維護(hù)當(dāng)時(shí)統(tǒng)治階級(jí)的秩序穩(wěn)定而建構(gòu)的，而非真正意義上的民本；傳統(tǒng)行政文化提倡的加強(qiáng)道德修養(yǎng)思想，部分思想是基于人治而非法治；傳統(tǒng)行政文化強(qiáng)調(diào)權(quán)力至上和等級(jí)制度，是基于政權(quán)世襲，而非制度建構(gòu)。傳統(tǒng)行政文化中的差序格局、等級(jí)制，皇權(quán)權(quán)術(shù)文化的繼承性，傳統(tǒng)文化奉行的中庸之道等都對(duì)構(gòu)建新型行政文化帶來(lái)消極的影響。對(duì)于中國(guó)而言要在新常態(tài)下，建設(shè)有限政府、廉潔政府，理應(yīng)實(shí)現(xiàn)行政文化的轉(zhuǎn)型。在公共行政過(guò)程中無(wú)論政府還是公職人員，都會(huì)產(chǎn)生文化與角色沖突，角色的偏好必然影響服務(wù)效能。因此，建構(gòu)新常態(tài)的行政文化能夠規(guī)避行政角色偏離的風(fēng)險(xiǎn)，提高行政效能具有較強(qiáng)的實(shí)際價(jià)值。endprint

二、培育官員行政美德與職業(yè)精神，構(gòu)建服務(wù)型行政文化

公職作為一種職業(yè)有其根本的道德訴求與制度規(guī)約，即個(gè)體行政美德與職業(yè)精神的養(yǎng)成機(jī)制，這是構(gòu)建新型行政文化必要的底線和核心層。公共行政本質(zhì)上是公職人員公共服務(wù)的過(guò)程，官員本身不具有權(quán)威，權(quán)威生成依存于公民讓渡的公共權(quán)力之中。從當(dāng)前政治生態(tài)的整治中，我們發(fā)現(xiàn)少數(shù)官員，忘記了行政服務(wù)的本位性，把公共權(quán)力化為個(gè)人“權(quán)威”，當(dāng)成了為自己服務(wù)的“權(quán)威”。因此，行政文化建設(shè)的基本點(diǎn)是對(duì)全體公職人員、官員進(jìn)行道德培育與職業(yè)精神重塑。公職人員行政倫理是建立在公民美德之上的高層次美德，公職人員作為履行政府職能的強(qiáng)大隊(duì)伍，必須加強(qiáng)職業(yè)核心倫理的培育，強(qiáng)化公共利益的行政職能。

1.強(qiáng)化公職人員公民美德的培育

行政文化建設(shè)的本質(zhì)是國(guó)家共同體對(duì)公民美德的普遍提升。公職人員應(yīng)是公民美德與行政美德的復(fù)合體，然后才能成就其職業(yè)精神。官員美德的養(yǎng)成要從培育最基本的公民美德開(kāi)始，一個(gè)沒(méi)有公民美德的官員，一定不是稱職的公職人員。第一，公職人員首先的身份是一名公民，應(yīng)具有普遍的美德，包括勇敢、奉獻(xiàn)、審慎和愛(ài)國(guó)主義等幾個(gè)方面，這是公民自覺(jué)服務(wù)于國(guó)家公共利益從而實(shí)現(xiàn)公民自由、共和、自治理想的品性和能力。古代哲學(xué)家亞里士多德認(rèn)為，公民須具有兩種美德，第一種是基本美德，即勇氣、節(jié)制、羞恥感、誠(chéng)信、正義、守法和虔誠(chéng)等美德。政府公共行政在很大程度上是公職人員德性行政的結(jié)果，公職人員應(yīng)將公共行政倫理內(nèi)涵在普通公民的角色之中，而且需要以其更加積極的公民身份，擔(dān)當(dāng)責(zé)任、超越權(quán)力腐敗，成為公民典范。第二，公職人員在擁有了普通公民所具有的第一層次美德后，必須擁有第二層次的美德，如慷慨、高尚志向、榮譽(yù)心、關(guān)心共好等，才具備公職人員的能力結(jié)構(gòu)。而第三層次則是政治家必須具備的美德：睿見(jiàn)、謹(jǐn)慎和務(wù)實(shí)的判斷與智慧。公職人員只有具備了公民的基本美德和品質(zhì)，才能做好本職工作，在利益面前端正態(tài)度，正確對(duì)待利益的得與失，理性對(duì)待晉升的快與慢。道德是一種生活方式，美德是一種共同體成員對(duì)共同善追求中的不可或缺的品質(zhì)。只有那些具有最高層次美德的公民，才能被推舉擔(dān)任最有權(quán)威的公職。行政文化建設(shè)是對(duì)全社會(huì)公民美德的訴求，是讓所有公民承當(dāng)國(guó)家治理的責(zé)任，并成為有德性的美好公民，更是對(duì)公職人員服務(wù)能力提升的一種訴求。

2.注重公職人員行政美德的養(yǎng)成

行政文化建設(shè)的核心是國(guó)家共同體對(duì)公職人員行政美德的進(jìn)一步養(yǎng)成。優(yōu)良的行政文化對(duì)于整個(gè)公共行政過(guò)程具有正向的價(jià)值導(dǎo)向功能，對(duì)培育良好的政治生態(tài)、優(yōu)化行政氛圍、培育行政美德具有重要的支撐作用。基于公共行政的復(fù)雜任務(wù)，德性對(duì)于公共行政人員來(lái)說(shuō)是一種必備的品質(zhì)，他們需要多層次的行政美德支撐職業(yè)能力，諸如理性、公平心、審慎、尊重法律、公民風(fēng)范、獨(dú)立等。第一，必須關(guān)注行政倫理在公共行政人員德性培養(yǎng)與訓(xùn)練的價(jià)值。公共官員需要復(fù)雜的道德資源來(lái)行使其公職中的自由裁量權(quán)，政體的責(zé)任、個(gè)人的責(zé)任和審慎明智是影響自由裁量公正的三要素，是關(guān)乎行政過(guò)程中行政美德達(dá)成的關(guān)鍵。第二，公職人員有義務(wù)成為公共利益的管理者。公共行政實(shí)踐與公共決策是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，即使手握大權(quán)的官員也要服從公共決策大局，具備整體觀念以及社會(huì)倫理。因?yàn)楣残姓械拇罅繂?wèn)題是關(guān)于公民利益的，領(lǐng)導(dǎo)者必須擁有奉獻(xiàn)品質(zhì)才能完成日常行政的瑣碎事務(wù)。第三，政府公共行政的過(guò)程是道德實(shí)踐的過(guò)程，公共行政內(nèi)在利益的實(shí)現(xiàn)需要擁有美德或有德性的公共行政人員抵御社會(huì)制度機(jī)構(gòu)的腐蝕力，需要美德、正義、勇敢與誠(chéng)實(shí)的行政美德。行政文化建設(shè)的實(shí)質(zhì)是對(duì)公職人員履職能力的剖析與檢驗(yàn)，而其中重點(diǎn)檢驗(yàn)的是公務(wù)人員這一群體在行政過(guò)程中的效率與忠誠(chéng)，倡導(dǎo)的是公職人員行政責(zé)任與應(yīng)然角色的順利達(dá)成。

3.提升公職人員職業(yè)精神的履行能力

行政文化建設(shè)的宗旨是國(guó)家共同體對(duì)公職人員職業(yè)履行能力的提升。在其位，謀其事，盡其責(zé)。公職人員作為政府公共職能的履行者，必須兼具公民美德與行政美德，其履職能力是職業(yè)精神實(shí)現(xiàn)的根本要素。公職角色應(yīng)是行政過(guò)程與政治過(guò)程的統(tǒng)一，但在實(shí)踐層面，往往二者被割裂。行政過(guò)程是公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，官員更為注重其實(shí)然角色；政治過(guò)程履行公共職業(yè)精神，注重公共服務(wù)能力的提升。第一，訴求服務(wù)的職業(yè)精神。做好本職工作是公職人員最基本的行政素質(zhì)，與權(quán)限大小無(wú)關(guān)。公職人員的核心職業(yè)倫理是關(guān)注公共利益的實(shí)現(xiàn)以及公共服務(wù)質(zhì)量，注重公共行政內(nèi)在利益的實(shí)現(xiàn)。建立制度化的功績(jī)制原則，有利于使公職人員從政治忠誠(chéng)偏好過(guò)渡到業(yè)績(jī)偏好，不斷提升公共政策服務(wù)能力、公共行政管理的能力、向公眾提供公共產(chǎn)品的能力。第二，訴求廉潔自律的職業(yè)精神。現(xiàn)實(shí)中一些公職人員從個(gè)人私利上盤(pán)算進(jìn)步，為個(gè)人升遷增加籌碼、積累資本，濫用人民賦予的權(quán)力，制造政績(jī)泡沫，在社會(huì)上造成很壞的影響。“作為‘官文化或官僚文化、組織文化的具體表征所體現(xiàn)的組織中個(gè)體之間關(guān)系類型的強(qiáng)調(diào)‘平等主義的社會(huì)關(guān)系，以及表現(xiàn)為‘相互性文化傾向的官僚群體‘集體共有的價(jià)值觀念，就是當(dāng)前凸顯的‘官的‘生活方式的總體”。白智立、〔韓〕申龍徹：《文化特性與行政改革：行政文化研究視域下的日本公共行政探析》，《日本學(xué)刊》2013年第6期。這些也正是維系和支撐固有的覆蓋社會(huì)文化等的“特權(quán)”行政文化形態(tài)得以生存延續(xù)的基本文化內(nèi)核或文化基礎(chǔ)。公職人員的職業(yè)精神應(yīng)體現(xiàn)在清正廉潔，其外在保障是科學(xué)的監(jiān)控機(jī)制，應(yīng)充分發(fā)揮政府行政系統(tǒng)的監(jiān)控職能，突出道德教育和法律制度監(jiān)控相結(jié)合。完善政府倫理法、政府官員及雇員的行政倫理行為準(zhǔn)則等，使公職人員的清正廉潔職業(yè)精神有法制保障。第三，訴求向善好施的職業(yè)精神。向善好施是當(dāng)代公職人員的較高層次的道德趨向，是職業(yè)精神的基本內(nèi)核。公共行政精神的基本道德責(zé)任是友善好施的愛(ài)國(guó)主義，對(duì)于公職人員而言，公共行政的精神不僅意味著積極回應(yīng)公共服務(wù)訴求，而且內(nèi)涵一種對(duì)有效管理公共組織的深厚持久的道德承諾。這種向善好施的職業(yè)精神不僅體現(xiàn)了公民美德與行政美德的有力契合，更實(shí)現(xiàn)了公職人員對(duì)社會(huì)、國(guó)家、個(gè)體責(zé)任的高度統(tǒng)一。endprint

三、強(qiáng)化行政的內(nèi)生性法治思維，構(gòu)建法治型行政文化

法治思維是行政文化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。歷史實(shí)踐證明，任何公共行政必須是法治底線下的過(guò)程。政府作為公共行政機(jī)構(gòu)，有其基本的法治思維、制度支撐與運(yùn)作機(jī)理。那些脫離法治軌道的治理模式和解決問(wèn)題的方式，歷經(jīng)證明都是錯(cuò)誤的、不可持續(xù)的，由此付出的公信力代價(jià)也是極大的。這些年來(lái)，官場(chǎng)的“塌方式”腐敗，高官家族腐敗等無(wú)一例外都在上演著人治的風(fēng)險(xiǎn)話劇。為此，國(guó)家、政府、社會(huì)、個(gè)人等都為人情式的治理方式付出慘重的代價(jià)，黨和政府的公信力一度遭到質(zhì)疑，公民諸多正當(dāng)權(quán)益被腐敗分子霸占，政治生態(tài)持續(xù)惡化。因此，行政文化建設(shè)的根本在于培育政治生態(tài)的法治氛圍。新常態(tài)下行政文化建設(shè)的唯一出路就是樹(shù)立法治思維，一切公共行政唯在法治的軌道上運(yùn)行，清潔、健康的行政文化氛圍方能形成。

1.法治思維是當(dāng)代行政文化建設(shè)的靈魂

依法治國(guó)是新常態(tài)下對(duì)國(guó)家治理提出的總原則，優(yōu)化政治生態(tài)必須依托法治型行政文化的推動(dòng)。習(xí)近平指出：“行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會(huì)秩序。”習(xí)近平：《依法治國(guó)依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn)法治國(guó)家法治政府法治社會(huì)一體建設(shè)》 ，《人民日?qǐng)?bào)》2013年2月25日。同時(shí)他還指出：“各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須依法履行職責(zé)，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，決不允許任何組織或者個(gè)人有超越法律的特權(quán)，”習(xí)近平：《設(shè)計(jì)和發(fā)展國(guó)家政治制度 要從國(guó)情出發(fā)從實(shí)際出發(fā)》， http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0906/c64093-25615123.html.這透視出未來(lái)行政文化建設(shè)的基本指導(dǎo)原則。長(zhǎng)期以來(lái)，少部分官員非法行政行為極度惡化了政治生態(tài)環(huán)境，它如同霧霾效應(yīng)，污染了官場(chǎng)，毀掉部分公職人員。官場(chǎng)人治的氛圍對(duì)政治生態(tài)有慣性損害，正常的行政倫理應(yīng)使少數(shù)公職人員的腐敗行為受到清算，因?yàn)樗鼡p害了絕大多數(shù)公職人員的職業(yè)榮譽(yù)；反常的行政倫理觀卻認(rèn)為，絕大多數(shù)人的腐敗行為是正常的，少數(shù)公職人員的清廉行為是非正常的。這種不符合倫理的行政文化，導(dǎo)致了多省觸目驚心的 “塌方式”腐敗，官場(chǎng)一度成為政治生態(tài)惡化的重災(zāi)區(qū)。在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，“行政機(jī)關(guān)尤其要注意在公眾視野中履行自己好的法律職責(zé)，保持好自己的守法形象。這并不是作樣子的問(wèn)題，而是要使法律成為機(jī)關(guān)文化的根本規(guī)約力量，成為判斷是非美丑的根本標(biāo)準(zhǔn)，成為每個(gè)成員自覺(jué)自愿的行為模式。”劉東超：《習(xí)近平依法治國(guó)思想對(duì)行政文化建設(shè)的意義》，《行政管理改革》2014年第12期。行政機(jī)關(guān)必須是法律法規(guī)的真正踐行者，在行政文化建設(shè)中履行“領(lǐng)頭羊”職能。法治型行政文化的張揚(yáng)能夠激發(fā)公共行政機(jī)構(gòu)和行政人員在法律的邊界內(nèi)履行職能，做到“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”，明確界定行政機(jī)關(guān)和行政人員該干什么、不該干什么，制定責(zé)任清單是當(dāng)代中國(guó)行政文化建設(shè)的根本指導(dǎo)原則。

2.公共行政法治思維是行政文化建設(shè)的邏輯起點(diǎn)

行政文化建設(shè)的法治思維，意指公職人員公共行政的邏輯必須遵循按法治要求處理問(wèn)題、治國(guó)理政的思維方式。任何行政機(jī)構(gòu)或個(gè)人在公共行政過(guò)程中遵循行政思維的合法性、公平正義感、后果責(zé)任理性等。 培育法治型的行政文化氛圍，有利于簡(jiǎn)化公職人員的行政過(guò)程，他們不用再考慮錯(cuò)綜復(fù)雜的官場(chǎng)關(guān)系、人情關(guān)系，從而提高行政效率。公職人員具備了法治思維，就會(huì)習(xí)慣自覺(jué)守法，嚴(yán)格執(zhí)法，解決問(wèn)題靠法。 在這種法治的氛圍下，一個(gè)人接力另一個(gè)人，把優(yōu)良的法治思維傳遞給身邊的每個(gè)人，陽(yáng)光、透明的行政品質(zhì)就能形成，良好的行政文化就會(huì)擴(kuò)展到整個(gè)政治社會(huì)系統(tǒng)中。“當(dāng)政治文化等上層建筑阻礙著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展的時(shí)候，對(duì)于政治上和文化上的革新就成為主要的和決定的東西了”。《毛澤東選集》第1卷，人民出版社，1991年，第326頁(yè)。隨著時(shí)間的推移，那些與法治思維對(duì)立的人治思維、特權(quán)思維，就會(huì)逐步銷(xiāo)聲匿跡，行政過(guò)程就會(huì)更加簡(jiǎn)單、清晰、明了。黨的“三嚴(yán)三實(shí)”工作開(kāi)展后，有一些官員發(fā)出肺腑之言，“一切按規(guī)矩辦事，現(xiàn)在工作簡(jiǎn)單了，效率提高了，終于可以有機(jī)會(huì)和家人一起吃晚飯了”。這就是良好行政文化的開(kāi)端，“以前那些有法不依、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的行為之所以發(fā)生，就是因?yàn)楫?dāng)事人沒(méi)有法治思維。因此，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，首先要求一切治國(guó)理政的擔(dān)當(dāng)者們，普遍確立法治思維。”④周文彰：《構(gòu)建“法治行政文化”刻不容緩 》，《北京日?qǐng)?bào)》2015年5月11日。因此，法治型行政文化的順利實(shí)施依賴于行政機(jī)構(gòu)及其人員法治思維的養(yǎng)成。

3.公共行政人員法治思維的內(nèi)生性是行政文化建設(shè)的關(guān)鍵

行政文化建設(shè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于公職人員法治思維的常態(tài)內(nèi)生性。從本質(zhì)上講，行政文化建設(shè)的核心受眾是政府內(nèi)部的公職人員。從國(guó)內(nèi)政治生態(tài)優(yōu)化視角看，從反腐敗斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，行政文化建設(shè)的重點(diǎn)在于對(duì)公務(wù)員進(jìn)行文化精神塑造，當(dāng)務(wù)之急是要著力于培育公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部法治理念，研究公務(wù)員良善的行政倫理。公共行政的實(shí)現(xiàn)在于人，在于公職人員履職能力優(yōu)劣。因?yàn)槿魏魏玫闹贫榷际侨藞?zhí)行，規(guī)則的走形，即是人的行為模式走形。“行政體系中的成員對(duì)行政文化的變遷起著重要的作用。行政人員的行為變異或?qū)π姓幕?guī)范的偏離給行政文化變遷提供了可能。”姚琦：《中西行政文化比較研究》，光明日?qǐng)?bào)出版社，2012年，第35頁(yè)。因此，當(dāng)代官員法治思維的養(yǎng)成是構(gòu)建法治型行政文化的核心任務(wù)。必須改變以前“重個(gè)人權(quán)力輕公民權(quán)利、重治民輕治官、重管理輕服務(wù)等思維誤區(qū)；必須改變超越法律的特權(quán)思想，鏟除以言代法、以權(quán)壓法、違法行政等背離法治精神的各種行為”，④換取行政文化氛圍的青山綠水新常態(tài)。對(duì)于行政主體來(lái)說(shuō)，法治思維是工作思維方式的重大改變。法律規(guī)則簡(jiǎn)單明了、工作依法進(jìn)行、不再依附于某些潛規(guī)則，公職人員的成就感和幸福感就會(huì)提升，良好的行政文化氛圍則自然形成。

四、踐行正義政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)型行政文化

行政文化要形成新常態(tài)使之固化為政府或個(gè)體的一種行政倫理，就必須有正義的政績(jī)倫理彰顯人性的光輝、制度的力量，形成包容性的行政文化。行政行為文化是現(xiàn)代行政文化建設(shè)的關(guān)鍵組成部分，體現(xiàn)著決策執(zhí)行的正義思維與結(jié)果公平。新常態(tài)下，行政文化建設(shè)必須關(guān)注政績(jī)的隱性與顯性正負(fù)結(jié)果，關(guān)注代際與代內(nèi)政績(jī)的公平評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐檢驗(yàn)的時(shí)間跨度。改革開(kāi)放30多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，凸現(xiàn)了傳統(tǒng)政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的局限性與經(jīng)驗(yàn)型的不足。因此，新常態(tài)下的行政文化建設(shè)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)應(yīng)更加關(guān)注政績(jī)的后期評(píng)價(jià)與代際效應(yīng)，關(guān)注當(dāng)下與著眼未來(lái)的評(píng)價(jià)體系，以科學(xué)的態(tài)度建構(gòu)政績(jī)獎(jiǎng)懲機(jī)制。endprint

1.當(dāng)代行政文化的建構(gòu)必須遵循公共決策正義原則

公共決策須考慮代際、代內(nèi)公平，考慮生態(tài)環(huán)境的承受力，任何一項(xiàng)工程都要符合工程倫理和行政倫理。在過(guò)去30多年的跨越式發(fā)展中，官員追逐政績(jī)是一種普遍現(xiàn)象。今天看來(lái)，單一的唯“GDP”的政績(jī)觀為整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程帶來(lái)一定的誤區(qū)，形成了行政“過(guò)度型”政績(jī)文化。因此，關(guān)于官員政績(jī)、政府執(zhí)行力的考核，需要一個(gè)穩(wěn)定的足夠長(zhǎng)的周期來(lái)試驗(yàn)行政者的執(zhí)政成果。公共行政就是為公共謀發(fā)展的過(guò)程，不是一兩個(gè)官員的政績(jī)行政，而是整個(gè)區(qū)域、國(guó)家的決策倫理。目前，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和政治生態(tài)重塑的格局下，行政文化應(yīng)把公共行政中的問(wèn)題清單、責(zé)任清單、行為清單的邊界搞清楚。實(shí)踐證明，近些年有些大型項(xiàng)目的發(fā)展思路有些是不科學(xué)的，帶來(lái)的生態(tài)災(zāi)難和后果也不是幾個(gè)官員能承擔(dān)的，它的代價(jià)可能是一代人、甚至幾代人的共同修復(fù)。因此，構(gòu)建公共決策的行政文化至關(guān)重要。在國(guó)家治理框架內(nèi)，一個(gè)好的官員會(huì)帶來(lái)行政群體的福祉，助益形成優(yōu)良的行政文化。一個(gè)官員行使權(quán)力不是為了個(gè)人政績(jī)，而是為了一個(gè)基本的服務(wù)宗旨，這樣他的決策會(huì)符合發(fā)展規(guī)律，不會(huì)涸澤而漁。如果絕大部分官員都能有一顆感恩自然之心、感恩民眾認(rèn)同之心，那么他們的大部分工程決策就會(huì)符合倫理，有些跨越式的風(fēng)險(xiǎn)可以規(guī)避。試想，這樣的行政文化在全國(guó)大面積地推廣學(xué)習(xí)，而后根植于各級(jí)官員的公共行政過(guò)程中，這對(duì)于整個(gè)國(guó)家、民族、人民將會(huì)是多么幸運(yùn)的制度設(shè)計(jì)。

2.當(dāng)代行政文化建設(shè)要建立防范官員“不作為”的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制

十八大以來(lái)，我們黨加快了政治生態(tài)的整改步伐，基本形成了風(fēng)清氣正的行政文化。一批官員受到法律的嚴(yán)懲，威懾了一些在任的官員。有些官員為求自保，不作為、尸位素餐，以為不出頭、不做事就不會(huì)被抓住把柄。一個(gè)心中裝滿正義的官員，不做違法的事情是不屬于整治范圍內(nèi)的。“在所有社會(huì)結(jié)構(gòu)中，權(quán)力是非常重要的一個(gè)方面。那些最有權(quán)力的人對(duì)文化有最大的影響力——社會(huì)組織中最盛行的觀念作為文化的一部分，通常是對(duì)在社會(huì)結(jié)構(gòu)中最有權(quán)力的人最有利的。”[美]喬爾·M·卡倫：《社會(huì)學(xué)的意蘊(yùn)》，張惠強(qiáng)譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第98頁(yè)。但是近年來(lái)，卻形成了一股懶政怠政的行政文化風(fēng)氣。這樣的行政文化更是要不得，它會(huì)帶壞一大批工作人員。工作沒(méi)有了方向，維持現(xiàn)狀，有問(wèn)題不去積極解決，而是互相扯皮推諉，工作效率低下，長(zhǎng)此以往，懶政的行政文化會(huì)消解我們黨正在努力開(kāi)創(chuàng)的官場(chǎng)新生態(tài)，我們的治理果實(shí)很容易就會(huì)被懶政風(fēng)氣吞噬。因此，行政文化建設(shè)必須向懶政開(kāi)刀，對(duì)一些懶政官員問(wèn)責(zé)，以政風(fēng)促黨風(fēng)，在全國(guó)形成良好的廉潔勤政行政之風(fēng)。近期，黨中央鮮明地對(duì)少部分“不作為”官員進(jìn)行了公開(kāi)處理，彰顯了我黨政治吏治的決心與信心。2015年12月，李克強(qiáng)總理在辦公廳系統(tǒng)會(huì)議上，重點(diǎn)指出要開(kāi)有效的會(huì)、發(fā)管用的文，要用新理念新模式新技術(shù)提升政府服務(wù)水平。這不僅是對(duì)行政機(jī)構(gòu)提出的新要求，也是對(duì)政策執(zhí)行落地的督促。

3.當(dāng)代行政文化建設(shè)要樹(shù)立科學(xué)與公平的發(fā)展倫理觀

新常態(tài)下建構(gòu)行政文化的倫理觀，必須解構(gòu)、超越傳統(tǒng)發(fā)展主義觀。行政文化的轉(zhuǎn)向應(yīng)該正視改革開(kāi)放以來(lái)積存的新舊問(wèn)題，更注重政府創(chuàng)新的倫理價(jià)值，把人的發(fā)展、國(guó)家的發(fā)展置于生態(tài)倫理視域下。必須承認(rèn)，我們過(guò)去的一些發(fā)展成就是以犧牲自然資源的代價(jià)獲得了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的攀高，這種唯“GDP”的發(fā)展模式帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與生態(tài)利益損耗要花費(fèi)一代人、甚至幾代人的努力修繕。從倫理維度看，“發(fā)展主義”的根本性問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)性評(píng)估缺失社會(huì)理性、生態(tài)理性的前提性規(guī)約，并且簡(jiǎn)約為狹隘性經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)的效率或政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)力，當(dāng)代政府創(chuàng)新需要構(gòu)建更為全面系統(tǒng)的倫理和道德觀。新的政績(jī)文化觀轉(zhuǎn)向必須遵從個(gè)人美德、社會(huì)制度和環(huán)境正義的倫理規(guī)則，真正實(shí)現(xiàn)個(gè)人美德、社會(huì)正義以及環(huán)境正義之間的價(jià)值共契。“行政價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變是以社會(huì)的轉(zhuǎn)型為前提和基礎(chǔ)的，社會(huì)的變革促進(jìn)了人們思想觀念的變化，在這種變化中，價(jià)值觀念進(jìn)行了重構(gòu)。這一新的價(jià)值觀將進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的意識(shí)形態(tài)力量，它標(biāo)志著社會(huì)發(fā)展的方向。”何穎：《行政哲學(xué)研究》，學(xué)習(xí)出版社，2011年，第356頁(yè)。如果說(shuō)今天中國(guó)的治理邏輯有了巨大的轉(zhuǎn)變，那就是對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題和歷史遺留的客觀認(rèn)識(shí)與矯正。今天，我們對(duì)官員行政的要求、對(duì)于制度缺陷的修正、對(duì)于政績(jī)觀的正確審視與調(diào)整，都預(yù)示著中國(guó)的公共行政文化建設(shè)正邁向新時(shí)代。

結(jié)語(yǔ)

行政文化建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。新常態(tài)下行政文化建設(shè)必須根植于國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，合理?yè)P(yáng)棄以往的經(jīng)驗(yàn)型、人治型、權(quán)威型的傳統(tǒng)行政文化，建構(gòu)科學(xué)、民主、法治、服務(wù)的新型行政文化。建設(shè)新思維的行政文化，需要國(guó)家、政府、社會(huì)、公民的共同努力。作為公職人員，應(yīng)該兼具公民美德、行政美德，合乎職業(yè)精神；作為官員，應(yīng)該優(yōu)化官場(chǎng)政治生態(tài)，以法治思維統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家治理；作為政府，應(yīng)該調(diào)適政績(jī)觀的評(píng)價(jià)體系，以公平正義為前提。行政文化的重構(gòu)必須逐步剝離人為阻礙行政效率的權(quán)力依附，依次剝離依附在官位之上的各種特權(quán)、福利制度，才能讓公共行政職能純粹化、行政文化純潔化。

作者單位：山東省社會(huì)科學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開(kāi)鳳endprint