我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用問(wèn)題及對(duì)策探討

田貞浩 史艷梅

摘要：城鄉(xiāng)結(jié)合部是一個(gè)城市與鄉(xiāng)村的過(guò)渡地帶，其土地利用類型較為復(fù)雜，土地利用矛盾較為突出，尤其是近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城市化起步較晚，其土地利用問(wèn)題更是凸顯無(wú)疑。分析我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部的特征以及在發(fā)展過(guò)程期間我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的問(wèn)題，以此為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)凸顯的問(wèn)題給出了相應(yīng)的對(duì)策，以期對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的可持續(xù)利用有所啟示。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；土地利用；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）06-0033-02

農(nóng)地始終是城市土地的源泉，[1]近年來(lái)我國(guó)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)再加上快速的城市化進(jìn)程，城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展越來(lái)越緊密相連，從而逐漸催生了一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)、文化與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、文化相互交融的獨(dú)特的地理區(qū)域，也就是城鄉(xiāng)結(jié)合部。城鄉(xiāng)結(jié)合部的特征不同于典型的城市且又異于一般的鄉(xiāng)村。由于城市土地空間上的有限性再加上城市土地需求的迫切性，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部成為了建設(shè)用地?fù)屨嫁r(nóng)用地的熱點(diǎn)區(qū)域，同時(shí)，由于我國(guó)相關(guān)機(jī)制的不完善使城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用問(wèn)題成為土地管理工作需要突破的重、難點(diǎn)區(qū)域。鑒于我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部從不同角度進(jìn)行了研究和分析。例如湯江龍、劉友兆；陳繼勇、羅福周；洪敏、陳煥偉等很多學(xué)者。從中不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用問(wèn)題加以研究并給予對(duì)策建議的重要性是不言而喻的。

一 城鄉(xiāng)結(jié)合部及其特點(diǎn)

（一）城鄉(xiāng)結(jié)合部概念

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界目前對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部沒(méi)有統(tǒng)一的界定。在國(guó)外，1936年德國(guó)學(xué)者赫伯特·路易斯提出的城市邊緣帶，即原處于城市邊界，后被建成區(qū)侵吞成為市區(qū)的地區(qū)并指出這一地帶與城市建成區(qū)有許多明顯差異；[2]威爾文將城市邊緣帶定義為在已被承認(rèn)的城市土地與農(nóng)業(yè)地區(qū)之間的用地轉(zhuǎn)變區(qū)域；[3]普利爾認(rèn)為城鄉(xiāng)邊緣地帶是一種土地利用、社會(huì)和人口特征的過(guò)渡地帶。[4]在國(guó)內(nèi)20世紀(jì)80年代中期土地、規(guī)劃界提出了城鄉(xiāng)結(jié)合部這一名詞，之后國(guó)內(nèi)不同的學(xué)者提出了相關(guān)的名稱，例如“城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶”、“城鄉(xiāng)過(guò)渡帶”、“城市陰影區(qū)”、“城市增長(zhǎng)邊緣”。[5][6][7][8]結(jié)合一些文獻(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的研究認(rèn)為城鄉(xiāng)結(jié)合部有廣義和狹義之分。狹義的概念是：地理位置上處于城區(qū)外圍，行政劃分上隸屬于郊區(qū)管轄，受城市影響具有城市的一些特征和功能；農(nóng)產(chǎn)業(yè)數(shù)量少，有發(fā)達(dá)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；人口的密集程度在城市與農(nóng)村之間。[9]廣義的概念還應(yīng)該包含以下兩個(gè)方面：一是基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展程度、人口聚集程度趕不上城市；二是與城市的發(fā)展和運(yùn)營(yíng)有著緊密關(guān)系的區(qū)域，譬如內(nèi)有高校、工業(yè)區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)、名勝古跡的區(qū)域。[10]

（二）城鄉(xiāng)結(jié)合部特點(diǎn)

城鄉(xiāng)結(jié)合部既不同于城市又異于鄉(xiāng)村，其是介于城市與鄉(xiāng)村間的特殊區(qū)域，是一個(gè)新的獨(dú)立地域?qū)嶓w，有其自身獨(dú)特的特點(diǎn)，概括起來(lái)為：

1.緊鄰城區(qū)，交通便利。城鄉(xiāng)結(jié)合部得以發(fā)展的最主要的原因之一就是其方便的地理位置，但同時(shí)，這也是城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用上存在問(wèn)題的主要原因。

2.人口變化較大，人員復(fù)雜。城區(qū)人口大量離心遷移的同時(shí)，區(qū)外流動(dòng)人口大量聚集，而且實(shí)際上其中大多是外來(lái)務(wù)工人員，這就使得人口流動(dòng)性大的同時(shí)，人員變得復(fù)雜。

3.土地利用性質(zhì)變化較快，建設(shè)用地比例急劇上升。城鄉(xiāng)結(jié)合部的地價(jià)相對(duì)于城市的地價(jià)較低，這就使得各種資本來(lái)此運(yùn)營(yíng)發(fā)展。同時(shí)，農(nóng)民看到了土地帶來(lái)的利益積極轉(zhuǎn)讓手中的土地，這就使得建設(shè)用地比例急劇上升。但是，由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃與嚴(yán)格的管理，這些被轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的土地表現(xiàn)出極大的隨意性。[11]

二、我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用中存在的主要問(wèn)題

（一）土地利用效率低、土地空置嚴(yán)重

我國(guó)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)致使城市用地出現(xiàn)危機(jī)，土地價(jià)格出現(xiàn)節(jié)節(jié)攀升的趨勢(shì)，從而造成城市中各類的企、事業(yè)單位將目光紛紛轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)結(jié)合部，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更是利用其獨(dú)特的自身優(yōu)勢(shì)盲目占地，但這些土地大都最終會(huì)造成閑置或者浪費(fèi)。同時(shí)，不少城鄉(xiāng)結(jié)合部基本可見(jiàn)到處都是被磚塊圍成的一直未被利用的工業(yè)園區(qū)。再或者鮮有人關(guān)注的在城鄉(xiāng)結(jié)合部建成的別墅、花園式建筑已經(jīng)成為城鄉(xiāng)結(jié)合部的另一道“風(fēng)景”。大量農(nóng)用地被毀，而由農(nóng)用地改變成建設(shè)用地的又未能發(fā)揮其真正的作用，并未產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

（二）土地收益流失嚴(yán)重

城鄉(xiāng)結(jié)合部房屋出租率居高不下，且租金相當(dāng)可觀，而這些出租屋通常為超標(biāo)的建筑房屋，并且出租人與承租人基本上都是私下交易，同時(shí)由于村民的交稅意識(shí)不強(qiáng)或者故意逃脫稅收再加上稅務(wù)部門對(duì)此監(jiān)管不力，造成國(guó)家稅收的大量流失。同時(shí)由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的各種體制措施沒(méi)有城市那么完善，勢(shì)必會(huì)造成各種土地的私下交易，這些都會(huì)造成土地收益的嚴(yán)重流失。

（三）土壤污染觸目驚心、生態(tài)環(huán)境情況逐漸惡化

污染生態(tài)環(huán)境的工業(yè)企業(yè)從市區(qū)遷移至城鄉(xiāng)結(jié)合部已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，這樣不僅對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境造成污染，而且同時(shí)使得各種垃圾存留在農(nóng)用地中。近年來(lái)，市區(qū)人口以及工業(yè)企業(yè)都視城鄉(xiāng)結(jié)合部為“緩沖帶”，使得人口集中、工業(yè)企業(yè)密集，同時(shí)由于交通方便且緊鄰城區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合部會(huì)建大量的副食生產(chǎn)基地。城鄉(xiāng)結(jié)合部自身所產(chǎn)生的大量工業(yè)垃圾、生活垃圾以及生產(chǎn)垃圾再加上部分城市垃圾疏散至城鄉(xiāng)結(jié)合部，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境日趨惡化。

（四）農(nóng)用地非農(nóng)占用過(guò)度，土地利用格局混亂

城鄉(xiāng)結(jié)合部的地理位置較為特殊，既是城市化發(fā)展必須經(jīng)過(guò)的地帶，也是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和宅基地爭(zhēng)搶的地區(qū)，同時(shí)還是城市資源搶占農(nóng)用地資源最激烈的區(qū)域。農(nóng)用地非農(nóng)占用過(guò)度，土地利用格局混亂。總結(jié)起來(lái)有以下幾個(gè)原因：城市方面，迅速外延的粗放型城市建設(shè)用地以及即將失去控制的各類開(kāi)發(fā)區(qū)占地規(guī)模；城鎮(zhèn)方面，擅自占用農(nóng)用地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及迅速擴(kuò)張的小城鎮(zhèn)；鄉(xiāng)村方面，屢次調(diào)整的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及超出規(guī)定用地農(nóng)村宅基地。農(nóng)用地過(guò)度被其他用地占用尤其是被建設(shè)用地占用。土地利用格局混亂目前是我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部較為突出的土地利用問(wèn)題。

三、存在問(wèn)題的原因

（一）體制不完善

目前我國(guó)是城鄉(xiāng)二元體制，而非城鄉(xiāng)一體化，這是造成我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)上述問(wèn)題的本質(zhì)原因。其中主要有三方面：一是我國(guó)特殊的城鄉(xiāng)非一體化的戶籍管理制度：在我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部形成之前，村民因?yàn)閼艏南拗贫簧衔覈?guó)快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，而在我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部形成之后，村民由于戶籍的限制無(wú)法快速融入城市，只能寄居在城鄉(xiāng)結(jié)合部；二是城鄉(xiāng)非一體化的社會(huì)保障制度：無(wú)論是我國(guó)改革開(kāi)放前還是改革開(kāi)放后以及無(wú)論是我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部形成之前還是形成之后，土地一直是農(nóng)民最基本的保障也是最終的保障；三是城鄉(xiāng)非一體化的公共投資制度：顯而易見(jiàn)城市與鄉(xiāng)村的公共物品投資明顯不同，更不用提教育投資，這就造成主觀上以及客觀上制約著農(nóng)村的徹底城市化，從而造成我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部的長(zhǎng)期存在以及土地利用問(wèn)題的凸顯。

（二）政策不完善

關(guān)于政策的不完善以下用博弈論進(jìn)行分析。城鄉(xiāng)結(jié)合部的利益主體為農(nóng)民、地方政府和中央政府。從現(xiàn)在的政策來(lái)看，中央政府認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境的日益惡化以及糧食安全問(wèn)題的嚴(yán)重性，要求地方政府和農(nóng)民加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地尤其是耕地的保護(hù)，但是這僅僅是政令而已，效果甚微，畢竟在保護(hù)農(nóng)地上，地方政府不僅得不到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地收益而且會(huì)付出保護(hù)農(nóng)地的管理成本，而農(nóng)民得不到直接的利益再加上土地是其最根本也是其最終的保障，反而會(huì)擴(kuò)大宅基地的面積從而帶來(lái)更多的問(wèn)題?？偠灾?，中央政府的政策出發(fā)點(diǎn)是好的，但由于政策不完善，不解決問(wèn)題的同時(shí)還會(huì)引發(fā)更大的問(wèn)題。

（三）管理不完善

城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理的不完善主要表現(xiàn)在三方面：一是管理主體的職能限制：城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地本應(yīng)由地方國(guó)土資源管理部門進(jìn)行管理，但由于現(xiàn)在城市土地的稀缺性，造成城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的升值，使得地方政府為了獲得利益，擅自干預(yù)地方國(guó)土資源部門對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地管理；二是管理措施的老套：城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地復(fù)雜程度不同于城市土地，也異于農(nóng)村土地，這就要求創(chuàng)新土地管理措施，而老套的管理措施自然不適于城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地管理；三是管理技術(shù)的不完善：隨著科技的發(fā)展，各種技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生，但是目前我國(guó)的管理技術(shù)還不完善，尚且不能及時(shí)地監(jiān)測(cè)城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用格局。

四、解決城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用問(wèn)題的對(duì)策

（一）對(duì)土地利用總體規(guī)劃加以完善制定、嚴(yán)格執(zhí)行、土地供應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)

在制定土地利用總體規(guī)劃時(shí)，必須使土地利用總體規(guī)劃既要有利于城市發(fā)展的需要又要不阻礙鄉(xiāng)村正常的土地利用，從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，力求使農(nóng)用地與建設(shè)用地、城市用地與農(nóng)村用地達(dá)到平衡?？傮w規(guī)劃再好，不嚴(yán)格執(zhí)行也是起不到作用的。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，就必須加以嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)于不依據(jù)土地使用總體規(guī)劃而利用城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的行為必須從嚴(yán)處理，并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。[12]同時(shí)要嚴(yán)把土地供應(yīng)關(guān)，對(duì)于不符合國(guó)家用地、集約節(jié)約用地控制指標(biāo)的項(xiàng)目一律不予批地，從而提高城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用率。

（二）完善耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制

一方面，要明確各種有關(guān)土地各個(gè)方面的稅收加強(qiáng)稅收監(jiān)管。另一方面，加大非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地的成本的同時(shí)，加大保護(hù)耕地的財(cái)政補(bǔ)貼力度，且將補(bǔ)貼直接落實(shí)到農(nóng)地所有者，這樣可以直接調(diào)動(dòng)農(nóng)民更加積極主動(dòng)地保護(hù)耕地。完善耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，既能避免一定的土地收益的流失又能刺激農(nóng)戶對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地的保護(hù)。

（三）重視環(huán)境問(wèn)題，加強(qiáng)土地利用生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)

切實(shí)落實(shí)對(duì)土地利用生態(tài)和環(huán)境的多層次、全方位、多途徑地建設(shè)和保護(hù)，我們可以采用法律手段、經(jīng)濟(jì)措施、行政方法等。法律上：通過(guò)完善法律體制，加強(qiáng)土地利用生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)法律的宣傳，使其成為全社會(huì)的自覺(jué)行為；經(jīng)濟(jì)方面：通過(guò)拓寬投資渠道，以環(huán)境保護(hù)為原則做好農(nóng)村建設(shè)用地整治挖潛和增減掛鉤工作；行政方面：通過(guò)強(qiáng)制手段加強(qiáng)整治污染源，做到預(yù)防為主，防治結(jié)合，綜合監(jiān)測(cè)和治理，從根本上杜絕污染問(wèn)題的惡化。

（四）加強(qiáng)對(duì)土地資源的管理，保障農(nóng)用地的合理利用

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的迅速發(fā)展，不少問(wèn)題也隨之而來(lái)，制度保障體系的建立還不健全，尤其存在于城鄉(xiāng)結(jié)合部這一特定的區(qū)域，無(wú)疑會(huì)給城市的發(fā)展帶來(lái)不同程度的滯后性。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略也使得城鄉(xiāng)結(jié)合部的數(shù)量在現(xiàn)階段呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)，受利益的驅(qū)使，在此過(guò)程中違法、違規(guī)建設(shè)等現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮、屢禁不止。因此，相關(guān)法律法規(guī)的建立、健全以及土地管理措施的完善勢(shì)在必行。此外，加強(qiáng)土地資源管理，特別是在對(duì)農(nóng)用地被過(guò)度非農(nóng)占用這個(gè)問(wèn)題上，一定要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

隨著計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和成熟，3S技術(shù)在土地管理方面的重要性也日益凸顯，要想使土地管理愈來(lái)愈科學(xué)化、合理化，一定要著眼于新技術(shù)新手段的開(kāi)發(fā)和利用，保障土地資源科學(xué)、有效、合理和可持續(xù)地利用。

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[責(zé)任編輯：楊秀華]