歐洲環境稅設計與征管經驗對我國的借鑒與啟示

■//賀文慧　陳嬝婷

歐洲環境稅設計與征管經驗對我國的借鑒與啟示

■//賀文慧陳嬝婷

環境稅是我國財稅體制改革的重要組成部分，也是實現可持續發展的一項重要舉措，歐洲國家走在環境稅發展的前列，體系比較成熟完備，值得我國學習借鑒。本文著重分析了歐洲環境稅的設計及征管經驗，基于我國環境稅費體系的實際情況，提出當下我國可以從綠化原有稅種、開征獨立環境稅稅種以及科學化征管方式等方面逐步推進與完善我國環境稅體系。

環境稅歐洲經驗借鑒

一、引言

“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”。但我國的環境保護步伐長期以來較為滯后，制約了經濟的可持續發展。作為保護、改善生態環境的一種有效手段，我國自2007年起就已經著手對開征環境稅進行論證研究，并在部分地區相繼進行試點。十八大更是明確地提出要加快推進開征進程并提出了具體的政策安排。歐洲作為世界經濟發達的地區，其環境稅的成熟程度同樣走在世界的前列，對其環境稅開征及征管經驗進行總結，結合我國的實際情況加以運用，將會對建設我國環境稅體系大有幫助。我們既需要立足于國情，同時也需要借鑒成功的經驗，他山之石，可以攻玉。

二、歐洲環境稅設計與征管經驗

歐洲地區環境稅開征始于英國，伴隨著環境稅理論與實踐的充實，歐洲各國開始陸續實施，將環境稅納入國家的財稅政策體系中，經過不斷的改革創新，環境稅日趨成熟并成為調節經濟行為的重要手段之一，其設計和征管呈現出以下的特點：

（一）稅負轉移，保持中性

開征環境稅后生產者的生產成本和消費者的購買成本會提高，為了保證政策上的可行性，通常會調整其他稅種的稅率及靈活運用稅收優惠、稅收返還來保持總體稅負合理和企業競爭力。

（二）突出重點，差別對待

歐洲特別是北歐的國家尤其以能源稅作為環境保護的關鍵，因此對能源及其產品實施重點征收，如丹麥、瑞典等國一般都對能源及能源產品征收碳稅、硫稅，同時采取差別性征稅政策，對含鉛汽油和無鉛汽油實行差別稅率。在德國，差別性征稅手段被應用到控制污水排放上，對達標排放與非達標排放采取差別征稅的辦法。

（三）部門合作，專款專用

環境稅的征管效率決定了其是否能發揮既定的功能，歐洲國家在這一方面做的較好，通常是通過部門之間的明確分工、專業化的操作來實現有效征收，稅款則專門用于環境治理。如荷蘭的稅務部門和其他的資源環境部門協調配合，征管手段具備成熟的現代化水平，具有較髙的征管效率；把環保收入歸地方政府支配，特別是對污染范圍在特定區域的排污稅收入，更是將其用于當地的污染治理和環境保護。

歐洲國家將稅收手段用于環境保護，在保護環境和增加政府收入兩個方面均取得了不錯的效果。2005—2010年，歐洲地區的二氧化碳排放量總體呈現出不斷下降的趨勢，2010年比2005年減少了9.6%。2005—2013年，歐盟28國的環境稅收入總體不斷上升，2013年比2005年增加了14.8%。

環境稅在歐洲取得較好的效果，從稅制的設計和征管兩方面來看，首先，從稅制的整體設計思路上：

一是根據污染物的類型或者污染行為開征獨立的小稅種。目前歐洲國家開征的稅種可以分為六大類：1.大氣污染稅。包括二氧化硫稅、二氧化碳稅、二氧化氮稅。瑞典、荷蘭、挪威、丹麥、德國相繼開征了二氧化硫稅，碳稅首先在芬蘭開征，瑞典、意大利、挪威也開征此稅。2.垃圾稅。荷蘭、芬蘭、丹麥、英國、比利時、瑞典開征此稅。3.水污染稅，歐盟國家大都開征這一稅種。4.農業污染稅。5.能源稅。6.資源稅。

二是以能源稅為主體。歐洲作為一個巨大的經濟體，能源的需求巨大，而能源的使用對環境的影響又最為明顯，這一點與我國相似。2012年，丹麥、芬蘭、荷蘭三國的能源稅占環境稅收入的比重分別為60%、67%、55%，瑞典更是高達81%。

三是調整原有稅收政策，綠化原有稅制。如歐盟國家大都對含鉛汽油和無鉛汽油實行差別消費稅稅率，以改變能源的消費結構。德國按機動車的污染程度分檔征收車船稅，無污染排放的電車則免予征收。

四是調整其他稅種稅率，重視運用稅收返還。環境稅的開征觸動各階層的利益，為了順利地推行環境稅，在開征環境稅同時，降低所得稅和社會保障稅，使納稅人的總體稅收負擔合理。除此之外，稅收返還也被經常使用，包括直接返還給納稅人和返還于相關領域。

五是循序漸進，長遠計劃。環境稅改革計劃在歐盟國家并非一帆風順，2012年，歐盟成員國完善環境稅制的舉措主要是提高柴油的消費稅、能源的稅率及改革車輛稅。2013至2014年，成員國雖然沒有做出重大的舉措，但是各國根據國情對已有政策作了相應的調整，盡管改革力度相對有限，但是一直往前推進。

其次，從環境稅的征管上，采用科學高效的征管方式并實行專款專用。稅款能否有效征收很大程度上決定了一個稅種的成敗，環境稅的征收具有很強的專業性，通常是由地方稅務部門和環境保護部門或者資源能源部門配合完成，稅款不論是成為中央收入還是形成地方的財政資金，大都具有專款專用的特征，用于與環境保護相關的領域。

表1　　歐洲地區2005—2010二氧化碳排放量　單位：千噸

表2　　歐盟（28國）2004至2013年環境稅收入

三、經驗借鑒與啟示

作為處于工業化進程中的發展中國家，我國面臨的環境問題十分突出，雖然經濟總量已經躍居世界第二，但是工業化帶來的環境污染和生態破壞也日益嚴重，為了實現經濟的可持續增長，貫徹落實科學發展的理念，從而轉變經濟增長方式，建立一套有利于資源利用和環境保護的環境稅收體系成為當務之急。與歐洲國家相比，我國環境稅體系建設較為落后，并沒有獨立的環境稅種，自1989年頒布《環境保護法》后，逐步形成了利用經濟手段調控資源環境保護的環境稅費制度，相關的稅種主要包括增值稅、消費稅、企業所得稅、資源稅、城市維護建設稅等，收費制度則體現在對污染行為和資源的有償使用上。現行的稅費制度在過去的一段時間內起過積極地作用，但是隨著經濟社會的發展，已經無法適應經濟發展的需要。稅收制度的問題主要表現為覆蓋面窄、稅收優惠政策的臨時性和階段性明顯、稅收優惠形式較為單一、稅收收入用途不明確。收費制度也存在著較多問：一是隨意性大，費用的收繳和使用缺乏監督控制；二是約束性差；三是缺乏科學性。面對經濟增長與資源環境這一現實矛盾，建立環境稅體系既是必經之路，也是科學的選擇，我國在設計環境稅制時要充分考慮到各種影響因素，使之具備可行性和前瞻性，力求從宏觀和微觀兩個層面對經濟發展和環境保護起到促進作用。

（一）經驗借鑒

借鑒歐洲環境稅的實踐經驗，我國環境稅體系的構建可從以下方面進行：

第一、綠化現有環境保護相關的稅種，調整其他稅收政策。環境稅在我國正式開征仍需時日，在這之前，綠化已有的稅種是較為可行的方法。事實上，我國現有的一些稅收政策理論上包含了環境保護的功能，但是在實際的實施過程中效果并不明顯，更多的仍然是以籌集財政收入用于經濟建設為主要目的。因此，在綠化現有稅種上，可以從以下方面著手：（1）消費稅。2016年之前，消費稅共有14個征收對象，其中成品油、鞭炮焰火、木制一次性筷子、小汽車、摩托車和實木地板的征收都體現了保護環境的意圖，2016年新增了對電池和涂料兩類產品征收消費稅，這無疑是進步的一面，但是消費稅的征稅范圍仍待擴大，可以將一些對環境有污染的產品如塑料制品、農藥等納入征稅范圍，與此同時，繼續優化現有征稅產品的結構，實施差別稅率。另外，對于木質一次性筷子、實木地板的稅率應該進一步提高以保護林木資源。（2）資源稅。我國是能源消費大國，煤炭、石油等的消費量十分巨大，碳、氮、硫等化合物的排放對環境的影響最明顯，如北歐一些國家，對于能源的消費使用征稅已經成為環境稅的最大收入來源，因此我國資源稅的綠化空間很大，首先應該擴大資源稅的征稅范圍，將森林資源、水資源、珍稀礦產納入征收范圍；其次資源稅的計稅方式以及稅率需要進一步調整，原有從量定額的計征辦法不足以限制粗放高能耗的生產方式，在目前的資源稅計稅方式中，原油、天然氣采用6%—10%的比例稅率，煤炭2015年改為2%—10%的從價稅。接下來可以進一步地調整原油、煤炭的稅率，不僅鼓勵企業節能減排，同時也可以加快產業結構調整的步伐。（3）車輛購置稅。我國的汽車保有量逐年增加，汽車尾氣的排放對環境造成重大影響，調整車輛購置稅政策，可以將10%的統一比例稅率改為差別稅率，依據尾氣的排放以及使用的能源類型差別征稅。

在調整其他稅收政策方面，重點應當放在稅收優惠上。歐洲國家在開征環境稅的同時，通常會使用稅收返還、稅收獎勵、減免其他稅收等手段來保持納稅人合理稅負。我國現行的企業所得稅與增值稅在這一方面的體現較為明顯，如企業所得稅規定環境保護所得實行三免三減半，增值稅中有較多的免征和減征項目，但是目前的優惠力度較小，方式也較為單一，需要進一步完善。

第二、開征新的環境稅稅種。歐洲國家大多針對污染行為或者產品開征獨立的環境稅，將取得的收入用于環境保護，專款專用。我國也可以借鑒其實踐經驗，適時有選擇地開征獨立的環境稅，現階段，適合我國開征的稅種包括大氣污染稅、水污染稅，取消相應的收費制度，逐步實現稅費統一，防止重復征收，從而提高征收的科學性與合法性。大氣污染稅適宜對企業開征，可以最大限度的減少空氣污染物的排放，鼓勵企業使用清潔能源和改進生產工藝。在我國，對企業課征大氣污染稅，應以實際排放量或者污染物含量為計稅依據，并借鑒挪威的經驗，為不同的行業、不同類型的燃料設計不同的碳稅稅率。在水污染稅征收方面，德國的制度最為完善，人對廢水的直接排放要依法納稅，它以廢水的污染單位相當于一個居民一年的污染負荷為基準，按照統一的稅率普遍征收同時規定，當排放的廢水達到特定的廢水量低標準時，可以減免稅款，納稅人用于改善廢水設施的投資可以抵免應繳稅款。在我國，水污染稅適合對企業課征，對企業排放的污染物，按實際排放量采用定額稅率征收。同時借鑒德國的經驗，對企業的減排行為進行獎勵。

第三、推進科學有效的征管方式。環境稅的征管有三種模式可供選擇：一是稅務部門征收，環保部門審核；二是環保部門征收，稅務部門審核；三是稅務部門征收和納稅人自行申報相結合。要保證稅款的足額入庫，征管的效率至關重要，根據我國的實際情況出發，稅款的征收應該由稅務部門主導，環保部門配合，因此應該選擇第一種征管模式，稅務部門負責根據納稅人的條件，核定定額稅款并負責征收管理，對于污染物排放量需要專業技術進行測量和監控的納稅人，則需要環保部門的配合，隨后由稅務部門進行征收。稅款收繳上來之后，適宜留作地方財政收入，并形成專門的基金用于環境保護，稅款的使用應主要涉及以下兩個方面：一是用于環境治理和環境科研，二是用于稅收返還和減排獎勵，并接受社會監督。

（二）啟示

歐洲國家的成功實踐值得我國學習借鑒，但是在其環境稅體系不斷發展完善的過程中，并非一帆風順，從中我們也得到一些啟示：任何稅種的形成都是一個長期改革不斷完善的過程，不可一蹴而就，需要有清晰可行的長遠計劃。同時我們也應該看到，稅收作為經濟制度的一部分，必須要立足于本國國情，不可照搬照抄他國模式。

［1］董正.OECD國家環境稅體系的發展及其對我國的啟示〔J〕.國際稅收，2014.

［2］毛杰.2008年以來歐盟國家稅制改革的舉措與趨勢：“歐洲2020戰略”啟動后的新變化〔J〕.國際稅收，2015.

［3］王政.歐盟環境稅制改革的經驗和啟示〔J〕.國際經貿探索，2013.

［4］尹磊.環境稅制度構建的理論依據與政策取向〔J〕.稅務研究，2014.

◇作者信息：安徽大學經濟學院副教授安徽大學在讀碩士研究生

◇責任編輯：劉家慶

◇責任校對：劉家慶

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1004-6070（2016）04-0013-04