培養拔尖創新人才對普通高中教育立法的呼喚

李益揚+王祥+謝長春+王興忠

為貫徹落實黨的十八大精神和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，加快普通高中教育立法進程，促進普通高中的多元化發展，已是刻不容緩的事情了。

普通高中教育在整個國民教育體系中起著承上啟下的重要作用，其發展不但影響著中等教育和高等教育的結構，而且對國民素質的提高有著重要的支撐作用。然而，由于缺乏法律的規制，普通高中教育領域出現了較多的問題，并引發了社會的普遍關注。

認識普通高中教育法律規制的意義以及當前普通高中教育領域存在的問題，探析當前公共教育體制改革過程中普通高中教育發展中的不確定因素及爭議問題，研究普通高中教育立法的價值與規范途徑，就成為我們必須深入探討的課題。普通高中教育立法是解決普通高中教育存在的諸多問題，促進普通高中教育發展的必然要求，更是培養創新型人才的前提。

一、普通高中教育在培養拔尖創新人才中的作用

從心理學角度看，各個年齡段的學生都有創新的欲望，突出表現在學生思維品質的發展上。拔尖創新人才的創新體現在風華正茂的青年期，在成人期達到高峰。拔尖創新人才的培養，絕不只是在大學里面，基礎教育同樣肩負著培養拔尖創新人才的責任。這是因為拔尖創新人才的智能開發、人格以及創新意識和創造能力，基本是在基礎教育階段開始形成的。因此，應該把小學、中學、大學各學習階段，作為一個有機的整體，系統地培養拔尖創新人才，同時更需要整個社會為拔尖創新人才的培養、成長創造條件。

高中階段是拔尖創新人才培養的關鍵時期。高中階段學生的興趣、個性、能力、社會責任感逐步形成，而這些素質又是拔尖創新人才必須具備的基本素質。因此，為高校拔尖創新人才的培養提供有效的支持，為社會提供拔尖創新人才也應該是普通高中的追求。

高中教育階段拔尖創新人才的培養，既包括學科知識的基礎，也包括人格、品德的基礎以及思維能力和創造能力的基礎。要以提高學生的創新能力為基礎，有意識地加強學生各種創新素質的培養，即把培養學生的創新意識、創新思維、創造能力和創新人格等方面，在教育活動中，作為教育的重要目標去追求。

二、普通高中教育存在的問題

普通高中教育暫時還沒有專門的立法，今后立法也要解決高中教育存在的一些問題。首先是對普通高中教育認識的誤差，認為普通高中教育就是大學預備教育。實際上高中教育關系到一個人的未來發展，從學生成長的角度來說是很重要的一環。其次，普通高中教育的政府責任，因為義務教育是政府全額撥款，普通高中教育還沒有解決這個問題，政府對普通高中教育的責任沒有明確。再次，既然政府沒有明確這個責任，如果地方政府重視一點的話，撥款就多一點，地方政府不重視，撥款就少一點。因此普通高中教育這部分，從教育部開始都有政策的空間，允許收費，這些實際上也給它其他問題的產生制造了條件。還有普通高中教師的工資水平，也沒有明確的標準。義務教育階段教師的工資水平不低于公務員，法律已經明確了，普通高中教師的工資水平反而沒有明確，但對教師的學歷、知識層次的要求相對較高，所承擔的社會責任也比較多，但是普通高中教師的工資還沒有與之配套。所有這些，都給普通高中教育帶來了一些問題。

由于缺乏明確的發展方針、規劃和立法的規范，普通高中教育出現的諸多問題，嚴重制約了普通高中教育質量的提高和創新型人才的培養，主要表現在：

1.投入保障機制尚未健全。資源配置具有明顯的區域差距，中西部農村地區普通高中發展整體上非常薄弱，普及率較低，學校辦學條件和教育質量與東部地區普通高中相比有顯著差距。

2.辦學體制單一。民辦高中數量少、學生少、教學質量低。這也導致普通高中教育資源十分短缺，辦學經費嚴重不足，相當一部分學校達不到辦學標準，學校班額普遍過大。

3.質量觀和評價制度不科學。一切為了高考的教育現象比較嚴重，人才培養模式單一，學校類型單一，辦學缺乏特色。文理分科教育難以達成讓學生全面發展的教育目的。

4.忽視高中教育的公共性。高中教育是國民教育體系的“瓶頸”。在入學制度、收費制度、學校數量與規模等方面都表現出較大的不公平性。

三、普通高中教育立法的必要性

要解決普通高中教育存在的問題，立法是根本。因為法律是由公權力強制執行的普遍性行為規范，具有其他任何政策措施所難以比擬的強制、約束及規范作用。我國的法律體系已經逐步走向完善。義務教育法有了，職業教育法有了，高等教育法有了。然而，非常遺憾的是，唯獨在整個國民教育體系中起著承上啟下作用的普通高中教育卻出現了立法空白，嚴重制約了普通高中教育的發展。

從國際視野看，發達國家由于經濟和社會發展的需要，基本普及了高中教育。高中階段未實現義務教育的國家都通過專門立法規范了高中教育。因此，我國還需要制定專門的法律法規來保護、促進和協調普通高中教育的發展。

普通高中立法是健全教育法制、實施依法治教的必然要求。2007年《國務院批轉教育部國家教育事業發展“十一五”規劃綱要的通知》，明確提出要加快完善中國特色社會主義教育法律體系。隨著國家法制建設的深入，我國已形成由7部教育法律、10多部行政法規、70多件現行有效的行政規章以及地方性法規和規章組成的教育法律體系，為依法治教提供了有力保障。

《教育法》第十七條規定：國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度。目前，我國義務教育、職業教育、高等教育都相應地有《義務教育法》《職業教育法》《高等教育法》等法律加以規范，學前教育、特殊教育有《幼兒園管理條例》《幼兒園工作規程》《特殊教育學校暫行規程》等行政法規、規章加以規范，但暫時還沒有針對普通高中教育的法律法規。

當前，普通高中教育中的高中教育經費及條件保障、入學與收費、文理分科與學業評價、高中教師的身份與聘任、高中學生的受教育權與懲戒等都是亟待立法規范的重點問題。作為面向大眾的基礎教育，普通高中教育具有顯著的公共性，必須以公共性作為普通高中教育立法的基本原則，以教育法為依據，盡快制定專門的普通高中教育法。

四、普通高中教育立法目前存在的困難

由于我國事業單位改革尚在進行當中，作為事業單位的學校，特別是作為非義務教育的高中學校，其辦學體制、教師身份、教師與政府和學校的關系、政府與學校的關系還不明確，因此，制定一部法律的時機尚未成熟。可以考慮先制定普通高中教育行政法規或教育行政規章，保護、促進和協調普通高中教育的發展。

從我國現行法律體系考慮，一方面，我國現行的《教育法》沒有有關普通高中教育的規定，由于《義務教育法》《職業教育法》《高等教育法》等法律都是部門立法，為保證教育法律體系的協調性、系統性與完整性，在《教育法》修訂時也不宜專門規定普通高中教育。另一方面，我國尚未制定學校法，由于我國現行法律是以學制為基礎來制定的，學校法的內容勢必出現與現行法律交叉的情況，學校法的制定與頒布實施，立法成本較大，將普通高中教育立法納入學校法的可能性較小。

與《義務教育法》《職業教育法》《高等教育法》等部門教育法律的地位相適應，普通高中教育立法應屬于我國教育法律體系中的教育部門法，與《教育法》是母法與子法、教育基本法與教育部門法的關系。因此，普通高中教育立法應以《教育法》為依據，其效力等級應在《教育法》之下，其制定應以《教育法》的原則與規范為基礎。

五、普通高中教育立法的有利條件

上面說了一大堆的困難，似乎沒有立法的可能了。但是，“山重水盡疑無路，柳暗花明又一村”，有利條件也是不少的。

國家相關政策為普通高中教育立法提供了政策平臺。國家的依法治國戰略以及依法治教、依法治校方針的落實，為普通高中教育立法創造了良好的社會環境。隨著義務教育的普及和高中教育的迅速發展，高中教育已從過去的精英教育轉變為培養公民基本素質的大眾教育。在這樣的社會背景下，中共中央、國務院1999年在《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中，已對高中教育的發展提出了要求：“要在確保‘兩基的前提下，積極發展包括普通教育和職業教育在內的高中階段教育，為初中畢業生提供多種形式的學習機會。在城市和經濟發達地區要有步驟地普及高中階段教育。”同時，國家教育行政部門也制定了相關政策，以引導和規范高中教育的發展，如教育部1999年的《關于積極推進高中階段教育發展的若干意見》、2005年的《關于統籌管理高中階段教育學校招生工作的通知》、2007年的《關于建立健全高中階段教育學校招生工作機構的通知》等，都為普通高中教育立法搭建了寬廣的平臺。

六、普通高中教育立法應包括的內容

有人會說，普通高中教育立法，八字還沒有一撇，就在說內容了，這不是自作多情嗎？但是，如果人人都不說，人人都不關心，會有立法的事嗎？培養拔尖創新人才的呼喚會落在實處嗎？

針對我國普通高中教育需要規范的重點問題，設計相互協調、統一規范的包括以政府投入為主的經費投入及保障制度、公平導向的高中招生制度、與素質教育及人的全面發展要求相適應的評價制度、分類管理的教師聘任合同制度、政府資助為主的普通高中學生資助制度、普通高中教育問責制度在內的法律制度體系。從學校運作的基本要素角度考慮，普通高中教育立法，建議至少應包括以下五個方面的內容：

1.普通高中教育的性質與目標。包括高中教育宗旨及教育目標；高中學校的性質；辦學主體及辦學形式和類型；高中學校的設立、變更、終止的條件和程序；普通高中階段的學校章程等。

2.普通高中教育經費與條件保障。包括經費投入與教育經費保障；學校規模；學校設施設備及標準；學生收費標準及辦法；社會捐資辦學的規范；普通高中學生的助學標準及助學形式；班級編制等。

3.普通高中教育的課程與教學。包括課程設置（設置的主體、設置的具體內容）及教師任用標準與學生學習要求；教科書的編制及選用；教學與教師教學評價；學生學習評價模式與評價體系等。

4.普通高中學校的管理。包括政府及教育行政部門對于普通高中教育的職權；學校組織機構設置及職責（包括辦公室、教務處、教研組、圖書館、家長會等的設置及職責）；校長的任用及考評；學生的入學和畢業條件；學生的管理與懲戒；教師聘任及其職責、考核；寄宿制高中的安全管理等。

5.普通高中教育的監督與法律責任。包括對普通高中教育的司法監督、行政監督、社會監督；政府、教育行政部門及其工作人員、學校、教師的法律責任等。

（作者單位：重慶江津區招生辦公室）