城鄉(xiāng)基本公共文化服務均等化研究
——以山東省泰安市為例

魏丹丹 盛 芳 康維波

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城鄉(xiāng)基本公共文化服務均等化研究
——以山東省泰安市為例

魏丹丹 盛 芳 康維波

實施“城鄉(xiāng)基本公共文化服務均等化”，是全面深化文化體制改革的根本途徑，是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求，也是推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要舉措。公共文化服務均等化是公眾必須得以保障的公共文化服務權(quán)益。供給財力、人力投入不足，供需不對稱，服務效率低下等因素嚴重制約著城鄉(xiāng)公共文化服務均等化的前進步伐。結(jié)合泰安當?shù)貙嶋H，加大農(nóng)村公共服務財力、人力投入力度，積極探索農(nóng)村公共文化服務新模式，推進社會力量參與公共文化服務體系建設等優(yōu)化措施，則無疑對推進城鄉(xiāng)一體化科學發(fā)展起到重要引領(lǐng)作用。

城鄉(xiāng)一體化；基本公共文化服務；均等化；路徑選擇

基本公共文化服務是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化發(fā)展的重要命題。在國家與政府的高度重視下，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務體系不斷完善，農(nóng)村公共文化服務建設工程日益龐大，人民群眾的精神文化水平也在不斷提高，社會主義精神文明建設取得豐碩成果。但是，隨著城鄉(xiāng)一體化進程的逐步深入，當前的精神文化產(chǎn)品需求也愈加豐富和多元化。與相對成熟的城市公共文化服務相比，長期飽受“二元”束縛的農(nóng)村公共文化服務狀況依然不盡如人意，城鄉(xiāng)公共文化服務的非均等化現(xiàn)象逐漸凸顯。而我國正處在社會轉(zhuǎn)型加速期，實現(xiàn)基本公共文化服務均等化，既是城鄉(xiāng)公共文化服務的現(xiàn)實選擇，也是政府切實做好保障和改善民生的重要舉措，毫無疑問，加強本課題研究，對于構(gòu)建和諧的城鄉(xiāng)社會意義重大。

一、基本公共文化服務均等化的內(nèi)涵

公共文化服務是公共服務的重要組成部分，而基本公共文化服務則是將公共文化服務按服務內(nèi)容的優(yōu)先順序，進行一定的層次劃分。用“基本”一詞來加以限定，重在表明須得以保障的公共文化服務權(quán)益。依據(jù)《國家基本公共文化服務指導標準(2015—2020年)》，基本公共文化服務的內(nèi)容主要包括：讀書看報、收聽廣播、觀看電視、觀賞電影、送地方戲、公共文化設施免費開放及文體活動等幾大方面。[1]

對于基本公共文化服務均等化的概念，表述版本雖多，但都大同小異。關(guān)于均等化的概念，筆者更認同以下解釋：均等化不是指絕對的平均主義和簡單的等額分配，而是在強調(diào)城鄉(xiāng)、區(qū)域、居民之間對公共文化產(chǎn)品具有均等的享有機會的前提下，通過有效的制度安排，實現(xiàn)各地人民享有公共文化的基本權(quán)利和公共文化服務的帕累托改進。[2]基本公共文化服務均等化是政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務，是在保證城鄉(xiāng)群眾擁有平等享有權(quán)利的前提下，在尊重人們自由選擇權(quán)和需求差異的基礎上，滿足人們的多種文化需求的一種制度安排。

二、泰安城鄉(xiāng)基本公共文化服務非均等化原因

現(xiàn)階段，隨著中央相關(guān)政策的出臺，各地政府越來越注重文化強省的發(fā)展戰(zhàn)略。而泰安作為一個具有濃厚文化底蘊的城市，大力推進公共文化事業(yè)的大發(fā)展和著力構(gòu)建新型的城鄉(xiāng)公共文化服務體系這兩大內(nèi)容，已成為地方政府迫切需要完成的重要任務和目標。在各級政府的共同努力和支持下，文化惠民工程順利推進。近年來，泰安市基本完成了市、縣、鄉(xiāng)、村四級公共文化服務基礎設施網(wǎng)絡建設，全市共有公共圖書館7家，文化館7家，美術(shù)館9家，88個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)全部建成了綜合文化站，各級文化設施均已施行免費開放。3 657個行政村(社區(qū))，已建成綜合性文化服務中心2 050個，達標率為56%，有線電視通村率已達100%。[3]圖書館、農(nóng)家書屋、文化廣場等都從無到有地興起及普及，這無不體現(xiàn)出了國家對文化的重視以及人民群眾更高層次的精神追求。但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公共文化服務建設與城市公共文化服務建設相比，建設規(guī)模、投入、供需匹配程度、管理等多方面存有不小的落差。具體表現(xiàn)如下：

(一)農(nóng)村公共文化財力、人力投入不足

據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)庫顯示(如圖1所示)，2010—2014年財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重分別是9.05%、9.10%、9.50%、9.52%和9.34%，政府供給規(guī)模相對不足，而支出規(guī)模也只有在2010—2011年有大幅度的增長率，2013—2014年反而又出現(xiàn)降低趨勢。透過這一比重多年來不超過10%和供給規(guī)模出現(xiàn)降低的事實，無不表明我國財政支農(nóng)投入嚴重不足，缺乏最基本的資金來源。

根據(jù)泰安市綜合發(fā)展水平不同，對具有一定代表性的樓德鎮(zhèn)、大汶口鎮(zhèn)、龍廷鎮(zhèn)、岱廟鎮(zhèn)及肥桃鎮(zhèn)的當?shù)卮迕襁M行問卷調(diào)查，在被問及當前農(nóng)村文化建設最大的困難時，缺乏資金投入成為民眾普遍認為的最主要的障礙，300多個隨機樣本中，缺乏資金因素已占據(jù)一半；而鄉(xiāng)土文化人才的缺失，也是人們的共識。

表1 當前農(nóng)村文化建設的影響因素

依靠財政投入是我國目前公共產(chǎn)品和服務供給最主要的資金來源，投入渠道過于單一必然會引起投入不足的弊端；同時，在資金使用與監(jiān)管方面也存在諸多問題，層層截扣現(xiàn)象較為突出；再加之城鄉(xiāng)二元體制所帶來的重城市輕農(nóng)村思想已根深蒂固，致使只要是對農(nóng)村的各項投入都不會很高。當然，農(nóng)村專業(yè)人才的匱乏也是造成農(nóng)村公共文化服務供給不給力的重要原因之一。農(nóng)村公共文化服務具有專業(yè)人才的需求，人才的匱乏必然會使文化服務管理滯后，更談不上長效化。

(二)農(nóng)民的文化需求偏好與政府供給非對稱化

在人們的生產(chǎn)方式、生活方式不斷地更新中，農(nóng)民對文化的需求也在隨之改變。國家為切實解決農(nóng)村人民群眾突出的文化需求問題，提出和實施了一系列的文化惠民工程項目。泰安市政府積極響應和落實國家政策，高度重視農(nóng)村公共文化服務的管理和落實工作，惠民工程順利推進。比如，以肥城為代表的農(nóng)民文化節(jié)·百姓大舞臺、送戲下鄉(xiāng)、巡演進村、廣場舞等活動品牌，豐富了村民的精神文化生活，也讓村民感受到了生活的美好。而在調(diào)查的一些村落中，卻有不少村民反映，當?shù)卣峁┑哪承┕参幕a(chǎn)品不能很好地滿足村民的現(xiàn)實需求。如電影下鄉(xiāng)放映片子陳舊農(nóng)民群眾不愛看；農(nóng)家書屋陳列的書籍對農(nóng)民而言，缺乏實用性等。與此同時，走訪的村落中，農(nóng)村書屋等類似的文化供給服務場所鮮有人去查閱，甚至有些場所不再開放使用。

農(nóng)村公共文化服務面臨著嚴重的供需失衡問題，究其原因，主要還是目前的供給模式不合理所致，目前所采用的是由文化行政部門主導的單向的、灌輸性的供給模式，這種供給模式是以“國家”為本位而非“農(nóng)民”本位，較少考慮農(nóng)民群眾的現(xiàn)實需求，其實質(zhì)體現(xiàn)為精英文化對鄉(xiāng)村文化的改造，導致對農(nóng)村文化的“服務”與農(nóng)民群眾的實際需求嚴重脫節(jié)或錯位。[4]缺乏與供給對象的交流和溝通，只是一味地根據(jù)自己的意愿去提供物品，忽略村民真正的需求，必然會出現(xiàn)荒廢、無用的文化場館。

(三) 農(nóng)村公共文化服務效率低下

這里的效率低下主要涉及如下幾個方面：一是公共文化資源配置效率低下；二是公共文化服務問題解決效率低下；三是公共文化設施管理效率低下。有的村落組織開展的活動過于單一，集體的文化娛樂活動相當缺乏。如圖2所示，就農(nóng)村公共文化服務過程中出現(xiàn)的問題解決效率情況統(tǒng)計得知，效率一般占32.8%，效率一般、效率較低、效率很低共計占61%。可見，村民對政府關(guān)于公共文化服務中的問題的解決效率表示多是不滿意。在走訪的各個村落中，也不難發(fā)現(xiàn)，村里的一些公共文化設施過于陳舊，保護不到位。使用情況統(tǒng)計顯示，空置現(xiàn)象也比較嚴重。

農(nóng)村公共文化服務之所以效率低下，有以下幾方面的因素導致。首先，政府“單中心”的治理。當前，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，但政府社會管理模式還不能適應這種變遷的要求。長期以來，政府“單中心”的治理狀況未得到根本改變。社會資源高度集中，社會資本、民間資源排除在公共服務領(lǐng)域之外，并導致社會組織缺乏生存和發(fā)展的土壤。其次，從公共選擇理論的角度來看，地方各級政府作為農(nóng)村公共文化服務的供給主體，會根據(jù)自身利益來選擇公共文化產(chǎn)品，不僅影響到資源的有效配置，進一步凸顯出農(nóng)村公共文化服務供需失衡。再次，多元供給機制尚未形成。就目前農(nóng)村的公共服務供給主體來看，供給主體相對較為單一和缺乏競爭性，改革的動力不足，忽視引進市場競爭機制，無疑會極大地降低公共文化服務的供給效率。同時，對供給主體問責制的缺失以及監(jiān)管力度的不夠，亦造成服務質(zhì)量不高和容易滋生貪污腐敗等諸多問題。

三、優(yōu)化農(nóng)村公共文化設施建設的路徑選擇

通過分析泰安市農(nóng)村基本公共文化服務供給非均衡化的各種原因，不難發(fā)現(xiàn)，加大對農(nóng)村基本公共文化服務財力、人力的投入力度，使村民的文化需求與供給相對稱，提高農(nóng)村基本公共文化服務的管理效率則成為解決城鄉(xiāng)基本公共文化服務供給均衡化的關(guān)鍵。

(一)加大農(nóng)村公共服務財力、人力投入力度，完善合理、有效的供給機制

沒有財政的支持，再完美的供給方式、制度安排都無濟于事。所以，財政支持是實現(xiàn)公共文化服務均等化的重中之重。而如何加大農(nóng)村公共文化服務的投入力度、完善供給資金的監(jiān)督管理，依然是政府亟需解決的一大難題。

第一，要加大政府財政對公共文化服務的支持力度。一方面，要強化對農(nóng)村公共文化服務的重視程度，不斷增加對城鄉(xiāng)公共文化服務的資金投入。要加大對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度，努力發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付在促進均衡發(fā)展方面的積極作用，讓“好鋼”用到“刀刃”上。此外，要拓寬投入資金籌措渠道。農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給籌資制度創(chuàng)新的實質(zhì)就是根據(jù)實際動員多方力量共同提供公共產(chǎn)品。[5]在實際行動中，全面拓寬融資渠道，為農(nóng)村公共文化服務引入強有力的外部資金支持，提高公共文化供給的保障能力。另一方面，完善資金的監(jiān)督管理機制。一要將用于公共文化服務的資金作出明確的劃分，遵循專款專用原則，防止出現(xiàn)資金亂用亂投或被截留的惡性現(xiàn)象；二要積極發(fā)揮農(nóng)民這一供給標的主體的監(jiān)督作用，將該項資金透明化、公開化，疏通基層群眾對政府行為的監(jiān)督和意見反饋渠道；三要充分發(fā)揮地方黨組織黨員的模范帶頭作用，將基層黨組織作為密切聯(lián)系群眾的一大工具，切實保障財政資金使用的規(guī)范性和有效性。

第二，重視培養(yǎng)本土人才。首先，要建立合理、有效的激勵機制，來吸引專業(yè)性人才到農(nóng)村服務和工作；其次，要不遺余力地培養(yǎng)本土文化人才，以便更高效地服務本地文化的發(fā)展，同時還要重視對民間藝人、非遺傳承人的扶持；再次，建立農(nóng)村專業(yè)人才工作的長效化機制，要加強對管理人才、文藝骨干的思想政治教育，以及專業(yè)知識和相關(guān)技能的培訓，提高思想認識和技能素養(yǎng)，使他們能夠更好地扎根基層，服務于農(nóng)村文化事業(yè)；最后，積極鼓勵民間藝人、文化團體組織文藝活動，發(fā)揮他們的影響感召力，帶領(lǐng)更多的群眾繁榮農(nóng)村文化。[6]

(二)推動公共文化服務供給側(cè)改革，探索農(nóng)村公共文化服務新模式

推動公共文化服務供給側(cè)改革，積極探索農(nóng)村公共文化服務新模式、新思路，進而多渠道地滿足村民多元需求，無疑是城鄉(xiāng)公共文化服務均等化最重要的實現(xiàn)路徑。

其一，不能盲目模仿城市供給模式。城鄉(xiāng)公共文化服務供給模式具有相當大的差異性，把城市成熟的公共服務供給套路直接應用在鄉(xiāng)村地區(qū)是不合理的。農(nóng)村公共文化供給應該更加強調(diào)務實有效性，更具地方特色性，農(nóng)村群眾迫切需要的公共文化服務，往往會與自身的實際情況掛鉤，盡量用更少的資源滿足更為普遍和更為迫切的需求，所以這更加考驗了基層干部對有限資金的分配和管理能力。

其二，建立“自下而上、以需定供”的互動式的靈活服務方式。在上級集中調(diào)控的基礎上，盡可能地給基層群眾提供多樣性選擇，可積極借鑒上海公共文化服務已踐行的“供給側(cè)改革”。同時，摒除自上而下的供給模式，廣泛汲取民意，收集民情，科學獲取農(nóng)民的真正需求，建立以民眾需求為導向的供給機制。只有建立積極的農(nóng)民公共文化需求表達機制，才能讓農(nóng)民參與到農(nóng)村公共文化服務供給的決策和執(zhí)行過程當中，一方面，激發(fā)農(nóng)民需求表達意愿，喚醒群眾的主體意識，可通過宣傳、教育等方式，以培養(yǎng)農(nóng)民表達個體意愿的能力；另一方面，拓寬需求表達的渠道，通過村民議事會議的表達路徑了解村民的文化需求偏好。

其三，積極探索“公共文化服務+互聯(lián)網(wǎng)”模式。置身互聯(lián)網(wǎng)時代這個大背景中，應將農(nóng)村的發(fā)展與時代的進步相結(jié)合，不能固守傳統(tǒng)供給方式，積極推進數(shù)字化服務，充分利用互聯(lián)網(wǎng)提供的便利條件，來疏通公共文化服務通往農(nóng)村的“最后一公里”。互聯(lián)網(wǎng)文化是一種互動文化，激發(fā)著人們的探索欲望，大力推進農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)服務，不僅可以讓農(nóng)民參與文化建設，也更有利于農(nóng)民創(chuàng)造豐富多彩的文化。只有條件具備才能吸引更多的農(nóng)民使用網(wǎng)絡，要加大對農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)基礎設施建設，安排專門人員對農(nóng)民進行上網(wǎng)培訓，使農(nóng)民能更快地使用網(wǎng)絡。

其四，實現(xiàn)區(qū)域文化服務共享共利的模式。各地基層政府應根據(jù)新的形勢變化，積極探索、大膽創(chuàng)新，采用新的統(tǒng)籌方式和手段建立規(guī)劃和協(xié)調(diào)機制，多從規(guī)劃指導、資源配置、宣傳鼓勵方面入手，避免“自掃門前雪”的狹隘發(fā)展思路，打破行政壁壘。各地區(qū)在遵循因地制宜供給模式的基礎上，實現(xiàn)區(qū)域文化服務共享共利的模式，塑造具有包容性的發(fā)展空間，用更少的資本提供更多的服務，避免服務冗余導致的資源浪費現(xiàn)象，同時也有利于促進公共文化服務要素和資源的科學配置及合理流動。

(三)提高公共文化服務效能，加快推進社會力量參與公共文化服務體系建設

到目前為止，公共服務文化供給仍然以政府投入為主，缺少鼓勵、引導社會資本參與公共文化服務供給的實質(zhì)性有效舉措，社會團體等民間組織的作用尚未得到充分發(fā)揮，會影響公共文化服務供給的覆蓋范圍、數(shù)量和質(zhì)量。因此，促進城鄉(xiāng)公共文化服務均等化，其實現(xiàn)路徑之一就是社會化，通過轉(zhuǎn)變政府職能、積極鼓勵社會力量廣泛參與、鼓勵群眾自辦文化場所等途徑，來彌補政府力量的不足。通過挖掘人民大眾的集體智慧，實現(xiàn)文化從群眾中來，到群眾中去。堅持這一群眾路線是提高公共文化服務效能的重要方式，也是推進公共文化服務均等化的關(guān)鍵。

首先，要摒棄政府“辦文化”的傳統(tǒng)觀念，構(gòu)建以市場為主導的資源配置體系，充分發(fā)揮社會潛能，進一步激發(fā)各類社會主體的積極性，形成由政府、市場、社會多方合作的公共文化服務供給格局。積極形成農(nóng)村基本公共文化服務多元供給機制。將原由政府承擔的部分公共文化服務職能通過特許經(jīng)營、外包、公私合營等形式交由市場主體行使，并賦予社會組織提供公共文化服務的職能。

其次，各地政府在公共文化服務工作中，要摒棄計劃經(jīng)濟思維方式，切實結(jié)合實際，積極向社會力量購買公共文化服務。這將對進一步深化文化體制改革，轉(zhuǎn)變公共文化資源配置方式，提高公共文化服務的精準度和有效性，提高公共文化服務效能，滿足人民群眾精神文化和體育健身需求具有重要意義。[7]

最后，基層政府要為農(nóng)村制定“走出去，請進來”的發(fā)展策略。充分利用當?shù)氐牡赜颉⑽幕厣胪獠抠Y本，降低公益性文化事業(yè)的準入門檻，拓寬支持公益性文化事業(yè)建設的途徑，努力形成公共文化服務發(fā)展資金來源多渠道、投資方式多元化的格局，既能發(fā)展經(jīng)濟又能給當?shù)鼗A設施建設帶來契機。緊跟社會發(fā)展形勢，抓住機遇，積極尋求與企業(yè)的合作。

總之，城鄉(xiāng)公共文化服務均等化，是一個必須長期堅持的系統(tǒng)工程，是在動態(tài)的發(fā)展過程中追求的目標。其綜合性和系統(tǒng)性的特點，讓我們必須深刻地意識到基本公共文化服務均等化的實現(xiàn)不可能一蹴而就，政府必須在社會力量的有效參與中，多措并舉，穩(wěn)步推進，才能逐步實現(xiàn)投入和產(chǎn)出的均等化。

[1] 新華社．中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》[EB/OL].(2015-01-14)[2016-06-16].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-01/14/content_2804250.htm.

[2] 唐亞林，朱春.當代中國公共文化服務均等化的發(fā)展之道[J].學術(shù)界，2012(5)：24-39，254.

[3] 泰安市文化廣電新聞出版局.泰安市加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系[EB/OL].(2016-07-13)[2016-08-10].http：//www.sdwht.gov.cn/html/2016/gdxw_0713/35239.htm.

[4] 吳理財.非均等化的農(nóng)村文化服務及改進對策[J].華中師范大學學報 (社會科學版)，2008 (5)：10-17.

[5] 邸煥雙.創(chuàng)新與重構(gòu)——新農(nóng)村建設背景下的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度分析[D].吉林大學，2014.

[6] 張文翠，康維波.農(nóng)村文化惠民工程實施的調(diào)研與思考——以山東省泰安市為例[J].山東農(nóng)業(yè)大學學報 (社會科學版)，2015(2)：85-90.

[7] 國務院辦公廳.關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知[EB/OL].(2016-05-11)[2016-07-18].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/11/content_9723.htm.

【責任編輯 王 坤】

Equalization of Basic Public Cultural Services of Urban and Rural Development——Taking Tai’an City of Shandong Province as an Example

Wei Dandan，Sheng Fang，Kang Weibo

(CollegeofHumanitiesandLaw，ShandongAgriculturalUniversity，Tai’an271018，China)

Implementation of “equalization of basic public cultural services in urban and rural areas” is not only the fundamental way to comprehensively deepen the reform of the cultural system，but also the inherent requirement of building a harmonious society.Equalization of public cultural services is the public cultural service rights and interests that the public should be protected.Some factors are seriously restricting the Tai’an city urban and rural equalization of public cultural services pace，such as lack of investment of financial resources and human resources，supply and demand asymmetry，low efficiency of service.Combined with Tai’an local conditions，increasing the investment financial resources and human resources，exploring the new mode of rural public cultural services actively，and promoting social forces to participate in the construction of public cultural service system optimization measures are undoubtedly to promote the integration of urban and rural scientific development,which plays an important guiding role.

Integration development of urban and rural areas；Basic public cultural services；Equalization；Path choice

C916.2

A

1009-5101(2016)06-0046-05

2016-08-07

泰安市哲學社會科學規(guī)劃項目“公共服務均等化與城鄉(xiāng)一體化研究——以泰安市為例(15skx005)”的階段性研究成果。

魏丹丹，山東農(nóng)業(yè)大學文法學院碩士研究生，主要從事社會治理與社會工作研究；盛芳，山東農(nóng)業(yè)大學文法學院碩士研究生，主要從事社會保障研究；康維波，山東農(nóng)業(yè)大學文法學院副教授，碩士生導師，主要從事社會治理與創(chuàng)新研究。(泰安 271018)