試議公立醫院編制外人員管理的問題與對策

王志敏 楊濤

摘要：公立醫院編制外人員的管理是公立醫院發展過程中面對的困難和問題。由于公立醫院編制外管理缺乏政策依據，編制外人員的管理存在著諸多問題，如何規范公立醫院編制外人員管理的問題，勢必將影響公立醫院改革的成效。本文旨在分析公立醫院編制外人員管理現狀的基礎上，找出存在的問題，進而探索解決公立醫院編制外用工問題的對策。

關鍵詞：公立醫院 編制外人員 人力資源管理

目前我國公立醫院的工作人員大致可以分為兩類：第一類是編制內人員，實行實名制管理，與醫院簽訂聘用合同。第二類是編制外人員。編制外人員又可分為兩類，一類是編制外合同制人員，一般實行人事代理管理，與醫院簽訂勞動合同；還有一類是勞務派遣人員，指通過勞務派遣形式使用的人員，即勞動者與勞務派遣醫院簽訂勞動合同，而實際上為接受以勞務派遣形式用工的醫院工作。

近年來，隨著醫療事業的蓬勃發展以及醫院新技術、新業務的不斷開展，專業技術人員的需求量不斷增加，而醫院現有人員編制普遍不能滿足臨床醫療工作的需求，為保證醫療工作的正常運轉，各醫療單位都相繼聘用了一批編制外人員，以緩解醫院人力資源的不足，編制外人員也成為醫療工作中不可缺少的重要力量【1】。編制外管理的模式，是公立醫院體制改革的重要內容，關系到醫院改革發展穩定大局和編外職工的切身利益。加強公立醫院編制外人員管理，既是打造一支穩定的醫療人才隊伍和保障人民群眾身心健康的重要保障，也是依法規范公立醫院用工行為的必然要求。

一、公立醫院編制外人員管理現狀

隨著醫療體制改革的不斷深入，醫院病人數特別是二級以上醫院均有不同幅度的增長，各家醫院的醫療業務量也“水漲船高”，不斷加大。而受事業編制等因素的制約，各公立醫院的工作人員數已不能滿足日益增長的醫療業務量的需要，應運而生的編制外人員數量迅速增加。編制外人員雖然具有以下管理特征：一是政策束縛較少；二是用人機制靈活；三是成本相對低廉。但由于公立醫院編制外人員管理缺乏政策依據，在用工管理方面還存在著計劃性不強、用工混亂、管理不規范等問題。這種管理現狀一方面給醫院的人力資源管理工作帶來了隱患，也不利于醫院的可持續發展，給公立醫院管理者提出了新的問題與挑戰。目前各家公立醫院編制外人員占全部人員（指所有存在事實勞動關系人員，包括編制內人員）的比例都接近甚至大于50%。

編制外人員的使用有效地補充了公立醫院發展中用人的缺口，對公立醫院的發展起到了一定的人力資源補充作用。 盡管編制外人員一定程度上解決了公立醫院發展中出現的用人短缺問題，但由于編制外人員管理缺乏政策依據，在日常管理中，對于編制外人員的錄用條件及方式、收入待遇、考核激勵等方面仍缺乏制度規范。

二、編制外人員管理中存在的問題

1 .缺乏政策依據

公立醫院對于編制外人員的管理缺乏上層的政策依據。根據國家相關規定，目前公立醫院用人，體制上只有編制內的管理規定，而對于編制外人員的規定尚不明確。盡管公立醫院編制外人員管理可以適用《勞動合同法》中的相關規定，但是在實際應用中，可操作性不強、難度較大，這導致了公立醫院對于編制外人員的管理無章可循，難度加大。雖然《事業單位人事管理條例》已于2014年7月1日起施行，但是該條例也并未對事業單位編制外人員管理出臺明確的制度規定，編制外人員的管理仍面臨著缺乏制度依據的政策環境。

2.用工主體不清

根據《勞動合同法》第二條第二款規定：國家機關、事業單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或終止勞動合同，依照本法執行。因此公立醫院編制外人員管理的主體應該是公立醫院，但實際操作中存在著“科室承包制”等違規現象，許多不具備用人權限的科室實際成為用工主體，用工主體混亂，責任不清，存在很多管理隱患。

公立醫院編制外人員管理的范圍很廣，不同的用工主體導致了公立醫院在編制外人員管理中的主體不明確，也增加了公立醫院編制外人員管理的復雜性。

3.資金難以保障

由于事業單位編制外人員是用人單位聘用的，人員經費不可能來源于財政撥款，也就缺乏經費保障。由于沒有專項資金的保障，公立醫院編制外人員的使用也很難按照法律的規定進行規范管理。根據《勞動合同法》規定，在出現勞動爭議和其他問題需要進行勞動賠償時，用人單位也必須有相應的保障資金。

近年來，雖然政府也在不斷加大對醫院的扶持力度，但是公立醫院仍然面臨著“僧多粥少”的局面，政府的財政支持還很有限。公立醫院作為國家的事業單位，將背負越來越重的用人成本，公立醫院面臨著人才短缺與用人成本增高的雙重考驗。

4.退休制度不統一

目前，公立醫院編制內人員與編制外人員所繳納保險的方式和渠道均不相同。編制內人員繳納的是事業養老保險，而編制外人員繳納的則是企業養老保險，這兩種不同的養老保險繳納方式直接影響到兩類人員退休后的待遇問題，造成編制外人員的退休工資遠低于編制內人員的退休工資。這樣的差距使編制外人員缺乏足夠的歸屬感、認同感甚至安全感，更無法充分發揮編制外人員的主觀能動性，編制外人員隊伍的穩定性也受到影響。

三、探索解決公立醫院編制外用工問題的對策

1. 明確編制外人員的管理主體

公立醫院編制外人員管理是公立醫院人力資源管理工作的重要部分，其用工主體應該按照法律規定明確歸屬公立醫院。公立醫院編制外人員的主體必須進行規范，否則公立醫院將面臨著諸多風險【3】。應該加強公立醫院編制外人員的報備和管理工作，統一進行管理，管理主體的明確有助于公立醫院對編制外人員整體情況的掌握，有助于公立醫院對編制外人員的規范管理，有助于減少公立醫院與編制外人員之間的勞動爭議。

2.加大政府對公立醫院的財政補助力度

公立醫院編制外人員存在的事實是不容忽視的，不進行規范管理既不利于公立醫院的發展，也不利于社會和諧穩定發展。因此政府或主管部門在考慮公立醫院的發展過程中，尤其是公立醫院經費分配的過程中，應該增加對編制外人員專項資金的補助，減輕醫院沉重的用人負擔。政府在進行公立醫院改革時，也可以進行各種有益嘗試，打破財政補助與事業編制的絕對關聯。

3. 推行編制外人員與事業編制人員同工同酬政策

公立醫院應進一步完善編外人員崗位管理制度，嚴格實行按需設崗、按崗聘用的用人機制，并打破人員身份界限，對編制外人員全面實施同工同酬政策，編制外人員與事業編制人員享有同等的工資福利等待遇。

狹義的“同酬”僅指貨幣報酬，但在事業單位，國家和單位提供的福利待遇也占有很大比重，另外還有職稱晉升、職務聘任、培訓機會等事關自身價值體現的待遇，這些應該屬于廣義的“同酬”概念，也受到編外人員的關注【2】。因此，公立醫院在實施同工同酬政策時，“同酬”不應只反映在工資待遇上，而應該考慮廣義“同酬”的諸多方面。這項政策的實施將有助于保持編外人員隊伍的穩定性，同時也將大大提高他們的工作積極性。

4.建立健全公立醫院編制外人員管理制度

公立醫院編制外人員可分兩類進行管理。第一類是專業技術人員，如醫、技、護等專業技術崗位，在醫院發揮著不可替代的作用，其對學歷、專業、技術及能力等均有較高的要求。這類人員建議參照事業單位編制內人員進行管理，特別是保險繳納的方式與渠道，保障其退休后享有同等的待遇，充分發揮他們的主觀能動性，解除他們的后顧之憂。同時還要注意發現、培養編制外人員中的優秀分子， 發揮他們的主人翁作用， 讓他們參與管理， 調動他們以院為家、愛家建家的積極性和創造性【4】。這一類人員還可以根據其工作表現、學歷職稱等情況，每年醫院適當拿出部分事業編制，通過設置一定的報考條件，讓符合條件的編制外人員公平競爭，擇優錄用為編制內人員。這一方式將打通編制外人員與編制內人員的流通途徑，大大地提高編制外人員的工作積極性和對醫院的歸屬感。

第二類是后勤保衛人員，如保潔、水電工等崗位，具有技術層次相對較低和臨時性、輔助性、替代性較強的特點，統一采用勞務派遣制度進行管理。勞務派遣的實質就是醫院向派遣機構租賃勞動力，用人與管人相分離。這種用人方式可以理清用人主體，明確用人責任，最大限度地降低用人風險。

5.逐步建立公立醫院編制外人員備案制管理制度

為創新公立醫院編制和人事管理，公立醫院應該逐步建立“標準核定、備案管理、崗位設置、分類聘用”的編制外人員備案制管理制度。備案制人員總額以公立醫院核定的等級和床位數進行核定，備案制人員的空額由公立醫院自主計劃使用。備案制人員由公立醫院自主管理，實行合同用人，并接受主管和業務部門的監督，同時納入政府財政補助范圍，由財政部門按一定比例適當給予補助。備案制人員在崗位聘用、收入分配、職稱評定、進修培訓等方面均與事業編制人員同等對待，最終真正實現編制外人員與事業編制人員的同工同酬，使編制外人員的勞動價值真正得到認可，讓他們真正獲得歸屬感與認同感。

總之，公立醫院編制外人員的管理是公立醫院在發展過程中都要面對的現實問題。公立醫院編制外人員的管理需要從國家、社會、單位和個人多層次、多角度進行探索，以尋求最佳解決方案。公立醫院應該努力探索適合于編制外人員管理的新模式，建立公立醫院編制外人員備案制管理制度，明確編制外人員的管理主體，加大政府的財政補助力度，實施同工同酬政策，建立健全公立醫院編制外人員管理制度，使公立醫院編制外人員的管理走上制度化和規范化的道路。

參考文獻

[1]黃文瑜.淺談醫院編外人員管理存在的問題及對策[J].經濟師.2010.11：242.

[2]倪震勇.醫院編外人員管理實踐與探索[J].中國藥物經濟學.2012.03：389-391.

[3]方配禮.新《勞動合同法》與公立醫院用人風險的規避[J].企業家天地.2008.08：158.

[4]孔慶芬.以人為本，做好醫院編外人員管理[J].現代醫院.2009.09（7）：136.