2016年經濟發展的重大背景和政策取向

郭占恒

2016年經濟發展的重大背景和政策取向

郭占恒

在轉型發展和改革攻堅諸多矛盾交織的關口，必須構建戰略定力、戰術能力、內生動力“三力”并發的體制機制和政策環境，確保改革與發展的順利推進

2016年是全面實施“十三五”規劃的第一年，是全面建成小康社會決勝階段的開局之年，是推進結構性改革的攻堅之年。要實現2016年的經濟發展和改革攻堅，必須按照黨的十八大以來做出的一系列戰略部署，深入貫徹黨的十八屆五中全會和中央經濟工作會議精神，戰略上堅持持久戰、戰術上打好殲滅戰，推動經濟走上平穩健康和可持續的發展軌道。

2016年經濟發展面臨的幾個重大背景

2016年是以往發展的承接和繼續。然而，與以往不同的是，2016年面臨諸多發展背景的變化和考量。

第一，全球經濟進入新常態，全球經濟復蘇依然有很長的路要走。中央一再強調，認識新常態、適應新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。進一步分析，新常態不僅是中國經濟發展的大邏輯，也是世界經濟發展的大邏輯。2008年國際金融危機以后，世界也許再也無法回到全球金融和經濟危機前那種穩定的“正常”狀態。世界經濟增長已由危機前20年的年均5%左右，下滑到2008年以來年均不到3%，預計今后一個時期也很難恢復到危機前水平。同時，世界經濟的增長方式也已發生新的變化。

縱觀2016年，雖然美國經濟復蘇較強，歐元區經濟略有好轉，但日本經濟仍然低迷，新興經濟體復蘇艱難，整個世界經濟仍然處于不穩定、不確定的狀態。據2015年12月10日聯合國發布的《2016年世界經濟形勢與展望》報告，2015年全球經濟增長估計僅為2.4%，低于之前預測的數字。未來兩年全球經濟只會有小幅改善。同時深刻指出，全球經濟正面臨5大不利因素：宏觀經濟的不確定性，大宗商品價格走低和貿易流動減少，匯率波動性和資本流動性上升，投資和生產率增長停滯，金融市場和實體經濟活動之間脫節。在大宗商品價格走低、大量資本外流，以及金融市場波動幅度提升的背景下，發展中國家和轉型經濟體的增速下降到自全球金融危機以來的最低水平；全球經濟增長的部分中心將再次轉移到發達經濟體。尤其是2015年12月17日，美聯儲宣布將基準聯邦基金利率上調0.25個百分點至0.25%-0.5%，結束零利率時代。這是美國央行自2006年6月以來首次加息，并預期走上加息通道。同時，12月24日美國國會取消了實施40年的原油出口禁令。美元加息和取消原油出口禁令“雙管齊下”，這對全球資本市場和石油大宗商品市場將產生難以估量的影響。

以上說明，國際金融危機負面影響依然存在，同時又產生一些新的問題，這對2016年中國的經濟增長、外貿出口、資本流向、石油等大宗商品進口、跨國投資兼并等，無疑會產生深刻影響。

第二，巴黎氣候大會通過新協定，中國承諾二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰。2015年12月12日，巴黎氣候變化大會近200個締約方終于一致通過《巴黎協定》。提出把全球平均氣溫較工業化前水平升高控制在2攝氏度之內，并為把升溫控制在1.5攝氏度之內而努力；從2023年開始，每5年將對全球行動總體進展進行一次盤點；全球將盡快實現溫室氣體排放達峰，本世紀下半葉實現溫室氣體凈零排放。

此前，早在2014年11月，美國總統奧巴馬訪華時，兩國就共同發布了《中美應對氣候變化聯合聲明》。2015年9月習近平訪美期間，兩國又發布了《中美元首氣候變化聯合聲明》。中方承諾二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰；單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。尤其是2015年末至2016年初，中國自北而南，包括沈陽等東北地區、京津冀地區、長三角地區、珠三角地區等連續出現大范圍、長時間的嚴重霧霾，1/7國土籠罩在霧霾之中，PM2.5屢屢爆表，嚴重威脅到人民的身體健康。

節能減排，治理霧霾，不僅是遵循“巴黎協定”，遵守國際承諾，更是我們自身發展的迫切要求。完全可以預期，“十三五”期間，經濟增長應為治理霧霾讓路，一切高消耗、高排放、高污染、低效益的產業、企業、項目都應在關停并轉之列。從浙江實踐看，這樣做每年至少要影響GDP1個百分點。這是我們必須要付出的轉型代價，也是一種歷史還債。當然，這也為新能源、節能環保、大健康等綠色產業發展帶來無限商機。

第三，中國工業化峰值已過，需由工業化思維轉變到“互聯網+”思維。曾幾何時，招商引資，圈地建廠，工廠林立，生產線工人機械運轉，產品大進大出，廢氣、廢水、廢物直接排放等，一直是傳統工業化的標配；工業強省、工業強市、工業強縣，一直是各地發展經濟的首要戰略，也是拉動各地經濟增長的主要動力。然而，隨著工業化峰值的提前到來，這種發展場景正在成為過去，這也是壓縮型工業化發展的必然結果。

判斷中國工業化峰值已過的主要依據：一是三次產業結構發生根本性轉變。從全國看，2013年三次產業增加值占國民經濟比重為10∶43.9∶46.1，歷史上第一次三產超過二產，形成“三二一”的產業結構。從浙江看，2014年，浙江第三產業比重也首次超過第二產業，形成“三二一”的產業結構，三次產業增加值結構由上年的4.7∶47.8∶47.5調整為4.4∶47.7∶47.9。這標志著中國及浙江經濟結構已由工業為主體轉變為服務業為主體，進入服務業快速發展的階段，服務業的占比將很快向50%、60%演進。二是工業投資增長大幅下滑，已由2012年初的25%下滑到2015年10月的8%，而工業投資增長的大幅度下滑預示著今后工業增長乏力。三是工業產能嚴重過剩，中國的產能過剩主要集中在工業領域，而大規模淘汰落后過剩產能，必然反助服務業的發展。四是隨著頁巖氣、石墨烯電池、火箭回收、智能機器人等新能源、新材料、新技術的突破和商業化應用，傳統工業制造將發生根本性變革。

服務業的崛起，是產業結構演進的結果，是生產力發展的結果，是物質文明進步的標志。但服務業也已不是傳統意義上的服務業，而是與工業緊密結合，尤其是與“互聯網+”緊密結合的現代服務業，是工業化與信息化“兩化”融合的服務型工業化，或工業型服務化。因為無論信息服務業、工業服務業、新型金融服務業，還是健康服務業、文化教育服務業、旅游休閑服務業等，都離不開研發、設計、工藝、制造、物流等工業流程，都是工業化的衍生業。

今后產業發展要擯棄單向度思維和零和游戲思維，樹立復合型和融合型的“互聯網+”思維，既不能一味固守工業強省、強市、強縣的思路，也不能忽視工業的轉型升級并向工業4.0方向提升，而是要積極探索信息化與工業化“兩化融合”和新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化同步”發展的產業結構和經濟結構新模式。

第四，中國城市化進程開始放緩，城市化已經進入新的發展時期。改革開放以來，中國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城市化進程，城市發展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。然而，以規模最大、速度最快為主要特征的城市化進程正在放緩，同時也積累了諸多壓縮型城市化的問題，面臨復雜而艱難的轉型任務。

城市化進程已經放緩。2014年中國常住人口城市化率達到54.77%，預計2015年將超過55%，已超過世界城市化的平均水平。浙江更高一些，達到64.9%。按照各國城市化發展規律，城市化進程在超過30%以后會明顯提速，直至達到70%以上。現在來看，中國城市化率可能在超過50%以后就會出現增速放緩。從實證分析看，中國城市化率2002年為39.1%，2010年為49.9%，2014年為54.77%，從2002年到2010年年均提高1.35個百分點，而從2010年到2014年年均只提高1.22個百分點。浙江更明顯一些，2010年以前，城市化率年均增長都在1.5個百分點左右，此后增速降為1個百分點左右。

城市化結構性問題凸顯。主要是城鄉結構突出，各類資源大規模向城市集聚，造成城市像歐洲、農村像非洲，許多村落衰敗甚至消失。地區結構突出，各類資源大規模向沿海城市集聚，造成中國特有的城市分級論等，由此造成基礎設施、產業、資金、教育、醫療、人口等分布嚴重失衡，大城市人滿為患，一些中小城市淪為“鬼城”。常住人口和戶籍人口結構突出，目前中國城鎮化率，按常住人口算達55%，總量達到7.5億，但其中包括2.5億農民工，按戶籍人口算城市化率只有37%。問題是這2.5億農民工不是都想落戶城市，也不是都有條件落戶城市，尤其是沿海大城市的郊區農民各方面都優于城市，根本不愿意轉為城市居民。城市的分化、農村的分化，都是資源分布不均和發展不協調造成的。

“城市病”問題突出。主要表現在職住分離，交通擁堵；污染嚴重，霧霾頻發；壓力過大，人情冷漠等，一些城市已經出現市民向郊區農村遷移的“逆城市化”現象。

由上可見，中國以規模最大、速度最快為主要特征的城市化，即將結束；而以結構優化和質量提升為主要特征的城市化，即將開啟；推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變，是必然選擇和必由之路。今后城市化的重點應是推動城市資源向農村延伸，東部沿海地區城市化向中西部城市化延伸，大城市資源向中小城市延伸，中小城市資源向中心鎮和中心村延伸，以資源和產業疏導帶動人口流動，走就地就近城市化道路，使國土資源分布重新得到整合和提升，使中小城鎮和廣大農村得到復興。

第五，中國已進入人口老齡化，“人口紅利”的發展將讓位給“人才紅利”的發展。過去維系經濟高增長的一個重要原因，是充足而低廉的勞動力供給。目前這一情況已發生拐點。2012年全國15—59歲勞動年齡人口第一次出現了絕對下降，比上年減少345萬人。今后即使全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，勞動力總量減少的趨勢也難以扭轉。同時，我國勞動力工資上漲很快，已高出許多發展中國家，甚至已接近美國等發達國家的水平。勞動力供給絕對減少和工資水平大幅上升，為企業發展和經濟增長帶來前所未有的壓力。

同時，人口老齡化快速到來。2014年我國60歲以上老年人數量已超過2個億，占總人口的14.9%，明顯高于10%的聯合國傳統老齡社會標準。未來20年中國將進入人口老齡化高峰，預計到2050年左右，老年人口將達到全國人口的1/3。浙江人口老齡化高于全國，2013年60歲以上老年人占總人口比重就已達到18.6%。人口老齡化不僅帶來勞動力成本競爭優勢減弱，還會帶來養老保險金支出總額越來越大、青壯年社會負擔越來越重、老年人看病問題突顯、老年人贍養問題突顯、失能老人臨終關懷問題突顯、社會文化老年傾向問題突顯等一系列社會問題。

中國的經濟發展必須盡快導入適應人口老齡化社會的模式。一是以“人才紅利”替換“人口紅利”，包括提高全民受教育程度，提高勞動者的勞動技能，提高全要素勞動生產率水平。二是加快科技創新，實施質量提升、自主品牌、標準化三大戰略，充分激活和發揮科技第一生產力的作用。三是大規模采用“機器換人”，減人增效。四是抓緊研究勞動力就業結構轉換、退休年齡延長、養老保險標準支付，以及其他應對人口老齡化問題的政策。

以供給側結構性改革推進經濟在結構調整中增長

基于上述分析，可以做出如下判斷：其一，中國經濟放緩是發展階段演進的規律性現象，是成長規律使然，是一種歷史進步，今后也不大可能復歸過去的那種高增長，這不以人的意志為轉移。其二，中國經濟問題主要不是短期總量速度問題，而是長期結構問題，因而不宜用短期刺激政策，而應實行長期結構調整政策。其三，中國經濟已步入轉型發展的窗口期，也可以說是關鍵期，原有的數量型、速度型、粗放型的發展模式已走到盡頭，迫切需要構建質量型、效益型、集約型的發展模式。其四，構建新的發展模式，需要有新理念、新理論、新思路、新制度的指導和保障，需要新的改革舉措和政策創新。

分別于2015年10月和12月召開的黨的十八屆五中全會和中央經濟工作會議，審時度勢，提出了引領中國經濟轉型發展的一系列新理念、新思路、新政策、新任務和新舉措，這是做好2016年經濟工作及今后一個時期經濟工作的基本遵循。概括地說，就是立足于適應經濟發展新常態的大邏輯，通過結構性改革尤其是供給側結構性改革，推進經濟在結構調整中實現平穩健康和可持續增長。

當前，對供給側結構性改革解讀甚多。在筆者看來，供給側結構性改革是一項頂層設計和系統工程，其實質是：按照社會主義市場經濟改革方向，加快政府管理體制和宏觀調控方式的改革，真正使市場在資源配置中起決定性作用，也就是從政府主導經濟徹底轉向市場主導經濟。這是因為，供給側的要素，如土地和自然資源、資本、技術、勞動力、財政稅收、國有企業、制度政策等，主要都掌握在政府手中，這一側不改，市場經濟的自動調節機制就會失靈，就難以實行有效的資源配置和優勝劣汰。因此，全面理解和把握供給側結構性改革，應從三個層面落實好“三個五”的理念、政策和任務，或者說打好“三五”牌。

第一個層面，落實好“五大發展理念”。黨的十八屆五中全會確立了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，這是關系中國發展全局的一場深刻變革。堅持創新發展，就是把創新擺在國家發展全局的核心位置，解決發展動力問題；堅持協調發展，就是實現辯證發展、系統發展、整體發展，解決發展不平衡問題；堅持綠色發展，就是在發起一次生態革命，解決人與自然和諧問題；堅持開放發展，就是深度融入世界經濟，積極參與全球經濟治理，解決發展內外聯動問題；堅持共享發展，就是著力增進人民福祉，增強獲得感，解決社會公平正義問題。很顯然，推進供給側結構性改革，必須以這“五大發展理念”為指導，并推進這五個方面改革的落地。

第二個層面，落實好“五大政策支柱”。中央經濟工作會議提出，實施相互配合的五大政策支柱。一是宏觀政策要穩，為結構性改革營造穩定的宏觀經濟環境。包括實行減稅政策，階段性提高財政赤字率，在適當增加必要的財政支出和政府投資的同時，主要用于彌補降稅帶來的財政減收，保障政府應該承擔的支出責任。降低融資成本，保持流動性合理充裕和社會融資總量適度增長，擴大直接融資比重，優化信貸結構，完善匯率形成機制。二是產業政策要準，準確定位結構性改革方向。包括推進農業現代化、加快制造強國建設、加快服務業發展、提高基礎設施網絡化水平等，推動形成新的增長點。堅持創新驅動，注重激活存量，著力補齊短板，加快綠色發展，發展實體經濟。三是微觀政策要活，完善市場環境、激發企業活力和消費者潛力。包括做好為企業服務工作，在制度上、政策上營造寬松的市場經營和投資環境，鼓勵和支持各種所有制企業創新發展，保護各種所有制企業產權和合法利益，提高企業投資信心，改善企業市場預期。營造商品自由流動、平等交換的市場環境，破除市場壁壘和地方保護。提高有效供給能力，通過創造新供給、提高供給質量，擴大消費需求。四是改革政策要實，加大力度推動改革落地。包括調動地方積極性，允許地方進行差別化探索，發揮基層首創精神。抓好改革舉措落地，使改革不斷見到實效，使群眾有更多獲得感。五是社會政策要托底，守住民生底線。包括更好發揮社會保障的社會穩定器作用，把重點放在兜底上，保障群眾基本生活，保障基本公共服務。

第三個層面，落實好“五大發展任務”。主要是抓好“三去一降一補”，即工業去產能、房地產去庫存、金融去杠桿、企業降成本、發展補短板等五大任務。

一是工業去產能。依法為實施市場化破產程序創造條件，加快破產清算案件審理。嚴格控制增量，防止新的產能過剩。落實財稅支持、不良資產處置、失業人員再就業和生活保障以及專項獎補等政策。盡可能多兼并重組、少破產清算，做好職工安置工作。

二是房地產去庫存。通過加快農民工市民化，擴大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩定房地產市場。允許農業轉移人口等非戶籍人口在就業地落戶，使他們形成在就業地買房或長期租房的預期和需求。以滿足新市民住房需求為主要出發點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口。發展住房租賃市場，鼓勵自然人和各類機構投資者購買庫存商品房，成為租賃市場的房源提供者，鼓勵發展以住房租賃為主營業務的專業化企業。適當降低商品住房價格，促進房地產業兼并重組，提高產業集中度。取消過時的限制性措施。

三是金融去杠桿。依法處置信用違約。有效化解地方政府債務風險，做好地方政府存量債務置換工作，完善全口徑政府債務管理，改進地方政府債券發行辦法。加強全方位監管，規范各類融資行為，開展金融風險專項整治，遏制非法集資蔓延勢頭，加強風險監測預警，妥善處理風險案件，守住不發生系統性和區域性風險的底線。

四是企業降成本。打出“組合拳”，降低實體經濟企業成本。主要包括“六大降”：降低制度性交易成本，轉變政府職能、簡政放權，進一步清理規范中介服務。降低企業稅費負擔，進一步正稅清費，清理各種不合理收費，營造公平的稅負環境，降低制造業增值稅稅率。降低社會保險費，研究精簡歸并“五險一金”。降低企業財務成本，金融部門要創造利率正常化的政策環境，為實體經濟讓利。降低電力價格，推進電價市場化改革，完善煤電價格聯動機制。降低物流成本，推進流通體制改革。

五是發展補短板。打好扶貧攻堅戰，確保7010萬貧困人口到2020年如期脫貧。補齊軟硬基礎設施短板，提高投資有效性和精準性，推動形成市場化、可持續的投入機制和運營機制。加大投資于人的力度，使勞動者更好適應變化了的市場環境。繼續抓好農業生產，保障農產品有效供給，保障農民收入穩定增長，加強農業現代化基礎建設，把資金和政策重點用在保護和提高農業綜合生產能力以及農產品質量、效益上。

以定力能力動力確保改革與發展的順利推進

上述“三個五”的發展理念和政策舉措，虛實結合，針對性強，含金量高，但要正真落地，落實到位，絕非易事。比如說，面對經濟下行壓力如何應對？特別是近年遼寧、黑龍江、吉林等東北三省及河北、山西、內蒙古等省經濟增長低于全國，遭遇嚴冬，“寒氣逼人”，對此如何去解脫？再比如說，工業去產能，必然會減少GDP而增加就業、銀行壞賬和政府負擔等壓力，誰愿主動去做？還比如說，樓市去庫存，要讓2.5億農民工去消化，無論買還是租，如何操作？一二線城市樓價即使打對折農民工也買不起，而買得起的三四線城市又因缺少產業支撐和就業機會沒人去買。又比如說，金融去杠桿，現在各地都一窩蜂地發展金融業，各類金融機構、各種金融衍生產品如雨后春筍，但大多在實體經濟之外空轉，銀行業壞賬率走高，政府債務風險突顯。更重要的是，銀行、政府面對嚴重的壞賬和負債，必然會對降低企業成本、降低土地價格、減少稅費等持消極態度。由此，在轉型發展和改革攻堅諸多矛盾交織的關口，必須構建戰略定力、戰術能力、內生動力“三力”并發的體制機制和政策環境。

——保持戰略定力。習近平總書記多次強調：“適應新常態，保持戰略上的平常心態。”要清醒看到，當前經濟下行壓力是發展階段和發展規律使然，是經濟肌體的自然修復，絕非短期強刺激所能解決，必須轉變發展理念、發展思路和發展模式，堅持強改革、轉方式、調結構、提質量、增效益、惠民生的大方向，這里沒有什么捷徑可走，沒有什么彎道可超，唯有堅定、堅持、堅守，守正篤實，久久為功。

——提高戰術能力。“實干興邦，空談誤國”。夢想是靠實干實現的。無論政府領導，還是企業家，都必然面臨諸多具體問題，都應提高解決具體問題的能力。這個能力不是天賦的，而是從實踐、從書本、從群眾中學來的。當前，尤其要學好用好中國特色社會主義政治經濟學，自覺認識和更好遵循經濟發展規律，切實做到按經濟規律辦事，多做順勢應時、順其自然的事，少做或不做逆勢而上、彎道超車的事，善于用新辦法解決新問題，提高解決復雜問題的本事。

——增強內生動力。推動經濟增長大致有兩種方式，一種是主要依靠土地、資本、勞動力等生產要素投入數量的增加和生產規模的擴大而實現的經濟增長，一種是主要依靠技術進步和生產要素質量提高而實現的經濟增長，前者的增長動力是外生型的，后者是內生型的。當前中國經濟轉型，必須走內生型的發展模式，也就是換“發動機”，即實現由要素驅動為創新驅動，而實現創新驅動根本靠人才。為此，必須徹底破除阻礙人才成長和施展才華的各種障礙，營造寬容失敗、鼓勵創新的政策環境。同時，激勵各級政府、基層干部和廣大企業家，大膽探索各具特色的發展模式，形成中央拿主意，大家想辦法的氛圍。

作者為浙江省委政策研究室原副主任、研究員