社會發展與社會政策的國際經驗

社會發展與社會政策的國際經驗

社會發展與社會政策是深化改革的核心問題之一。放眼世界，歐洲、美國和東亞地區已經在此方面積累了豐富的經驗。這些多樣化的社會發展和社會政策模式、遭遇的問題以及改革舉措能為中國提供有益的借鑒。

歐美社會政策的困境與改革

20世紀70年代以來，人口老齡化、經濟增長率下降、性別角色及家庭結構的改變、收入不平等、區域一體化、經濟全球化等一系列背景推動了歐洲福利國家的深刻轉型。歐洲社會福利改革的核心任務是應對社會政策的財政可行性問題，改革可分為4個階段：從早期直接的福利削減政策到以妥協和協商為基礎的改革；90年代中后期，在“社會投資”“積極福利國家”等概念下轉向基于就業最大化的改革策略；2000年后更多采取以勞動力市場和非勞動力市場二元區分為基礎的舉措（Giuliano Bonoli，2014）。斯堪的納維亞模式、歐洲大陸模式、歐洲南部地中海模式、英國-愛爾蘭模式以及中歐和東歐歐盟新成員國模式經歷了不同的發展歷程。“社會保障”和“社會推廣”是作為改革主要舉措的社會投資的兩大支柱，主要包括增加積極的勞動力市場支出；增加雙職工家庭需要的各類服務的支出比例；融資來源從社會貢獻轉為財政融資；社會保障與社會投資功能產生“制度互補性”（Anton Hemerijck，2014）。

雖然美國的社會政策面臨與歐洲相同的挑戰，但美國的福利改革延續了“工作導向”的原則，要求個體重拾責任并實現自我支持；強化了福利領受者的工作激勵并為低收入者在私人市場中購買個人所需的福利產品提供支持；在社會福利的民營化中，公共部門輔助私營部門實現福利融資與服務傳遞（Neil Gilbert，2014）。

東亞社會政策的歷史與趨勢

東亞福利模式是“福利資本主義的三個世界”（Esping-Andersen，1990）之外最為經典的范式。作為“生產型福利國家”的東亞模式強調社會政策必須為經濟增長服務。但東亞模式當前不僅面臨老齡化、低生育率等與歐美相似的問題，還面臨競爭政治、民眾參與擴大等獨有的問題。

東亞社會政策模式的歷史變革。戰后日本建立了一個大量依賴公司和家庭來提供收入、救助和照顧的社會保護體系。但老齡化、低生育率及女性職業化帶來了家庭模式的變化，家庭之外的照顧服務需求增長；加上經濟減緩帶來的財政惡化，傳統政策亟需變革。渡邊雅男認為，未來的改革應走出國家主義、家庭主義或市場主義的傳統道路，更多仰仗市民行動和社會網絡的作用。香港地區將經濟作為主要福利引擎并把充分就業作為政府唯一最重要的福利目標，一直沿用殘補式或補救式福利模式，在退休、醫療或失業方面沒有任何強制性、公共資助的社會保險項目，而是在公共住房等社會服務方面給予了大量資助。為應對經濟轉變、人口變遷和勞工市場結構變化加劇的兩極分化，政府近年推出了諸多項目以增加就業機會并幫助失業民眾獲取工作（梁祖彬，2014）。而韓國政治變遷的諸多背景因素對韓國的社會政策有決定性影響。威權時期的政府為了取得政府合法性會推動有限的社會福利計劃，而民選時期的政黨為贏得競選都有意維持和擴展福利國家體系。韓國這種親福利保守模式與其他東亞地區明顯不同（Christian Aspalter，2014）。

當前東亞社會政策面臨的挑戰。當前東亞國家和地區的社會政策都面臨的挑戰，既有特殊性同時也有共同性。臺灣地區的社會福利政策變化可以劃分為4個階段：1945—1980年代福利侍從主義，政府主要為能鞏固國內合法性的軍人、公務員和教師群體提供福利；20世紀90年代的社會抗爭、民主化、選舉政治強化了自由包容的社會福利政策；2000—2008年是調整與完善階段，這個時期臺灣的民主政治趨于穩定，社會福利政策更加現實；2008—2011年財政困境加重。臺灣當前面臨的困境包括財政危機引發的政策可持續性，福利侍從主義導致的公平問題以及選舉政治的負面影響（祁冬濤，2014）。

中國社會政策的改革路徑

中國社會政策的改革路徑，要堅持“實踐是檢驗真理的唯一標準”是防止意識形態爭論、體制僵化和推進改革的重要前提，也是防止改革陷入“轉型陷阱”的前提（鄭永年，2014；孫立平等，2012），著重表現為4個方面。

在更廣泛的層面推進社會政策改革。作為一種現代現象，社會政策在歐美和東亞等國家有著不同的模式，并扮演了不同的角色和作用。改革開放后，中國通過推行新自由主義經濟政策實現了經濟高速增長，但也破壞了傳統的社會政策，帶來社會不公和國內有效需求不足。近年，國家試圖引入社會政策來解決新自由主義經濟政策的社會后果。鄭永年認為，未來社會政策改革的核心目標是要擴大中產階級，以保障轉型的平穩過渡。具體著眼點包括：將國家資助的特權和特殊利益轉換成各種形式的普遍共享的權利；調整公務員以及壟斷行業與國有企業雇員所享有的特殊福利待遇；財政方面要增加中央責任，納入更加透明和民主的預算過程。

重視文化發展戰略。中國新時期的文化發展戰略應涉及兩個層面：其一是挖掘文明間共性，介紹中華文明的特性，強化與其他民族、其他國家的跨文明對話，推動良性互動，消解誤解、隔閡和歷史敵意。其二是中華民族內部不同文化傳統、族群和宗教信仰之間的交往與相互學習，挖掘中華民族各群體在幾千年交往中交融共享的價值觀和文化元素，加強“多元一體”的中華民族文化格局（馬戎，2014）。

抓住政策改革的關鍵部分。改革需要包括元政策、基本政策、具體政策在內的政策結構整體調整，具體包括從黨政關系、央地關系方面改革中國公共政策制定與執行體制，同時從約束公權力、壯大社會力量、回歸市場本位3個方面推進社會治理創新（周超，2014）。改革要抓住關鍵，不能貪大求全，政府在未來的改革中應運用直接的現金支付和所得稅或者間接通過向窮人提供物品和服務來減少不平等（?ke Blomqvist，2014）。浙江溫嶺參與式預算模式在推動公共參與方面建立了一系列有關預算的制度、啟動人大制度，“民主懇談”框架之下的對話制度和公共參與，參與式預算讓國家與社會之間學會用制度化的辦法解決沖突（李凡，2014）；而信任度、對醫療體制的滿意度、加入傳統社會組織、社會規范等變量對公眾的幸福感具有正向作用，因此，要重視改進與人們生活息息相關的機構，為社會網絡規范和信仰提供更多空間（單偉，2014）。

“把激勵搞對”。作為推動中國改革核心現象的地方創新，是探討中國社會政策改革路徑必不可少的重要因素之一。影響地方創新的變量包括地區的社會緊張程度、富裕與貧困程度、經濟—社會規模狀況、城鄉狀況、與上級領導的關系。其中晉升制度是核心，“把激勵搞對”是其中最根本的一條經驗（Joseph Fewsmith，2014；錢穎一，2008）。未來應改革以縱向問責為核心的問責制度，更少地強調經濟增長，更多地注重社會服務，加大橫向問責力度，公開更多信息（如預算），擴展公推直選制度，核心是必須重視打造有效的法律體系和官僚體系（Joseph Fewsmith）。

（周超 汪廣龍）