新時期關于加強基層機關作風長效機制建設的若干思考

上海市松江區機關黨工委第五課題組

[摘 要]

當前基層機關作風長期存在的突出問題是服務意識差、辦事效率低、工作作風浮、職業形象丑，當前未能發揮作用的主要機制是崗位責任、教育培養、獎勵懲處和制約監督機制，當前阻礙機制發揮的主要因素是傳統文化、機關劣習、主觀認識和工作慣性，當前加強基層機關作風建設長效機制需要在科學性、權威性、針對性和協調性上下功夫。

[關鍵詞]

基層機關作風；機制問題；對策

[中圖分類號] D926.15 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）08-0037-03

作風作為一種資源、一種環境、一種氛圍，關系到人心向背，關系到黨和國家的生死存亡。機關好比是一部機器的關鍵部位，機關作風關系到機關整體責任職能的有效發揮。機關作風問題具有反復性和頑固性，只有構建長效機制，以制度治黨，才能從源頭上遏制不正之風。當前上上下下對于機關作風長效機制不是不重視，而是重視的程度不夠，落到實處的不多。只有不斷建立健全并創新實施工作機制，才能使機制真正在機關作風建設中發揮實效。

一、當前基層機關作風長期存在的突出問題

問卷調查和座談會訪談顯示，干部群眾對機關作風狀況的總體評價“好”占32%，“較好”占42%、“一般”占20%，“較差”的占8%。干部群眾認為“有必要”加強機關作風建設的占81%。對于黨的十八大以來中央“出重拳”改進機關作風建設的效果，干部群眾感到“滿意”占28%，“基本滿意”占41%，兩者合計為69%。梳理當前基層機關作風長期存在的突出問題有以下幾種：

（一）服務意識差，角色意識不到位。問卷調查顯示，干部群眾反映機關作風問題中“聯系群眾不夠緊密，高高在上、脫離群眾”占48%。一些機關和部門不能很好地處理管理和服務的關系，以為所謂的管理就是對群眾進行控制和圍堵。一些機關和部門的衙門作風很重，對群眾的感情淡漠，服務基層的積極性、主動性、創造性嚴重不足。一些機關和部門的本位主義突出，往往以本部門為中心，以本部門利益為標準，服務角色嚴重錯位。

（二）辦事效率低，溝通協調不到位。一些機關和部門權責不清，職能重疊交叉，相互之間推諉扯皮，行政審批環節過多過繁。一些機關和部門抱著“多一事不如少一事”的心理，怕麻煩，怕擔責任，消極怠工、人浮于事。一些機關和部門相關之間缺乏合力，不能提供“一條龍”的服務，為了一點小事、為了蓋一個章讓群眾跑斷腿。一些機關和部門崗位職責不規范，缺乏有效的考評監督。有的機關和部門不是“以人為本”而是“以事為本”，缺乏人性化的服務，僅僅只是滿足形式上的完成工作任務。

（三）工作作風浮，調查研究不到位。一些機關干部除了逢年過節走訪慰問多，很少下基層，更不愿意發現基層存在的實際問題。一些機關干部缺乏調查研究的基本方法，完全依賴互聯網的搜索功能，成果往往張冠李戴出洋相。有的機關干部僅僅只是機械地按照“紅頭文件”辦事，上下一般粗，工作中缺乏創新，解決問題簡單粗暴。不少機關干部不愿意動筆記錄，歸納總結，把撰寫調研報告或課題的任務一味推托給科研機構或借調到機關的外來人員。

（四）職業形象丑，廉潔自律不到位。一些機關人員參加工作的動機不純，簡單地以為就是“收入高、有面子”，稍不如意就牢騷滿腹，精神委靡。有的機關人員生活情趣不高，熱衷于吃喝玩樂，中午酗酒，影響形象。有的機關人員不愿意到社區報到，不積極參加社區活動，在志愿服務方面還不如普通群眾，在社區中表現很差。一些機關干部表里不一，“八小時以外”對自己要求很低，頻繁出入于與自己身份不符的娛樂場，為群眾所不齒。

二、當前基層機關作風存在問題的

根源是機制未能有效發揮

問卷調查顯示，群眾認為目前機關作風建設機制“比較完善”的僅占17%，“不完善”“沒有發揮作用”的高達83%。綜合干部和群眾的意見建議，比較突出的機制問題有以下幾種：

（一）崗位責任機制不夠有效。“三會一課”、“三重一大”等這些制度是我們黨經過豐富的實踐經驗總結出來的，在實際操作過程中也往往證明是行之有效的。在黨內的各種法規中，對于黨委“一把手”和領導班子“八小時內外”的要求都非常明確具體。然而，這些規定在某些機關、某些部門卻沒有真正的約束力，領導干部或領導班子缺乏擔當，不能很好地履行崗位責任制。

（二）教育培養機制不夠健全。對于剛加入公務員隊伍的年輕同志，一些單位和部門缺乏針對性的崗前培訓，沒有解決好他們參加公務員隊伍的動機問題，缺乏傳、幫、帶。對于有一定工作年限的中老年同志，一些單位和部門缺乏有操作性的業務培訓，沒有真正樹立起職業的責任感和使命感。一些單位和部門的教育培養內容追求高、大、上，培訓方式單一、陳舊，培訓周期很不穩定。有的單位和部門為了培訓而培訓，沒有在落小、落細、落實上下功夫，沒有什么實際效果。

（三）獎勵懲處機制不夠科學。不少機關和單位雖然都建立了民主測評機制，但是在具體指標上設計得并不科學，因此無法真正發揮作用。有的機關不是按職能設崗，而是因人設崗，自然形成了人浮于事的不良風氣。對一些“不惹事但也不干事”的溫吞水型干部，沒有什么有效的懲處機制。還有的基層同志認為，一些工作表現奇差的公務員，在年終考核的打分未必很低，沒有科學的獎勵懲處機制，各個機關部門忙閑不均、苦樂不均、獎懲不均。

（四）監督制約機制不夠完善。當前黨的機關作風建設的評價機制主要來自上級黨組織和同級黨組織，一些基層黨組織每當向上級進行工作匯報時往往對作風建設的成效濃墨重彩，而對自身作風建設的不足和問題輕描淡寫。一部分機關領導干部在提拔前組織上會進行嚴格的考察，結果顯示作風沒有問題。一旦東窗事發，經過群眾和新聞媒體的揭露，就發現其作風非常腐化，甚至達到了常人難以忍受的程度，這充分表明在監督制約機制上有明顯漏洞。一些窗口部門作風很差，群眾意見很大卻長期得不到有效反饋。

三、當前基層機關中阻止長效機制

發揮作用的主要障礙

在問卷調查中，不少機關干部和群眾反映，不少已經制定好的規章制度只是掛在墻上，放在辦公抽屜里，甚至鎖在機關檔案室里，并沒有發揮什么作用。一些機關干部群眾認為，一些機關單位只是把規章制度當作一個集思廣益、調動基層干部參與積極性的過程，規章制度作為紅頭文件下發之時就是其生命力終止之時。一些機關干部群眾覺得，一些機制剛運行之初也曾取得立竿見影的明顯成效，但是時間長了，活力逐漸消退，最終很多事情還是按照慣例和長官意志去辦。仔細分析阻礙長效機制發揮作用的主要障礙，主要以下幾點：

（一）傳統文化因素。中國是個熟人社會，“情面”在社會生活中仍然起著重要的作用。隨著改革開放的不斷深入，“平等競爭”、“遵守規則”、“講究秩序”等觀念逐步深入人心，這種重視“情面”的傳統文化的負作用逐漸凸顯。一些“人情”之風，戴著溫情脈脈的面紗，潛移默化地影響著社會不正之風，逐步侵蝕我們機關的肌體。一些機關干部與現代社會的價值理念背道而馳，仍遵循以地緣、親緣、熟人等關系庸俗化地構建人情網絡，不講公正、不講規則，甚至公然違反某些法律法規和規章制度，成為阻止作風建設長效機制發揮作用的重要障礙。

（二）機關劣習因素。中國共產黨代表最廣大人民群眾的根本利益，黨的機關工作人員必須按照規章制度辦事，全心全意為人民服務。然而，隨著執政時間的增長，黨的各級機關不可避免地受到中國幾千年封建社會各種衙門作風的浸染。此外，前蘇聯計劃經濟帶來的僵化的機關通病和資本主義社會政府代言人和財閥之間的權錢交易規則也對我國的政府機關作風產生不小的影響。特別是唯長官意志論和所謂“潛規則”的現象，歪曲了人們判斷事物的標準，模糊了是與非的界限，使人們的基本價值觀念產生動搖。使各種國家“王法”和黨內“規矩”成為捏來捏去的泥團、伸來縮去的牛皮筋，對于作風建設長效機制起到了巨大的腐蝕作用。

（三）主觀認識因素。從當前機關干部群體來看，對于作風建設機制重要性的認識仍不夠到位，有的仍存在“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的想法。有的領導干部從心底里抵觸相關機制的制訂，認為這是約束自己的自由，是不得已戴上的“緊箍咒”。有些公務員不能熟練地掌握和運用機制，認為周密的機制“太繁瑣”“添麻煩”。有些公務員對于機制到底能夠發揮多大的作用心存疑慮，認為“法治”和“人治”相比較起來，歸根到底還是靠“人治”在起作用。對于主觀認識糊涂乃至錯誤的執行者來說，即使是再周密、完美的機制也是不可能發揮實際效果的。

（四）工作慣性因素。長期以來，領導干部和公務員習慣于通過會議和決議落實重點工作，通過某項主題實踐活動推動某項工作深入開展。從調研部署到動員發動，從深入學習到整改提高，很多領導干部和公務員長期耳濡目染，逐步形成工作慣性。相反，對于貫徹執行、長期保持某項長效機制則顯得很不熟悉、很沒有把握。這種工作習慣，在面臨重大、緊急事務時，往往能夠發揮集中人力、物力、財力辦大事的實際效果。它在平穩時期、日常時期則顯得隔靴搔癢，難以持久。對于新時期的領導干部和公務員來說，盡快扭轉這種多年形成的傳統工作慣性是一個嚴峻的緊迫挑戰。

四、當前加強基層機關作風建設長效機制的對策

實踐證明，從加強制度建設入手，建立健全結構合理、設施科學、程序嚴密、相互制約的長效機制，是加強作風建設的根本途徑，是提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位的重要舉措。在新的歷史時期，針對某些機關作風頑疾長期得不到有效整治的現狀，更要把制度建設貫穿于作風建設的全過程，把作風建設轉入制度化、常態化的軌道。

（一）加強制度完善與創新，提高制度機制的科學性。對于機關各級黨員干部來說，必須堅持繼承與創新相結合，做好制度的“廢、改、立”工作，對一些華而不實、程序模糊、要求籠統、責任不明的制度予以精減，對經過實踐檢驗行之有效的制度繼續抓好落實，并進一步制訂完善，對作風建設中可能遇到的新情況新問題，要調查研究，及時掌握新動態，推出新措施。比如，關于黨員干部的責任機制問題，既要管好自己的親屬和單位的下屬工作人員，又要以身作則、身正為范，用自己高尚的思想品格、言行舉止、清廉的作風影響、帶動、感召自己的家屬和職工群眾。這就要求針對黨員干部工作面臨的新特點，加強制度的完善與創新，填補各種漏洞和空白，真正把權力關進制度的籠子里。

（二）嚴格制度執行，維護制度機制的權威性。嚴格各項制度的執行，要求必須劃出“紅線”，標出“雷區”，架起“高壓線”，堅決防止“破窗效應”，不能使制度成為空架子，“稻草人”。這就要求對制度執行進行責任分解，對影響制度執行的不良傾向要及時糾正，同時要求機關各級領導干部以身作則，率先垂范，帶頭執行制度，強化紀檢監察、黨委組織部的定期或不定期檢查，開展嚴格的制度落實情況測評。比如，關于公務員的教育培養機制，要努力形成定期培訓、專題研討的學習制度，堅持不懈地加強理想信念教育、為人民服務的宗旨意識教育、黨風黨紀教育和正反典型教育。通過量化各種具體指標，積極交流學習的經驗體會，檢查考核學習效果，使機制真正管用、帶電。

（三）聚焦解決問題，增強制度機制的針對性。建立作風建設長效機制，就是要強化問題意識，以問題為導向，從制度的視角認識問題、分析問題，圍繞解決問題建章立制。比如，關于公務員的獎懲機制問題，要圍繞“測什么”，從群眾觀點、創新意識、工作業績、依法行政、辦事效率、服務態度、廉潔自律等多方面、多角度細化測評指標；要圍繞“怎么測”，運用媒體、網絡、問卷調查、隨機抽樣、紀檢監察機關日常督查等多種方法進行測評，形成綜合測評意見；要圍繞“如何用”，按照獎優、治庸、罰劣的原則實現有效的結果運用，對重視作風建設且成效顯著的地方給予表彰，對于作風狀況差、群眾意見多、問題多發的單位，追究其主要領導的責任。

（四）搞好統籌規劃，提升制度機制運行的協調性。基層機關作風建設往往牽一發而動全身，產生很多附加和連帶效應。建立作風建設長效機制，追求的不僅僅是某一項具體制度的創建，而是把注意力更多地放在加強已有制度間的內在關聯和對接上，對諸多制度要素進行梳理，對各類制度功能進行有效銜接和整合。比如，關于公務員的監督制約機制問題，首先體現為全方位、多層次、寬領域的監督渠道，把黨內監督與人大監督、政府部門監督、政協民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督整合起來；其次是明確監督重點，加強對重點領域、重點對象、重大決策以及重大項目建設、重大突發事件處置等重點部位和環節的監督；第三是加強對權力運行的制約和監督，積極推進權力運行公開化、規范化。這就要求建立多元化的機關作風立體監督機制，實現機制運行的整體協調。

課題負責人：潘宏凱

成員：侯志學、相建華、馬俊、張大偉（執筆）

責任編輯：趙 菲