我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工社會(huì)保障問題探究

【摘要】隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)城的加快，大量的農(nóng)民進(jìn)入城市尋找新的發(fā)展機(jī)會(huì)。但是，這些為城鎮(zhèn)化作出巨大貢獻(xiàn)的人們，卻很難享受的城鎮(zhèn)化帶來(lái)的發(fā)展成果。在城市里，農(nóng)民的各種風(fēng)險(xiǎn)大量的增加，但是，和城市居民相比，他們的社會(huì)保障卻一直處于低水平，使他們一直徘徊在城市邊緣，無(wú)法真正的融入這個(gè)城市。本文研究了農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀、存在的問題，并針對(duì)這些問題突出了相應(yīng)的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；社會(huì)保障

改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過(guò)程。1978～2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，大批農(nóng)民從農(nóng)村進(jìn)入城市，據(jù)人力資源和社會(huì)保障部公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年，我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到26894萬(wàn)人，他們?yōu)槌擎?zhèn)化的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但是由于長(zhǎng)期的二元經(jīng)濟(jì)的制體制的制約，農(nóng)民工并不能享受到與市民同等的社會(huì)保障，農(nóng)民工這一群體依然游離在城市的邊緣，現(xiàn)階段，研究城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民工社會(huì)保障問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀

農(nóng)民工進(jìn)入城市，由于文化水平較低，勞動(dòng)技能欠缺，信息匱乏等原因，往往干最臟最累的活兒，他們的勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)，勞動(dòng)強(qiáng)度大，社會(huì)保障的現(xiàn)狀不容樂觀。

1、土地保障和家庭保障功能弱化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，在一定的歷史時(shí)期大大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收。隨著社會(huì)的發(fā)展，一家一戶的農(nóng)業(yè)個(gè)體經(jīng)營(yíng)的弊端逐漸顯現(xiàn)，由于土地碎片化，農(nóng)業(yè)技術(shù)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)民科學(xué)文化程度低等原因，農(nóng)民增收困難。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，大批農(nóng)民開始流向城市，大批土地撂荒，農(nóng)業(yè)占農(nóng)民可支配收入的比重逐漸下降，土地的保障功能弱化。計(jì)劃生育的實(shí)行，農(nóng)村核心家庭增多，第二代農(nóng)民工很多從小生活在城市，在城市定居的意愿明顯高于他們的父輩，面對(duì)城市的高房?jī)r(jià)，高物價(jià)，他們本身的生活已經(jīng)有很大的壓力，讓他們養(yǎng)活一個(gè)家庭，顯然力不從心。

2、農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率低。近年來(lái)，農(nóng)民工數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，2014年，外出農(nóng)民工數(shù)量比上年增加1.7%，凈增人數(shù)為274萬(wàn)人，達(dá)到16610萬(wàn)人。但是與農(nóng)民工的增長(zhǎng)率不相符合的是參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的增長(zhǎng)率分別是1.4%、0.7%、0.7%、0.5%，除了工傷保險(xiǎn)的增長(zhǎng)率4.5%大于農(nóng)民工人數(shù)的增長(zhǎng)率之外，其它四個(gè)主要險(xiǎn)種的增長(zhǎng)率均低于農(nóng)民工數(shù)量的增長(zhǎng)率。盡管近年來(lái)農(nóng)民工參加社會(huì)保障的比率逐年增加，但是他們的參保比例仍維持在低水平，2013年，外出農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的比率分別為28.5%、17.6%、15.7%、9.1%、6.6%。參保最高的工傷保險(xiǎn)才達(dá)到28.5%，這說(shuō)明，仍有大量的農(nóng)民工游離在社會(huì)保障制度之外，享受不到應(yīng)有的保障。

3、全國(guó)社會(huì)保障制度不統(tǒng)一。隨著農(nóng)民工數(shù)量的增長(zhǎng)，全國(guó)各個(gè)地區(qū)也積極探索了多種農(nóng)民工的參保模式。這些模式都是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著農(nóng)民工問題的凸顯，各地對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障作出的積極的探索，在一定程度上對(duì)保障農(nóng)民工的合法權(quán)益具有積極的促進(jìn)作用。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種多種模式并存的狀況并不符合我過(guò)社會(huì)保障的發(fā)展趨勢(shì)。這些多樣化的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，從表面上看似乎給農(nóng)民工提供了多樣化的選擇，但是在單個(gè)地區(qū)范圍內(nèi)，這種選擇是單一的。而且，各個(gè)制度之間缺乏有效的轉(zhuǎn)接，農(nóng)民工從一個(gè)地區(qū)轉(zhuǎn)入另一個(gè)地區(qū)時(shí)，社會(huì)保障關(guān)系轉(zhuǎn)移困難重重，一定程度上造成了對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的侵害。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工社會(huì)保障制度存在的問題

1、保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)率高。2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行發(fā)布的報(bào)告顯示，社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率，中國(guó)在全球107個(gè)國(guó)家中，我國(guó)的排到第13位，處于較高的費(fèi)率繳費(fèi)水平。據(jù)2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與發(fā)展公報(bào)提供的數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入為10489元，人均消費(fèi)支出是8383元。農(nóng)民工要用自己微薄的工資除了要支付日常生活費(fèi)用之外，還要支付贍養(yǎng)、子女教育、家中房屋建設(shè)，農(nóng)業(yè)投資等費(fèi)用，有的收入少的家庭甚至入不敷出。

據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊在武漢主持的一項(xiàng)調(diào)查顯示，如果一個(gè)農(nóng)民工按照規(guī)定享有各項(xiàng)保障制度，那么企業(yè)為其繳費(fèi)約占工資總額的31%，個(gè)人繳費(fèi)大概是10%，企業(yè)要支付516元/月，個(gè)人支付165.71元/月，這樣的繳費(fèi)率和所要程度的繳費(fèi)金額，無(wú)論是對(duì)于盈利較低的企業(yè)還是對(duì)于收入比較少的農(nóng)民工，負(fù)擔(dān)都顯得過(guò)重。

2、農(nóng)民工流動(dòng)性大，保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。據(jù)原勞動(dòng)保障部的調(diào)查，農(nóng)民在一個(gè)單位工作3年以上的只占20%-30%，在外出農(nóng)民勞動(dòng)力中，有就業(yè)崗位但是不穩(wěn)定的占40.6%。這種巨大的流動(dòng)量，對(duì)相關(guān)勞動(dòng)保障部門的人力、物力、財(cái)力和基礎(chǔ)設(shè)施都提出了巨大的挑戰(zhàn)。2011年，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)施，為社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移接續(xù)提供了法律的保障，但是在具體操作過(guò)程中，仍然會(huì)遇到很多的問題。一是手續(xù)繁瑣，二是社保基金的轉(zhuǎn)移只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶中的部分，而社會(huì)統(tǒng)籌的“大頭”部分只能留在原工作地。三是，對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民工，其戶口所在地的社會(huì)保險(xiǎn)制度不健全，從而造成社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)從轉(zhuǎn)移的困境。

3、法律制度不健全。面對(duì)農(nóng)民工這一龐大的社會(huì)群體的社會(huì)保障需求，我國(guó)并沒有一部專門針對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的專門法律。有關(guān)農(nóng)民工的利益訴求，只能參照勞動(dòng)法、社會(huì)保險(xiǎn)法等相關(guān)法律執(zhí)行。各地雖有針對(duì)農(nóng)民工的規(guī)章和條例，但是這些規(guī)章條例缺乏統(tǒng)一性，立法等級(jí)低、穩(wěn)定性和權(quán)威性差。這就造成在時(shí)間過(guò)程中，侵害農(nóng)民工權(quán)利的事情時(shí)有發(fā)生。由于法律制度的不健全，造成責(zé)任的缺位。各級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察部門在監(jiān)察企業(yè)為農(nóng)民工繳納社保方面力度不夠，是造成農(nóng)民工的參保率低的原因之一。

4、農(nóng)民工個(gè)人、企業(yè)、地方政府對(duì)參保不積極。首先，農(nóng)民工進(jìn)入城市的主要目的就是有更高的收入，農(nóng)民工微薄的收入，保障當(dāng)期的生活已經(jīng)有困難，就自然不會(huì)再把錢用在保障長(zhǎng)遠(yuǎn)利益上。其次，農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)，在農(nóng)民工的流動(dòng)過(guò)程中，由于社保轉(zhuǎn)移手續(xù)繁瑣，有些甚至無(wú)法轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致有些農(nóng)民工不愿意參保。再次，我國(guó)勞動(dòng)力相對(duì)過(guò)剩，農(nóng)民工在就業(yè)市場(chǎng)上缺乏足夠的競(jìng)爭(zhēng)力，這就造成他們?yōu)榱双@得一份工作，不向雇用者提出社會(huì)保障的要求，直接放棄了他們社會(huì)保障的權(quán)利。

農(nóng)民工工作的單位多集中在民營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體工商戶，這種企業(yè)往往科技含量低，利潤(rùn)空間較小，如果按照規(guī)定給農(nóng)民工繳納社會(huì)，單位負(fù)擔(dān)加重，會(huì)降低企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)效益。在這樣的情況下，企業(yè)會(huì)瞞報(bào)少報(bào)農(nóng)民工數(shù)量，少繳或不繳社會(huì)保險(xiǎn)。

在具體實(shí)施過(guò)程中，地方社會(huì)保障改革的動(dòng)力不足。一方面，農(nóng)民工在流動(dòng)之后，只能轉(zhuǎn)移社會(huì)保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶部分，統(tǒng)籌部分仍留在了原工作地，所以，地方政府不僅沒有為農(nóng)民工社會(huì)保障承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，而且，還從農(nóng)民工的養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌部分獲得利益，侵害了農(nóng)民工的權(quán)利。另一方面，地方政府害怕給農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用，會(huì)加大企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，減少政府的財(cái)政收入。

三、建立健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建議和對(duì)策

1、建立針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障政策

實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一無(wú)疑是現(xiàn)行社會(huì)保障制度的發(fā)展方向，就業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)民工社會(huì)保障制度并入城市社會(huì)保障制度也是一種大勢(shì)所趨。但是，現(xiàn)在農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，流動(dòng)性強(qiáng)，把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中顯然不現(xiàn)實(shí)。所以，建立一種低水平繳費(fèi)，低水平享有，易于和現(xiàn)有保障制度銜接的制度。由于農(nóng)民工在城市所從事職業(yè)的特殊性，應(yīng)先優(yōu)先解決其工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，完善其生育保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，循序漸進(jìn)，逐步到位。另外，社會(huì)保障制度不僅包括社會(huì)保險(xiǎn)，還包括社會(huì)福利和社會(huì)救助等。城市居民享有的保障房、子女入學(xué)教育、帶薪培訓(xùn)等應(yīng)進(jìn)一步向農(nóng)民工擴(kuò)展，使他們享受到和城市居民均等的公共服務(wù)，增強(qiáng)農(nóng)民工對(duì)城市的適應(yīng)性和認(rèn)同度，加快他們市民化的進(jìn)城。

2、建立進(jìn)城農(nóng)民工社會(huì)保障關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制

（1）完善社會(huì)保障信息管理系統(tǒng)。為了能夠?qū)崿F(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工社會(huì)保障關(guān)系順暢地轉(zhuǎn)移接續(xù)，①要進(jìn)一步優(yōu)化“金保工程”—社會(huì)保障信息管理系統(tǒng)，把紙介質(zhì)傳遞信息的方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮咏橘|(zhì)的傳遞方式。②實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的聯(lián)網(wǎng)和信息互通，保證社會(huì)保障信息系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息的有效快速對(duì)接。③建立中央數(shù)據(jù)庫(kù)，盡可能多的收集參保的進(jìn)城農(nóng)民工的信息和數(shù)據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)全國(guó)所有的終端站點(diǎn)的相互交流、實(shí)時(shí)的辦理，并逐步實(shí)現(xiàn)各地計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的同一平臺(tái)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)。

（2）提高統(tǒng)籌層次，統(tǒng)一全國(guó)的繳費(fèi)記錄和格式。社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次與適應(yīng)人的流動(dòng)性高度相關(guān)，統(tǒng)籌層次越高，越有利于進(jìn)城農(nóng)民工的流動(dòng)。社會(huì)保障基金統(tǒng)籌層次低是我國(guó)目前社會(huì)保障制度存在的突出問題。除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金基本做到省級(jí)統(tǒng)籌外，其他四項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次多數(shù)地方還處于縣市一級(jí)，這不僅有悖于社會(huì)保障的社會(huì)共濟(jì)原則，也給社會(huì)保障關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移帶來(lái)了很大的困難和風(fēng)險(xiǎn)。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》實(shí)施之前，在我國(guó)220多個(gè)地級(jí)城市間的2000多個(gè)統(tǒng)籌單位互相轉(zhuǎn)移幾乎不可能，但辦法實(shí)施后，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)之間的轉(zhuǎn)續(xù)則相對(duì)容易操作一些。同時(shí)，通過(guò)統(tǒng)一全國(guó)的繳費(fèi)記錄和格式，全國(guó)執(zhí)行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用系統(tǒng)。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，其異地轉(zhuǎn)續(xù)流動(dòng)結(jié)算的重要性和迫切性不亞于養(yǎng)老保險(xiǎn)，但目前這方面的進(jìn)展較之養(yǎng)老保險(xiǎn)顯得更加滯后，其“畫地為牢”的割裂破碎程度也更加嚴(yán)重。統(tǒng)一全國(guó)的繳費(fèi)記錄和格式后，進(jìn)城農(nóng)民工異地就醫(yī)可方便結(jié)算。

3、建立進(jìn)城農(nóng)民工社會(huì)保障法律法規(guī)制度

加快推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民工社會(huì)保障的立法工作。國(guó)家的法制規(guī)范，不僅為推進(jìn)國(guó)家社會(huì)保障制模式的社會(huì)保障制度的發(fā)展提供權(quán)威的依據(jù)，而且是對(duì)社會(huì)保障制度的可靠性、安全性的最高擔(dān)保，從而是新型社會(huì)保障制度定型發(fā)展的必要條件，也是城鄉(xiāng)居民對(duì)社會(huì)保障制度抱有信心的必要保證。目前，在農(nóng)民工社會(huì)保障法律法規(guī)方面，存在立法多空白、層次低和不完善的狀況，因此，必須打破現(xiàn)有社會(huì)保障政策“劃疆而治”的格局，建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)民工社會(huì)保障法律法規(guī)，增強(qiáng)法律政策的權(quán)威性。盡快制定或出臺(tái)針對(duì)農(nóng)民工的全國(guó)性的社會(huì)保障法律法規(guī)，確保在實(shí)施農(nóng)民工社會(huì)保障制度時(shí)有法可依。

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【作者簡(jiǎn)介】

李俊鳳（1986—），女，漢族，河南開封人，法學(xué)碩士，單位：鄭州大學(xué)，主要研究方向：當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展研究。