高校債務成因及化債相關問題分析

山東大學審計處 王玉蓮

高校債務成因及化債相關問題分析

山東大學審計處 王玉蓮

因高校擴招和教育部評估等原因引起的高校大規模基建建設，使高校債務負擔加重。2010年，財政部、教育部出臺高校化債政策，隨后地方政府根據此文件也制定了適應當地情況的化債政策，以2009年末銀行貸款余額鎖定高校債務。化債政策的實施表明高校仍為債務償還的主體，政府部門在采取一系列支持措施的同時加強對高校的債務管理控制。為了爭取到政府的化債獎勵資金，很多高校采取了一些非常規手段自籌資金化解債務，但是又帶來了新的財務風險；并且，政府嚴控高校新的建設項目也帶來了一些問題。本文通過分析高校債務成因、高校化債過程中出現的問題來分析政策本身帶來的問題，并提出相應對策。

高等教育 政府化債 債務

表1 國家財政教育支出占GDP的比例 （單位：億元）

1 債務成因分析

1.1 教育投入不足與擴招導致資金需求強烈

1993年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》明確提出，到20世紀末，我國財政性教育經費占GDP的比重要達到4%，從表1數據可以看出，2012年我國財政性教育經費占當年GDP比例首次達到4%。1998年，黨中央、國務院作出了加快發展高等教育的重大決策，1999年開始的高等學校大規模擴招，使我國高等教育步入大眾化發展階段。全國普通高校本專科招生人數由1998年的108.4萬人增加到2012年的688.83萬人（從表2可以看出招生人數增長率和國家財政性教育經費增長率的對比關系），普通高校本專科在校學生由340.88萬人增加到2391.32萬人。為滿足擴招后改善辦學條件的需要，在財政沒有增加相應基建投資撥款的情況下，一些高校開始了大規模建設。

高等教育屬于準公共產品，政府應當成為資金的主要供給者。在現行的體制下，高校的辦學經費約90%是依靠財政撥款和學費。從制度經濟學的角度來看，政府與高校管理者之間是委托——代理關系。在委托代理機制下，高校管理層作為代理人，按照委托人——政府的要求管理和經營高校，最主要履行的是受托責任。政府作為委托人沒有完全履行出資義務，卻又要求高校不斷擴招，而高校不得不按要求擴招。而擴招帶來的是學校用于基本辦學條件的大量需求沒有資金來源，只得靠舉債來解決。因此，政府應該為解決高校大部分債務承擔主要責任。同時，在缺乏監督與制衡機制的條件下，代理人往往會選擇更有利于自身利益實現的行為，從而損害委托人的利益。因而導致高校不計后果地盲目增加債務規模。

1.2 教育部高校教學評估推動高校舉債升級

2004年，教育部印發《普通高等學校基本辦學條件指標（試行）》（教發〔2004〕2號），建立了每五年一輪的高校教學評估制度，每年發布一次全國高校教學基本狀態的相關數據，評估制度出發點在于推動我國高校建設，但其實質上直接推動了我國高校的負債。特別是自高校管理體制改革以來，大部分高校由地方政府管理，地方政府的財政壓力增加，在地方財力緊張的省份尤其如此，使得高校對銀行貸款更加依賴。

自20世紀90年代開始，我國在高等教育資源配置中采取了向重點高校傾斜的政策，而普通高校、成人高校得不到資金傾斜，形成了窮則愈窮、富則愈富的馬太效應。而教育部的本科教學評估對全國所有大學使用一個標準，經費的差距迫使學校為達標只有舉債。評估指標中對基本辦學條件指標有了限制招生的規定。檢測辦學條件中對生均占地面積（最低54平米）、生均宿舍面積、生均教學行政用房等有了明確合格評估要求，一些高校舉債投入大量資金建設新校區，因此背上了沉重的債務負擔。

1.3 產權不明晰造成高校債務風險無責任主體

根據《中華人民共和國高等教育法》第三十條規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”高等學校作為事業單位，一般是由國家舉辦的，高等學校并不享有完全的財產所有權和財產支配權，政府是公立高校的實際和最終所有者。高校對政府有著絕對的依賴性，當高校無力償還其債務時，政府必然承擔起其債務及其風險責任，這種法人主體不需承擔還款責任而導致的結果是高校的盲目擴張建設，因而加劇了高校債務危機。

表2 全國普通高校招生人數及財政性教育經費增長變化情況

2 地方高校化債及相關問題分析

2010年，財政部、教育部下發《財政部 教育部關于減輕地方高校債務負擔化解高校債務風險的意見》、《關于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》，旨在全面化解高校債務。地方政府根據此文件也制定了適應當地情況的化債政策，如：以2009年末銀行貸款余額鎖定高校債務，規定了財政對化解債務按照比例進行獎勵；加強對高校銀行貸款余額的監督；嚴格高校銀行新增貸款的審批，貸款余額不能超過上年鎖定的銀行貸款余額，如有反彈，將會采取停止其化債專項撥款、收回各項化債獎勵等。這種化債政策表明，高校仍為債務償還的主體，政府部門在采取加大化債獎勵資金、爭取中央化債獎勵資金等措施幫助高校化解債務的同時，加強對高校的債務管理，嚴格控制高校債務規模。為了爭取到政府的化債獎勵資金，很多高校采取了一些非常規手段自籌資金化解債務，又帶來了新的財務風險；并且政府嚴控高校新的建設項目也帶來了一系列問題。

2.1 化債沒有充分考慮各類高校的實際情況，造成校際間化債程度不夠均衡

化債獎勵政策助強校力度更大，在校生規模大、學校創收好的高校還款能力強，但是根據規定獲得的獎勵越多，而對那些招生規模小、創收能力差的弱高校來說，想要爭取更多的化債獎勵資金難上加難。因為弱高校收入盤子小，就是再努力，用自籌資金歸還貸款的能力仍然不足，減少銀行貸款的幅度有限，所以爭取到的獎勵少。高校經費的緊張促使隱性債務顯性化，加劇了高校各種問題和矛盾的突顯。以上種種造成校際間化債不均衡。

2.2 一刀切式地控制高校建設不利于學校正常發展

地方政府出臺政策控制高校銀行貸款，如山東省教育廳下發《關于建立山東省公辦普通高等學校銀行貸款審批制度的通知》，江蘇省教育廳出臺《省屬高校基本建設項目聯合審批辦法》、《省屬高校基本建設借貸款聯合審核辦法》等，要求高校在化債期間不得新增銀行貸款余額、不得將貸款用于日常運行和人員經費支出。這種“一刀切”控制高校銀行貸款的做法不利于學校正常發展，特別是對于后續建設任務重的高校影響較大。一是部分高校為爭取財政獎補資金竭力自籌資金償還銀行貸款，而在建項目尚需資金后續支持，校區規劃目標難以實現。

2.3 針對銀行貸款的化債政策逼迫高校高成本融資

政府對高校的化債范圍僅針對銀行貸款，雖然地方利用各類化債資金降低了高校的銀行貸款余額，但其他方式形成的債務如融資租賃、集資等債務余額明顯上升。在2013年化債獎勵政策結束后，由于缺乏政府支持、自籌化債資金較少，將面臨更大的還債壓力。高校為建設新校區多數向教職工集資，年利率普遍高于同期定期銀行存款利率，而融資租賃的形式都是售后回租方式，承租成本明顯高于銀行貸款利率，增加了財務費用。

2.4 售后回租的融資方式缺乏法規監管

高校售后回租業務缺乏有效監管，存在國有資產流失隱患。售后回租業務屬于類信貸業務，即承租人與租賃公司簽訂所有權轉讓協議將自有物品出售給租賃公司取得融資，隨即租回并按期交納租金的方式歸還。出租人只有處分權，其他占有權、使用權和收益權三個權利屬于承租人。售后回租業務中不存在實物交割，其目的是融資而非融物。目前，地方政府對高校的設備資產在承租資產的范圍、評估、租金比例、風險監管等方面沒有具體的規定。當高校面臨較大的償債壓力，自身創收能力不足，還債來源主要依靠教育收費時，由于售后回租資產的處分權歸屬出租方，一旦出現無法按期支付租金的情況，承租資產將面臨國有資產流失的隱患。特別是個別高校選擇了中外合資企業，損失風險將進一步加大。

2.5 高校遷建土地置換政策無法落實

高校作為債務主體，可以用老校區置換所得收益化解債務。但受制于國家房地產調控政策和地理位置的影響，高校置換老校區并非完全順利，置換收益難以達到高校的預期目標。地方政府出臺的政策也不能完全落實，例如：山東省《關于大力發展高等教育的意見》規定，高校遷建后的舊校址土地，按有關規定處置，所得土地收益返還高校用于新校舍建設；《關于山東省高等學校債務化解工作的實施意見的通知》中規定，“各市人民政府負責對高校土地置換實施優惠政策，將土地出讓金全部返還學校用于債務化解”。實際上高校校區置換的拆遷補償和土地出讓金返還收入約占整個出讓收入的60%左右。

3 政府化債后期高校債務化解對策

3.1 完善高校化債后續支持政策，確保政策延續性

財政部出臺的對高校化債政策僅限于2011年和2012年，且僅限于銀行貸款。從政策執行情況看，成效顯著，高校的債務總量和資產負債率均明顯下降。但由于高校債務結構不僅僅局限于銀行貸款、部分高校債務率仍處于較高水平，地方政府應進一步完善高校化債的后續支持政策，如控制消化高校集資，有重點地繼續延續化債獎補政策，出臺貼息政策等。

3.2 明確各類教育投入標準，確保高校良性運轉

《中華人民共和國教育法》規定，各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長，并按在校學生人數平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長。這三個標準規定的很籠統，沒有明確具體的指標，缺乏有效的控制和監管。教育部應根據地方政府實際財力狀況，在符合財政性教育經費占GDP的比例達到4%這一基本要求的基礎上，根據高校辦學基礎條件、債務總量和規模對高校進行差別化分類，明確生均撥款、生均公用經費、生均事業費等具體標準，確保高校在逐年消化存量債務的前提下實現良性運轉。

3.3 對高校的財務自主權加以限制，嚴控高校作為銀行貸款債務人的主體資格

教育主管部門應加強對高校的財務監督，隨時監控、了解學校全部資金運行情況，如：所有銀行賬戶資金變動情況、銀行貸款余額、資產負債率等財務指標。財政部門、教育主管部門和審計部門實行聯動，加強對高校財政法規政策執行情況和財務的監督檢查，充分利用監督檢查結果，并將其作為預算撥款和制定相關政策的重要參考依據。

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F253.7

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2096-0298（2016）07（b）-164-03