以財政扶貧資金建立資產收益型產業扶貧新模式探討
——以河北省威縣資產收益型扶貧模式為例

■汪翠榮

以財政扶貧資金建立資產收益型產業扶貧新模式探討
——以河北省威縣資產收益型扶貧模式為例

■汪翠榮

我國農村貧困人口脫貧任務依然艱巨，財政扶貧是扶貧開發政策的重要組成部分。既有的產業扶貧模式存在不少問題，資產收益型產業扶貧新模式具有顯著的優點。河北省威縣模式的基本實踐和經驗對于以財政扶貧資金建立資產收益型扶貧新模式具有重要借鑒意義。

貧困人口財政扶貧資產收益型產業扶貧

財政扶貧政策是黨和政府扶貧開發政策的重要組成部分。改革開放以來，隨著財政扶貧政策的不斷完善，財政扶貧資金的大規模投入，我國數億貧困人口逐步實現了脫貧，我國也成為全球首個實現聯合國千年發展目標中減貧目標的國家。

一、既有產業扶貧模式存在的問題

在貧困人口擺脫貧困的過程中，產業扶貧一直發揮著積極作用。產業扶貧，是通過確立產業扶貧項目，投入項目資金，帶動貧困地區產業發展，從而使得貧困地區人口收入增加，促進貧困地區脫貧致富。經過二十多年的探索發展，涌現出了“農戶+合作社+信貸”、“公司+農戶”、“行業協會聯營”、“特色產業扶貧”等多種產業扶貧模式。從政策設計來看，產業扶貧模式具有“開放式、造血式”的特點，對于改變貧困地區“久扶不脫貧”的困境具有較大的作用。然而，上述產業扶貧模式由于存在不少問題，形成了其發展的瓶頸，因而實踐中既有的產業扶貧模式并未實現理想的扶貧效果。

一是缺乏金融資本的支持，扶貧資金緊張。由于產業扶貧收益率低、風險大、周期長，難以吸引金融資本的投入。如果不能吸納金融資本投入，由于受到政府財力的制約，單純依靠財政性資金則必然導致扶貧資金緊張。二是缺少龍頭企業帶動。產業扶貧對資金需求較大，在金融資本不參與的情況下，產業扶貧的規模難以做大，進而難以培養出龍頭企業，由于龍頭企業的缺失，產業扶貧的經濟效果往往并不明顯。三是缺少利益保障機制。由于產業資本盈利困難，貧困人口脫貧的預期較低，相關利益各方對產業扶貧不積極。所以，在既有產業扶貧模式下，出現了脫貧慢、返貧快、財政資金使用效率低的問題。

因此，建立一種全新的財政資金、金融資本和產業資本有機結合的產業扶貧新模式，就顯得尤為重要和迫切。

二、資產收益型產業扶貧新模式

概括的講，資產收益型產業扶貧新模式，就是以財政扶貧資金為杠桿，撬動金融資本投入，引進產業資本經營，形成長期穩定的收益性資產，將收益性資產的收益權給予貧困人口享有，最終實現貧困人口脫貧。

具體而言，該模式包括以下內容：

（一）積極整合財政性扶貧資金，充分發揮扶貧資金的規模效應。

當前，扶貧資金主要來自于財政、扶貧辦、發改委、民政等各部門，資金來源渠道分散，資金類別比較多，各部門在申報立項、資金分配、資金投向和使用等方面各有側重，存在各部門各自為政的現象。盡管扶貧各部門有著不同的職能職責，但資金性質和用途大同小異，扶貧目標基本一致。通過對各部門各類扶貧資金實施有效整合，可以有力解決缺乏統一規劃、“條條”管理、“資”出多門，項目資金量小、扶貧重點不突出、“撒胡椒面”、重復建設、監管不到位、效益低、難以形成扶貧資金集中使用合力等現象。

因此，應以扶貧攻堅規劃和重大扶貧項目為平臺，整合扶貧資金等各類扶貧資源。一要高度重視資金整合管理，建立資金整合會商協調機制。加強統籌協調力度，提高職能部門在資金管理和項目申報、實施、驗收等方面的統籌性、一致性。二要制定完善扶貧資金整合管理制度辦法，推進資金整合工作；三要打破部門管理界限，統一項目規劃，統一項目實施，統一資金撥付，統一項目驗收，統一績效評價，形成整合項目的良性機制，充分發揮扶貧資金整合規模合力效益。

（二）以扶貧資金設立投資主體，以投資主體對接政策性金融資本

首先，用整合起來的部分扶貧資金作為資本金，設立國有農業投資公司（以下簡稱“農投公司”），農投公司的規模要與產業扶貧項目和貧困人口的規模相匹配。

其次，農投公司充分利用政府扶貧貸款貼息政策，吸收政策性金融資本，擴大農投公司的資金來源和資金規模。在具體操作上，農投公司應發揮資本金的杠桿作用，按照一定比例，向政策性銀行申請扶貧貸款，貸款利息由政府產業扶貧基金予以全額補貼。杠桿比例若定為1：3，農投公司將吸收三倍于資本金的金融資本，若定為1：4，農投公司吸收的資金將是資本金的四倍。

（三）農投公司與產業扶貧項目對接，將投資形成的收益性資產租賃給產業資本

農投公司根據產業扶貧項目的具體要求，用自有資金和貸款取得的銀行資金進行投資，形成收益性資產，然后將收益性資產租賃給產業資本經營，租賃期限時間跨度較長，可以長達幾十年。由于收益性資產是專門為產業資本量身定做，產業資本須為形成該收益性資產的政策性貸款提供擔保。

產業資本每年將定期向農投公司支付收益性資產的租賃費，農投公司在扣除須償還的銀行貸款本息后，每年均可以取得固定的資產收益。在收益性資產租賃期滿后，農投公司將收益性資產以一定的價格出售給產業資本，從而完成財政資金的完全退出。

（四）具有健全的合作與制約機制，體現為農投公司、政策性銀行及產業資本三大主體之間形成相互合作、互相制約的關系

政策性銀行向農投公司提供固定資產貸款，向產業資本提供流動資金貸款，農投公司和產業資本分別向政策性銀行支付本金和貸款利息，貸款利息必須是產業扶貧政策利率。產業資本必須有特定的經營項目，并且須向政策性銀行提供資產質押擔保。農投公司投建的收益性資產須符合建設標準，產業資本為使用該收益性資產須支付租金。模式的合作與制約機制分別如下圖所示。

三、資產收益型產業扶貧新模式的優點以及需要注意的問題

（一）優點

該模式的優點表現在以下幾個方面：

1.能夠充分發揮財政扶貧資金的杠桿作用，吸引更多資金投入到扶貧脫困之中。由于有扶貧資金貸款貼息的保證，金融資本愿意將資金投資于產業扶貧項目。一般來說，該模式能夠吸引3-4倍于財政扶貧資金的金融資本，能夠把扶貧資金的蛋糕做大。同時，產業資本在運營扶貧項目的過程中，由于自身資本金的增加，競爭力增強，因而有利于吸納更多的銀行貸款。

2.能夠獲取長期穩定的扶貧資金來源。農投公司投資建設完成的收益資本以長期租賃形式租給產業資本運營，在這個時間段內，產業資本會每年定期向農投公司支付租賃費（租賃后期為固定資產回購費）。因此，政府每年都可以取得一筆穩定的資金用于扶貧，這就化解了如何取得長期扶貧資金的難題。

3.降低了財政扶貧資金的風險。財政扶貧資金投資形成的收益性資產與產業資本之間的關系是租賃關系，農投公司既不參與產業資本的經營活動，也不承擔經營活動所產生的風險，其每年獲得的是固定的租賃收益。再加產業資本又為農投公司的政策性銀行貸款提供擔保，這就進一步降低了扶貧資金的風險。

4.能夠吸引更多的產業資本投資扶貧項目。產業資本租賃經營收益性資產，一方面降低了產業投資的成本，另一方面也縮短了產業投資的周期。因此，該模式能夠提高產業資本的收益水平，增強產業資本投資的積極性。

5.解決了部分貧困人口的就業問題。產業資本租賃收益性資產后，必將吸納當地部分貧困人口就業，每一個實現就業的貧困人口，又可以帶動家庭成員實現脫貧。

6.真正實現了精準扶貧。政府將資產收益權量化到每一名貧困人口以后，扶貧資金與貧困人口之間實現了一一對應關系，從而對扶貧對象實現了精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式，做到了誰貧困就扶持誰。

（二）該模式須注意的問題

盡管該模式具有上述優點，但是，我們也應該注意到，為了增強該模式的有效性，還應該特別關注下列兩個方面。

1.一定要選好產業扶貧項目，確保收益資產的收益性。農投公司使用扶貧資金和扶貧貸款建成的收益性資產，最終能否真正實現收益，完全依賴于產業扶貧項目是否成功。只有產業項目經營良好，收益性資產才能實現收益，否則，收益性資產將難以產生預期效果。因此選好產業扶貧項目是關鍵。

2.一定要落實好收益權的行使，確保貧困人口能夠享有收益權。一要查清貧困人口的真實情況，保證收益權落到貧困人口頭上；二要查清貧困人口的貧困程度，保證貧困程度高的貧困人口享有較大份額的資產收益權，享有資產收益權后的貧困人口的收入能突破貧困線標準。

四、河北省威縣模式的經驗及借鑒意義

河北省威縣是國家級貧困縣，為了盡快實現脫貧，2015年8月，威縣縣政府通過與全國蛋品生產企業北京德青源農業科技股份有限公司（以下簡稱“德青源”）合作，創新產業扶貧路徑，探索由農業龍頭企業帶動的資產收益性產業扶貧新模式。

（一）基本實踐

威縣縣政府通過整合各級財政扶貧資金2000萬元，向發改委第三批建設專項基金申請15年期貸款3000萬元，合計5000萬元，設立一家資本金為5000萬元的威州農業投資公司（以下簡稱“威州農投”）。中國農業發展銀行（以下簡稱“農發行”）按照四倍于威州農投資本金的標準，向威州農投提供為期15年的2億元政策性貸款。農發行和專項基金的貸款利息由國家扶貧資金提供全額貼息。威州農投使用該2.5億元資金，按照德青源的要求，量身定做了標準化的蛋雞養殖場。養殖場建成后，租給德青源用于蛋雞養殖、飼料加工、廢棄物綜合處理等。資產租賃期限為25年，租賃期的前15年，德青源每年向農投公司支付固定租金2500萬元（投資總額的10%）；租賃期的后10年，德青源以每年967萬元的價格用于資產回購，租賃期滿，則所有固定資產歸德青源所有。農投公司每年的收益等于固定租金與扶貧貸款貼息之和，扣除需要償還的銀行貸款本息后，剩余的資產收益權賦予貧困人口享有，從而通過市場化經營實現了產業扶貧。

（二）基本經驗及借鑒意義

1.高效利用財政扶貧資金。威縣政府整合來自各級政府部門的扶貧資金2000萬元，向國家發改委申請建設專項基金貸款3000萬元，向農發行申請2億元的政策性貸款，并獲得國家扶貧資金提供的期限為15年的政策性貸款貼息共計6420萬元。德青源為了運營該扶貧項目，新增資本金2500萬元，新增流動資金貸款8800萬元，兩項合計1.13億元。因此，在威縣這一產業扶貧模式中，威縣縣政府使用2000萬元的地方財政扶貧資金，撬動了3000萬元的專項基金、2億元的政策性貸款、6420萬元的貼息，再加上德青源投入的本金和貸款1.13億元，則2000萬元的財政扶貧資金撬動各類資金4.072億元。扶貧資金真正起到了“四兩撥千斤”的作用。

2.財政資金獲得巨額增值。租賃期的前15年，威州農投每年取得的收入包括2500萬元的租賃費和貸款貼息428萬元，合計2928萬元，每年償還貸款本金1533萬元（2.3億元/15年）和利息428萬元，共計1961萬元。收入減去支出后，威州農投每年的收益為967萬元；租賃期的后10年，威州農投每年獲得德青源的資產回購收益967萬元；即在25年的租賃期內，威州農投每年獲得的凈收益穩定為967萬元。威縣政府以2000萬元的財政扶貧資金投入，在25年的租賃合同期內，每年獲得的收益率接近50%，總的凈收益高達2.4175億元（967萬元×25）。

3.解決就業，精準扶貧。威縣政府篩選了16個貧困村共4398戶、16567人，經排隊評議公示審核，最終選擇貧困突出人口4060名；將2000萬元財政扶貧資金，虛擬成4060股，1人1股，每股本金4680元（股本金總額1900萬元，另加100萬元的風險補償金），成立16個村級經濟合作社。每一合作社持有的股份數量與貧困人口的數量一致，貧困人口享有收益權，股權歸合作社。村經濟合作社將股本金委托給威州農投投資管理，簽訂委托投資協議，威州農投承諾支付收益。

威州農投將每年取得的全部收益967萬元以現金方式按月分配給貧困人口。分配分兩次進行，第一次分配是給予16村內擁有收益權的4060名貧困人口現金分紅；第二次分配是對于16村外無勞動能力的3998名貧困人口現金補貼。16村內和村外獲得扶貧收益的貧困人口共計8058人，每人每年獲扶貧收益1200元，以助其脫貧。另外，養殖場在運營過程中，大約可以為1000名貧困人口提供崗位就業，以每一就業人口就業撫養2名家庭成員計，則通過就業途徑共實現3000人脫貧。因此，2000萬元的財政扶貧資金，每年可幫助11，058人脫貧。

［1］鐘承斌.贛州市金融支持產業扶貧開發研究，〔J〕金融與經濟，2015（05）.

［2］梁晨.產業扶貧項目的運作機制與地方政府的角色，〔J〕北京工業大學學報（社會科學版），2015（10）.

［3］許爾忠，齊欣.金融支持產業扶貧“慶陽模式”研究，〔J〕西北民族大學學報（哲學社會科學版），2015（4）.

［4］財政部農業司扶貧處：三十年財政扶貧政策回顧與展望〔J〕預算管理與會計，2008（7）.

［5］潘文靜.威縣探索資產收益扶貧模式〔N〕河北日報，2015-12（6）.

◇作者信息：武漢理工大學馬克思主義學院講師，中國社會科學院研究生院博士生

◇責任編輯：劉家慶

◇責任校對：劉家慶

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1004-6070（2016）04-0009-04