土地承包經營權流轉“非糧化”原因剖析及政策調控

宋　戈，武晉伊

(東北大學 文法學院，沈陽 110819)

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土地承包經營權流轉“非糧化”原因剖析及政策調控

宋戈，武晉伊

(東北大學 文法學院，沈陽 110819)

[摘要]土地承包經營權流轉“非糧化”問題的產生在客觀上源于種植糧食與從事“非糧”收入的“新剪刀差”，同時也是中央政府、地方政府、土地流出方與土地流入方這四個相關利益主體根據不同利益訴求做出相應行為選擇的結果。只有及時調整相關政策，合理調控和規范土地承包經營權流轉行為，在積極引導農村土地承包經營權流轉向種糧方向發展的同時，有力約束“非糧化”行為，才能有效遏制“非糧化”傾向。

[關鍵詞]土地承包經營權流轉；非糧化；利益主體

一、土地承包經營權流轉“非糧化”嚴重威脅國家糧食安全

自1984年全國普遍實行家庭聯產承包責任制以來，眾多學者認為土地承包經營權流轉即為土地流轉、土地使用權流轉、農地使用權流轉，等等，其表述方式盡管各有不同，但其內涵的核心內容已達成共識，即在家庭承包制的框架下，擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(即土地使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，保留土地承包權，轉讓土地使用權。其中涉及的土地均指耕地或農地，基本前提是不改變承包土地農業用途。黨的十八屆三中全會以來，中央明確提出鼓勵土地承包經營權流轉，穩定農村土地承包關系，促進農業生產經營模式創新。伴隨農村土地承包經營權流轉明顯加快，出現了耕地資源配置效率低和“非糧化”等現象，嚴重威脅著國家糧食安全。據農業部統計顯示，截至2014年5月，全國農村土地承包經營權流轉規模為3.1億畝，其中，工商企業參與流轉的耕地規模為2 800萬畝，有些地區種糧的只有6%。在我國，產糧大省“非糧化”現象屢見不鮮。據西北農林科技大學調查組調查結果顯示，2013年，安徽省、河北省、山東省和河南省四個糧食主產區省份“非糧化”趨勢明顯，“非糧化”率高達61.1%。2014年12月，中央農村工作會議指出，要規范農村土地承包經營權有序流轉，堅持以糧食和農業為主，避免“非糧化”。2015年，中央一號文件明確提出要改善糧食補貼政策，引導農村土地流轉向種糧方向發展。雖然在農村土地流轉過程中，“非農化”與“非糧化”現象目前備受政府和學者關注，但事實上，伴隨著農村承包地流轉面積的逐漸加大，農村耕地“非糧化”呈現明顯發展趨勢[1]，“非糧化”問題仍然存在并日漸凸顯。

針對土地流轉問題，國外相關研究表明，城市發展及其土地利用對農村土地的占用，對糧食生產造成巨大的影響。國內學者對“非糧化”現象產生原因歸納為經濟因素與非經濟因素。經濟因素包括：①農產品內部價格體系不合理和種糧比較效益低對“非糧化”趨勢產生了巨大的推動[2][3]；②土地承包經營權流轉價格越來越高帶來的流轉成本上升是“非糧化”重要的影響因素[4]。非經濟因素包括：①法律和政策對土地流轉用途規定不夠明確造成“非糧化”[5][6][7]；②政府對種糧缺少應有的支持與鼓勵。不管何種原因，土地承包經營權流轉“非糧化”嚴重影響國家糧食安全，深入剖析土地承包經營權流轉“非糧化”原因，從政策上調控“非糧化”行為，遏制流轉“非糧化”傾向刻不容緩，研究成果對保障國家糧食安全和社會穩定具有重要的戰略意義。

二、土地承包經營權流轉“非糧化”動因分析

土地承包經營權流轉的過程中涉及的利益主體有中央政府、地方政府、土地流出方以及土地流入方四類，各利益主體根據不同的利益出發點在流轉過程中做出相應行為選擇，發包方雖然不是利益主體，鑒于現有的制度和政策不完善，也在一定程度上形成了土地承包經營權流轉中“非糧化”原因之一。

1.土地流出方

本文將實際擁有土地承包權的農戶作為土地流轉的流出方。由于種植糧食與“非糧”(如種植經濟作物)的收入差距越來越大，糧食價格的上漲速度遠遠比不上農資價格的增長速度，由此產生的“新剪刀差”致使種糧能夠取得的收益愈來愈低。而土地流出方在農村土地承包經營權流轉中，常常是以獲取利益最大化為出發點，在種糧與“非糧”之間進行利益權衡的結果直接影響農戶的行為選擇，“非糧化”帶來的經濟效益顯而易見。雖然《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中明確規定“農村土地承包經營權流轉不得改變承包土地的農業用途”，農民對此沒有深刻理解，在利益誘惑下，土地流出方農戶還是首選“非糧化”獲得利益最大化。

2.土地流入方

土地流入方一般包括種田大戶、農民專業合作社和工商業企業等。當流入方從農戶手中流轉入土地后其目的是期望在付出租金和勞動力等成本后能有所盈利，而這單純靠種植糧食難以達成。第一，土地流入方追求利益最大化。作為理性經濟人，土地流入方傾向于將承包地的用途改變，進行“非糧化”生產取得巨大利益。現實中土地承包經營權流轉價格越來越高，成本增加驅使經營者必須去找尋一種收益更大的途徑來降低經營風險，土地流入方在權衡流轉種糧與“非糧”的經濟利益時取向“非糧化”。第二，土地流入方雖然可得到國家現有種糧補貼的政策傾斜，由于相應配套的后續監督機制未建立，種糧和“非糧”收益存在“剪刀差”，流入方仍然會趨向利益最大化的行為選擇，影響了種糧積極性。

3.土地發包方

農村集體經濟組織與村民委員會作為農村集體土地發包方，承擔著經營與管理農村集體土地的責任，應當是農村土地承包經營權流轉重要參與主體。但農村集體經濟組織和村委會不應當將土地承包經營權流轉作為獲取利益的工具，因此農村集體經濟組織和村委會不作為利益主體。我國《物權法》規定土地承包經營權屬于物權，農民可以依法將土地權利用于自由流轉與投資，但獲得土地承包經營權的農戶若轉讓其承包權，須發包方同意，而土地承包經營權的其他流轉形式，發包方不再有干涉的權利。種種規定顯示，農村集體經濟組織和村委會作為發包方對流轉后的土地利用方向沒有干預權力。法律法規與政策的規定，導致與農戶聯系最緊密的發包方無權干涉土地承包經營權流轉后土地利用方式，成為出現“非糧化”問題的薄弱環節。

4.地方政府

第一，地方政府以地方經濟發展與推動中央政策順利進行為出發點。地方政府和中央政府因利益目標的差異而形成的博弈日趨激烈。地方政府的利益出發點決定著地方政府如何推行土地承包經營權流轉政策，地方政府為發展地方經濟，選擇流轉“非糧化”效益高的價值取向。同時，地方政府為推動流轉順利進行也選擇“非糧化”，這是造成“非糧化”趨勢的重要原因之一。第二，地方領導政績考核評價體系不利于避免“非糧化”。以GDP等經濟指標作為考核地方政府領導的主要指標，該考核指標體系導致了地方政府領導在實際工作中無視地方經濟社會的健康發展，而過于注重經濟指標。工商業資本投入“非糧化”產業帶來的巨大經濟效益，使得地方政府將中央政府的政策置之度外，過分追求眼前的經濟效益而忽視“非糧化”對國家糧食安全造成的危害。第三，地方政府的支持驅動土地流轉“非糧化”行為。在土地承包經營權流轉的過程當中，地方政府的招商引資是推動流轉的核心要素，政府對土地流轉的引導則在很大程度上決定了向“非糧化”方向發展。

5.中央政府

第一，中央政府以保證國家糧食安全、經濟發展和社會穩定為出發點。2015年中央農村工作會議和《國家糧食安全中長期規劃綱要(2008-2020年)》中的核心內容均重點強調，保障糧食安全始終是關系整個國家經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題。第二，中央政府難以靠市場提高糧食價格避免“非糧化”。在我國，糧食價格由市場與政府的宏觀調控共同決定，政府進行調控時，既要保證種糧積極性不受打擊，也要考慮低收入家庭的糧食購買能力，保障其基本生存。第三，中央政府糧食補貼政策缺少監督機制是“非糧化”誘因。2015年5月新出臺的調整完善農業“三項補貼”政策雖然在一定程度上對規模經營種糧者有政策傾斜，但對農村土地承包經營權流轉后土地利用方式和方向沒有監督機制，在實際運行中仍然會出現“非糧化”的現象。第四，法律法規不完善無法有效遏制“非糧化”。一是，法律法規對“非糧化”相關概念界定模糊。現實中，在法律規定范圍內，種植采摘、經濟作物、水產養殖、花卉大棚等在形式上并沒有改變土地的農用性質，但在實質上已經產生了嚴重的“非糧化”，嚴重背離了耕地種糧的宗旨。二是，法律法規對流轉后的“非糧化”監管不力。國家一系列的措施和條例一定程度上可以遏制新的土地承包經營權流轉中的“非農化”與“非糧化”行為，但對于既成的“非糧化”現象，既沒有專門的監督機構進行定期監督，也沒有相應的懲罰措施對“非糧化”行為做出有效懲戒。這使得違反《土地承包法》的違法行為不會受到法律的嚴懲，不利于避免土地承包經營權流轉中的“非糧化”傾向。

三、土地承包經營權流轉利益主體間博弈關系

農村土地承包經營權流轉中的利益主體分別是中央政府、地方政府、土地流出方與土地流入方。其中中央政府與地方政府主要涉及政治利益，土地流出方和土地流入方涉及經濟利益。發包方農村集體經濟組織和村委會不參與博弈。

土地承包經營權流轉過程中，四個利益主體互相作用，基于各主體的不同出發點和行為選擇動因，形成了四者之間相互博弈與相互牽制機制，最終導致了“非糧化”現象的產生。中央政府的法律法規與政策補貼措施直接影響著地方政府、土地流出方以及土地流入方，四者進行動態博弈時，根據其他主體不同行為做出相應反應(圖1)。

四者之間的博弈實質上取決于中央政府引導與約束措施結合形成的策略的效用。中央政府的政策調控機制有激勵手段和控制手段，其中，糧食補貼政策是激勵手段，進行引導，法律法規是控制手段，進行約束。實際上，中央政府激勵手段的激勵作用有限，設定中央政府的激勵手段即糧食補貼政策(A)在完全發揮作用的情況下達到的效用為0.5，激勵措施不完善達到的效用為0。在操作中，控制手段強硬，設定中央政府的控制手段即法律法規(B)在非常完善的情況下達到的效用為1，在不完善時會造成嚴重后果，因此在控制手段不完善的情況下達到的效用為-1。計算并比較各個策略效用值，發現當激勵手段與控制手段都完善時，策略效用達到最高值1.5，此時是策略最理想的狀態。當激勵手段完善但控制手段不完善時，策略效用值為-0.5，造成了一定的負面影響。當激勵手段不完善但控制手段完善時，策略效用值為0.5，此時起到了一定的效果但對政策推進產生一定的阻礙。當激勵手段與控制手段均不完善時，策略效用達到了最低值-1，此時是策略最不理想狀態(表1)。

當策略效用高時，其他主體會遵循中央政府的引導，在約束范圍內做出行為選擇，“非糧化”能夠得到有效控制。當策略效用低時，激勵與控制手段都難以發揮全部作用，導致其他三個主體為追求自身利益選擇“非糧化”。因此，建立并完善針對農村土地承包經營權流轉的激勵手段和控制手段的政策調控組合機制。當調控機制達到理想狀態時，“非糧化”現象能夠得到有效地避免。

表1　政策調控的策略效用

圖1土地承包經營權流轉主體動態博弈關系

四、政策調控建議

以建立完善的制度與法律為前提，對土地承包經營權流轉進行政策調控，在確保各級政策執行者有據可依的同時，有嚴格的法律對其行為進行約束。從激勵手段和控制手段兩方面實行政策調控，有效控制土地承包經營權流轉各主體和各環節，規范土地承包經營權流轉，最終達到流轉“非糧化”，以保障糧食安全。

1.明確界定土地承包經營權流轉“非糧化”的范圍和界線

在政策上，中央政府及時將“避免非糧化”調整為“嚴禁非糧化”，加強對“非糧化”行為的約束。在法律上，對土地流轉的農業用途進行明確而清晰的劃分，同時明確界定土地承包經營權流轉“非糧化”，將種植除糧食蔬菜以外，種植瓜果、中藥材等經濟作物、從事水產養殖、建花卉大棚等行為界定為“非糧化”范圍，消除現行土地流轉相關法律的灰色地帶，確保規范土地承包經營權流轉有法可依。

2.完善和健全土地承包經營權流轉相關法律法規

將土地承包經營權流轉“非糧化”上升到法律法規高度。建立和健全懲治“非糧化”行為的法律法規，建立流轉后的監督機制，對既成的“非糧化”結果嚴肅懲治，并出臺相應的解決方案使耕地恢復種糧。并對土地承包經營權流轉過程中的土地利用情況實時監督，及時查處“非糧化”等違法行為。

3.制定并完善土地承包經營權流轉相關糧食補貼政策

首先，完善糧食補貼政策。嚴格按照“誰種補誰”的原則，切實將補貼發放到真正種糧者的手中，落實國家將種糧補貼發給直接從事種糧活動的流入方的政策，使經營者從事種糧活動與從事“非糧”活動獲得的收益相當，彌補市場調節的缺陷。其次，建立補貼監督機制。實時了解農村土地承包經營權流轉后土地利用情況，對不種糧及終止流轉行為的經營者及時停止發放種糧補貼，提高土地流入方種糧的積極性。

4.調整地方政府的政績考核方式

將土地承包經營權流轉績效納入地方政府政績考核體系中。明確土地承包經營權流轉績效標準為流轉數量和流轉質量兩項綜合指標，制定考核方式鼓勵地方政府引導農村土地承包經營權向種糧方向發展，獎勵流轉后轄區種糧多、流轉后糧食產量提高的地方政府，對流轉后“非糧化”區域的領導干部給予相應的行政和經濟處罰。

5.地方政府盡快建立規范農村土地承包經營權流轉機制

規范農村土地承包經營權流轉基礎數據和相關信息機制，加快完成農村土地承包權登記發證工作的步伐。在地方政府監督下，規范農村土地承包經營權流轉中介機構，搭建流轉信息平臺，提供土地流入方資質審核、監督土地承包經營權流轉合同簽訂、調解流轉糾紛等多項綜合性服務，保障流轉主體各項權益。

6.切實發揮農村集體經濟組織或村委會的作用

充分發揮農村基層群眾自治組織的作用。農村集體經濟組織或村委會積極正確的傳達中央政府與地方政府的政策，向廣大農民普及宣傳土地承包經營權流轉的相關政策及其法律法規。同時為土地流出方和流入方及時提供可靠的流轉信息等服務，引導和監督土地承包經營權流轉的方向，避免出現土地承包經營權流轉“非糧化”現象。中央政府政給予村委會一定激勵政策，提高其積極性，在不損害流轉農民合法收益的同時，使其積極參與引導農村土地承包經營權進行規范流轉。

7.在地方直管部門設立監督機構對土地承包經營權流轉全過程監督和動態監測

在地方政府直管部門設立土地承包經營權流轉監督機構，賦予其監督與管理職能，對土地承包經營權流轉各環節監督和檢查。流轉前，審查土地流入方資質，將出現不良后果的可能性降到最低；流轉中，監督農村耕地利用變化，及時遏制“非農化”與“非糧化”等違法行為；流轉后查處流轉“非糧化”行為。實現土地承包經營權流轉全過程的動態監測和管理，避免“非糧化”。

五、結論

種植糧食與從事“非糧”收入的這種“新剪刀差”，導致了土地承包經營權流轉出現“非糧化”，而法律規定對“非糧化”相關概念界定的寬泛與模糊、土地承包經營權流轉相關法律法規的不完善造成了地方政府、土地流出方和流入方在耕地利用過程中的趨利不當行為不能受到有效監管與約束，無法有效遏制流轉中的“非糧化”傾向。土地承包經營權流轉的相關補貼政策不完善及其實施后監管缺位，使得流轉后的生產經營行為得不到相應的約束和規范，無法有效激勵和引導土地承包經營權流轉后向種糧方向利用。只有在同時完善法律法規和補貼政策的情況下，才能實現對土地承包經營權流轉 “非糧化”問題的有力控制和對種糧行為的有效激勵，從而規范我國農村土地承包經營權流轉。

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〔責任編輯：馮勝利〕

[收稿日期]2016-01-10

[基金項目]遼寧省教育廳人文社會科學研究項目“東北糧食主產區農村土地流轉機制創新及其政策調控研究”(W2014048)；國家自然科學基金項目“松嫩高平原土地利用格局變化的時空分異及其優化模式研究”(41571165)；教育部博士學科點基金博導類“東北糧食主產區耕地資源變化驅動機制及其價值重構研究”(20112325110007)；中央高校基本科研業務費專項資金項目“東北城市土地利用系統健康綜合評價及其障礙因子診斷”(N130714001)

[作者簡介]宋戈(1969-)，女，黑龍江慶安人，教授，博士研究生導師，博士，從事土地利用與管理研究。

[中圖分類號]F301

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)07-0122-05