開發性金融參與金融精準扶貧的實踐探討

■　呂世瑜王 子（、國家開發銀行風險管理局 北京 0003 、國家開發銀行山西省分行 太原 030006）

開發性金融參與金融精準扶貧的實踐探討

■呂世瑜1王 子2（1、國家開發銀行風險管理局 北京 100031 2、國家開發銀行山西省分行 太原 030006）

金融作為現代經濟中資源配置的核心，在扶貧開發工作中意義重大。現階段，金融扶貧工作仍然面臨較多困難。破解金融扶貧問題的根本在于建設貧困地區的信用體系、培育完善的金融市場，而這正是開發性金融的優勢和職責所在。開發性金融機構應總結創新扶貧模式和扶貧手段，提升扶貧質量，努力做到“六個精準”，在金融精準扶貧工作中發揮更大作用。

開發性金融 精準扶貧 金融扶貧

引言

改革開放以來，通過不懈努力，我國已經使7億人脫貧，成為全球首個實現聯合國千年發展目標貧困人口減半的國家。但是，按照我國現行標準，仍有7000多萬人沒有脫貧，減貧脫貧任務依然十分嚴峻。2013年11月，習近平總書記到湖南湘西考察時首次做出了實施“精準扶貧”的重要指示。這是以習近平同志為總書記的黨中央治國理政方略中對新時期扶貧工作的積極應對和正確指引，是新時期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點。

所謂精準扶貧是相對于粗放式扶貧而言的，指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，采取實事求是、因地制宜、分類指導的方式，運用科學有效的手段對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。推進精準扶貧，加大幫扶力度，是緩解貧困和實現共同富裕的重要保證，也是實現全面小康和現代化建設的一場攻堅戰。

金融作為現代經濟中資源配置的核心，在精準扶貧工作中意義重大。金融機構可以通過對金融資源的精準投放、精準管理，引導資金向貧困地區傾斜，提高貧困人口對金融資源的可獲得性，增強貧困人口的內生發展能力。我國金融扶貧工作開展30多年來，成效顯著，有力地促進和改善了貧困地區群眾的生產生活水平，推動了扶貧工作逐步由“輸血”向“造血”的轉變。在我國當前經濟下行、財力總體有限的情況下，迫切需要繼續發揮金融扶貧的支持和推動作用。

我國金融扶貧的基本情況

（一）金融扶貧工作的發展

在1994年以前，金融扶貧僅僅作為政府提高貧困地區資金使用效率、優化資金配置和將財政資金由無償使用轉為有償使用的一種手段。扶貧信貸資金的數量、投向、期限和利率完全由政府部門確定，銀行機構幾乎沒有自主權。1994年4月，國家出臺并開始實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，國有商業銀行要每年安排一定信貸資金，對貧困地區有選擇地進行項目貸款扶持。在政府主導下，銀行機構在較大范圍內開始推廣小額信貸模式。但由于貧困地區固有的財政資金扶貧思維，加之當地信用體系建設落后，金融機構風險把控不足，這一時期的小額貸款在多個貧困地區出現了壞賬。2000年之后，我國開始調整金融扶貧的實施戰略，由被動的政策干預轉變為更加注重機制建設和引導金融機構自主作為的半市場化扶貧方式，如加大對農信社的改革力度，調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，引導各類資金流向農村地區，開展農村金融服務；通過“獎補資金”、“擔保基金”等方式開展金融扶貧。

隨著扶貧戰略的轉型調整和基于對扶貧總體狀況的認識，我國適時出臺了一系列政策措施用于指導新時期的扶貧工作。其中，涉及金融扶貧工作的政策要求也逐漸清晰，并從各方面得到完善，特別是近年來，國家金融扶貧政策更注重對貧困地區和貧困人口實際情況的把握，將扶貧開發的基本目標和中心任務放在解決農村信用體系和金融市場建設上，從最基礎、最根本的問題入手，確保重點，分階段推進。根據央行數據，我國的金融扶貧工作在過去30多年間，尤其是近10年間取得了顯著成效。截至2014年末，全部金融機構本外幣農村（縣及縣以下）貸款余額達19.4萬億元，同比增長12.4%，占各項貸款余額比重的23.2%，較2007年末增長285.8%，7年間平均年增速為21.7%；農戶貸款余額5.4萬億元，同比增長19.0%，占各項貸款余額比重6.4%，較2007年末增長299.9%，7年間平均年增速達22.0%。

（二）金融扶貧工作面臨的主要問題

我國金融扶貧工作雖然成效顯著，但與全社會整體金融發展水平相比，無論廣度還是深度，機制建設的成熟度還是資金投放管理的精準度都有較大差距。其中原因是多方面的，既有貧困地區自身的原因，也有金融體系、金融機構的原因。

貧困地區信用體系建設落后。貧困地區大部分都處于偏僻和交通及通訊不便的老、少、邊、窮地區，農戶普遍缺乏信用記錄，也缺乏信貸意識，大部分涉農小微企業自身實力不強，無法提供有效的擔保或抵（質）押品，金融機構難以審查評價借款主體的真實收入、資產情況、盈利能力，從而難以設計有效的信用結構規避風險，風險補償機制懸空。

貧困地區金融市場尚未形成。貧困地區的商品信息、科技信息、價格信息、政策信息、行業信息等都十分閉塞，市場參與者缺乏參與的動力或不具備參與的能力，市場既無法形成，也無法運轉。要建設貧困地區金融市場，短期內需要集中投入大量長期低成本資金，而其建設回報率低、風險大，商業性金融或合作金融不愿參與也難以滿足。

參與扶貧的金融機構數量少、能力弱，存款外流嚴重。大型金融機構和股份制商業銀行在鄉、村一級的金融網點較少；小型金融機構，如農信社受存貸比、自身效益的限制，貸款能力有限；而來自財政資金或社員入股的互助基金規模更小，惠及面更窄。此外，受資金安全和逐利的驅使，金融機構在貧困地區的分支機構更傾向于在當地吸儲，再到經濟更為發達的地區放貸，存款外流現象嚴重。

金融服務創新不足，貸款管理粗放。金融機構針對貧困地區的服務創新不足，金融產品同質化、標準化過高，不能區分貧困戶的需求特征，無法滿足其實際貸款需求；此外，貸款發放多采用政府主導下的“運動式扶貧”模式，以完成考核為目標，不能做到精準投放、精準管理。

開發性金融在精準扶貧中的作用

破解傳統金融扶貧問題的根本在于建設貧困地區的信用體系，培育完善的金融市場，通過市場化的手段，推動貧困人口、貧困地區進入大的經濟循環，實現從“輸血”到“造血”的轉變，最終實現可持續發展。在前期的信用、市場建設中需要開發性金融發揮作用。所謂開發性金融是以服務國家戰略為宗旨，以中長期投融資為手段，以保本微利為原則，依托國家信用，通過市場化運作模式，緩解社會發展瓶頸的金融形態和金融方法。其主要抓手是通過銀政合作，主動建設市場，把空白、缺失的市場逐漸培育成熟，為經濟可持續發展筑牢根基。

在解決金融精準扶貧問題上，開發性金融可以先行通過完善微觀制度和金融基礎設施，加快推進貧困地區市場、信用、制度體系建設，突破融資瓶頸，構建一個市場化、社會化的融資體系。同時，在資金投放上，做到精準控制，有的放矢，重點引導資金進入基礎設施、特色產業、農戶脫貧致富以及教育衛生等領域，并逐步引導商業性金融機構和民間社會資本參與其中，從而從根本上解決由于市場缺失帶來的資金缺口問題。

圖1 國開行“四臺一會”模式

開發性金融機構在精準扶貧中的實踐經驗

開發性金融機構成立之后，通過支持貧困地區基礎設施建設、龍頭特色企業、中小企業、小微企業、助學貸款以及定點扶貧等方式參與到各項扶貧工作中來。截至2015年底，據不完全統計，開發性金融機構已累計發放扶貧貸款1.33萬億元，貸款余額超過7700億元，業務覆蓋全國832個國家級貧困縣和集中連片特困縣中的715個縣域，初步形成了一整套開發性金融支持扶貧開發的有效做法。

（一）堅持規劃先行

在前期精準識別的基礎上，系統的規劃大大增強扶貧工作的全局性、前瞻性和主動性，符合精準扶貧的內涵和要求。開發性金融機構具備制定中長期綜合性規劃的專長，通過協助不同層級政府制定扶貧戰略規劃，設計融資方案，將市場建設的觸角向上游、向前端延伸，整合資源、配置資金，最大限度地減少扶貧工作的盲目性、粗放型、波動性和重復性，實現資金的有序安排、精準投放和風險控制前移，促進各地扶貧工作順利、科學地開展。

（二）堅持信用建設

解決金融扶貧的關鍵在于構建一個有序的金融市場和完備的信用體系。開發性金融的核心是主動建設市場，而不是被動等待市場自然形成。通過信用建設推動貧困地區建立吸引資金持續進入實現良性循環的市場、信用、規則和制度，防范道德風險，構建一個市場化、社會化的融資體系，突破貧困地區、貧困群體和困難產業發展的融資瓶頸，平抑由于市場缺失帶來的金融缺口問題，優化金融生態。

（三）堅持多方合作

扶貧開發是一項長期、復雜、系統性工程，需要多方面的積極參與和配合。開發性金融機構是公共和私營部門之間的橋梁，能夠把政府信用與市場化、商業化運作相結合，促成政府財政、銀行信貸資金和民間社會資本的合作。在扶貧開發工作中，開發性金融機構堅持“橋梁紐帶”的作用，聚合各方力量，實現了“政府主導、金融支持、市場運作、民間參與”的扶貧開發新路徑。

（四）堅持金融創新

根據貧困地區、貧困群眾的融資特點，加快模式創新和推廣，提供因地制宜的金融服務，做到“真扶貧、扶真貧”。如國家開發銀行（以下稱“國開行”）針對農業企業和農戶小而分散、抗風險能力差的特點，創新開展“四臺一會”的扶貧模式，如圖1所示。通過扎實推進各類平臺建設，使以中長期、大額集中融資為特點的開發性金融機構也可以為農業小企業、分散農戶提供小額信用貸款等金融服務，促進企業發展和農民增收。所謂“四臺一會”，即統籌建立管理平臺、統貸平臺、擔保平臺、公示平臺和信用協會。在這種模式下，國開行向有借款資格和承貸能力的借款主體—統貸平臺授信，統貸平臺再以委托貸款等方式，向信用協會的小企業客戶或農戶提供資金支持；管理平臺幫助國開行收集項目信息，給出初步風險判斷意見；擔保平臺負責擔保審查，提供連帶責任保證擔保，協調貸后和保后調查管理；公示平臺利用公眾知曉的方式建立有效的社會公示途徑，調動社會力量共同監督貸款的發放使用。通過“四臺一會”形成的信用體系，國開行把政府和協會的組織優勢、平臺公司的管理優勢與開發性金融機構的融資優勢相結合，共同識別、監督、控制風險，以批發的形式解決零售的問題。

推進開發性金融機構支持精準扶貧的政策建議

在精準扶貧問題上，習近平總書記強調要做到“六個精準”，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。就開發性金融扶貧而言，落實精準扶貧的總要求，結合扶貧開發業務特點和資金運用規律，也要做到“六個精準”。

（一）完善識別機制，確保扶持對象精準

精準識別扶貧對象是精準扶貧的首要環節。對于開發性金融扶貧工作，應加大與國家扶貧辦、財政部、發改委等政府扶貧相關部門協調配合力度，充分利用扶貧部門的工作成果，加強信息共享，明確金融扶貧支持的重點區域、重點產業、重點項目和重點群體，建立健全扶貧信息平臺和數據庫，實施動態管理，確保有限的扶貧資金真正用于貧困地區、貧困人口和困難產業中，最大限度地提高扶貧成效。

（二）強化隊伍建設，確保扶貧主體精準

精準扶貧，關鍵在人。開發性金融機構在條件成熟時應成立專門的扶貧開發部門，加強與精準扶貧工作要求相適應的扶貧開發隊伍和機構建設，完善各級扶貧開發機構的設置和職能；要注重選派政治素質高、工作能力強、基層工作經驗豐富的優秀干部和業務骨干深入基層，做好開發性金融扶貧工作的傳播者、宣傳員；要加強隊伍思想作風建設，加大培訓力度，全面提升扶貧干部隊伍能力水平；要建立完善的干部激勵制度，對在扶貧開發工作中做出突出貢獻的干部要給予鼓勵，積極宣傳，樹立扶貧干部優秀典型，在同等條件下優先提拔使用；對扶貧開發工作中措施不力、成效不佳的領導干部要及時調整，創造敢“干事、能干事、真扶貧、扶真貧”的干事氛圍。

（三）細化項目管理，確保項目安排精準

項目扶貧是開發式扶貧的有效方式。目前，國家每年從扶貧專項資金中拿出一定比例對扶貧龍頭企業、農業專業合作組織和貧困農戶實行貼息政策，每年可引導約500億貸款資金用到扶貧開發的項目上。但盡管如此，仍然存在較大的資金缺口，很多貧困地區的扶貧項目和產業開發都因資金短缺而處于擱置和延期狀態。開發性金融應通過政策導向和機制設計，完善以項目為載體的金融扶貧制度。以基礎設施建設為著力點，以產業發展為突破口，因地制宜、因戶施策，將相關項目、產業納入地方政府扶貧規劃，制定精準的扶貧工作方案，分類安排扶持，強化項目過程管控，提高扶貧項目的經濟和社會效益，最終到達引導商業性資金有序流入的目的，實現開發性金融與商業性金融在扶貧項目中的有效對接。

（四）提升金融服務質量，確保扶貧產品精準

開發性金融應發揮引領帶動作用，將扶貧開發工作作為業務支持的一個重點，運用多種信貸手段及扶貧專項基金、扶貧專項債券等開發性金融工具，針對貧困地區扶貧產業特色和項目融資需求，從扶貧模式及信貸產品的金額、利率、期限、流程、擔保品等方面進行創新，推進不同模式、不同扶貧信貸產品和服務方式的發展，不斷適應貧困地區、貧困群眾和困難企業的實際貸款需求，拓展扶持對象的融資渠道。

（五）加強監督檢查，確保資金使用精準

開發性金融機構支持的多為大額、中長期項目，從項目的招投標、融資建設等各個環節都要加強管理，確保扶貧資金專款專用、專賬核算、專項管理，防止資金閑置、擠占挪用、虛報冒領等違規違紀違法行為的發生。審計部門也應加強審計和監督檢查，對每一筆扶貧資金的來源和去向做好追蹤檢查，確保資金安全，使用到位。對違法違規使用專項扶貧資金的部門和個人要堅決嚴肅查處。

（六）完善考核標準，確保扶貧成效精準

開發性金融機構的扶貧成效既要看困難群體的脫貧程度，又要看扶貧地區金融市場、信用體系的建設情況。前者是扶貧成效的最終考量，后者是扶貧成效能否維繼的根本保證，也是開發性金融區別于商業性金融扶貧成果的重要體現。要達到雙重成效，就必須建立科學嚴格的考核標準體系和檢查監督機制，同時也要建立貧困地區政府、企業和困難群眾參與機制和受益機制。開發性金融機構可對接政府扶貧考核要求，將扶貧開發的重點任務、責任落實、工作開展、成果應用等納入相關部門的業績考核；同時將金融市場、信用體系建設的特色標準推廣到政府部門，爭取合作協同推動相關金融配套政策的出臺。

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◆F830 文獻標識碼：A