論平衡計分卡在我國政府部門績效管理中的應用

王志剛

摘要：平衡計分卡是新興的績效管理工具，早期主要應用于企業，本文通過對平衡計分卡理念的深入分析，在對國內外相關研究進行總結的基礎上，提出在政府部門中應用平衡計分卡也是可行的，并集中闡述了平衡計分卡對于我國政府部門績效管理改革的重大意義，同時對我國政府部門運用平衡計分卡所應注意的問題進行了論證分析。

關鍵詞：平衡計分卡；政府；績效管理

1平衡計分卡的提出

平衡計分卡（Balanced Score Card，簡稱BSC），是由美國哈佛大學教授羅伯特·卡普蘭（Robert Kaplan）和美國諾朗頓研究院的執行官戴維·諾頓（David Norton）于20世紀90年代提出的一種績效管理工具，它超越了當時廣泛實施的以財務指標為主的績效評價體系，提供了一種前所未有的綜合評價體系。該理論認為在日益推崇企業創新的今天，傳統的財務指標已不能有效評價當前的企業績效，應該從更加均衡的角度設立企業的績效評價指標。在這種指導思想下，平衡計分卡提出了四個方面的績效考核維度，即財務、客戶、內部流程和學習與成長，其主要理念是通過這四個方面指標的因果關系來體現企業的戰略意圖，進而實現企業財務指標與非財務指標的平衡、內部指標與外部指標的平衡、短期指標與長期指標的平衡以及局部指標與全局指標的平衡，同時將組織的戰略目標層層分解為可操作的衡量指標及目標值，并向各個層級的員工傳遞以確定每一工作環節員工各自的使命，最終促使組織戰略J頃利達成。

1992年，卡普蘭和諾頓在《哈佛商業評論》上發表了題為《平衡計分卡——驅動績效指標》的論文，闡述了1990年以來平衡計分卡在企業績效評價中應用的良好效果。1993年，卡普蘭和諾頓再次發表了題為《在實踐中運用平衡計分卡》的論文，進一步指出了平衡計分卡不僅是一個績效評價工具，還是一個有效的戰略管理工具，企業應根據企業戰略的關鍵成功要素確定績效評價的指標，將二者有機統一起來。1996年，卡普蘭和諾頓發表了第三篇題為《將平衡計分卡用于戰略管理系統》的論文，總結了平衡計分卡的實務操作，并在此基礎上出版了《平衡計分卡——化戰略為行動》、《戰略中心型組織》和《戰略地圖——化無形資產為有形成果》等多部專著。至此，平衡計分卡作為一種戰略管理方法體系基本形成，成為當前管理學中的研究熱點。

2平衡計分卡在政府部門應用的可行性

平衡計分卡提出之后，在企業績效管理中取得了巨大成功，這引起了許多政府部門和非營利組織的關注，人們開始思考將平衡計分卡引入政府部門的可行性，對于這種嘗試，卡普蘭和諾頓也予以肯定，他們認為平衡計分卡不僅可以應用于企業之中，也適用于非營利機構和政府部門。事實上，基于平衡計分卡建立的戰略目標與績效評價指標之間有機聯系的整體框架，已經逐步推廣到政府部門之中。同傳統的績效管理方法相比，平衡計分卡最大的特點在于將組織的愿景與戰略同組織的績效評價體系聯系起來，能夠將組織的愿景與戰略轉化為具體的評價指標及目標值，從而實現組織戰略與績效管理的有機統一。從這個角度來看，平衡計分卡有助于將政府部門的愿景與戰略轉化為各個層級具體的平衡性指標，并在現實工作中予以實現。同時，平衡計分卡提升了非財務指標、長期指標、外部指標和全局指標在績效考核中的重要性，也有助于政府部門克服自身短期行為、唯GDP論等缺點。

盡管在現實之中企業與政府部門的戰略存在較大差異，但二者在組織平臺和運作方式上仍有許多共同之處。首先，無論企業目標和政府目標存在多大差異，二者在實現目標時所依賴的組織架構、管理程序和人員配備方面卻極為類似，區別只是在于一個以利潤為導向，一個以公共利益為訴求，但在績效管理方法上是可以相互借鑒的。其次，科層組織是政府的主要組織形式，也是許多大中型企業的管理方式，二者同時存在著諸如委托代理風險、內部人控制、道德風險以及信息不對稱等問題，為解決這些問題，企業和政府部門均需強化對組織的監管，建立行之有效的績效管理體系，使代理人的行為符合委托人的期待與訴求，在這一點上，企業組織與政府部門的內在要求是一致的。當前，企業與政府部門的管理方式均在不斷變革之中，二者出現了管理機制趨同的變化趨勢，一方面企業為追求效率的提升，開始實施更加靈活的扁平化、網絡化組織結構，增強自身的快速反應能力；另一方面政府也在借鑒一切優秀的管理理念，通過新公共管理運動將私營部門的管理經驗和技術引入公共部門之中，同時堅持以客戶（公民）為導向以提升政府工作效率，最終實現政府的戰略目標。

基于以上事實與認知，企業組織的管理方法完全可以推廣到政府部門之中，也正是由于平衡計分卡對于政府部門績效管理具有重要價值，美國率先將其運用到實踐之中。1996-年，美國交通運輸部嘗試在他的分支機構——采購部門之中運用平衡計分卡，成為最早采用該方法的政府部門之一。隨后，美國夏洛特市、亞特蘭大市以及國防部、聯邦航空署等政府部門先后引入平衡計分卡進行績效管理改革，均取得了顯著效果。目前，除美國外，英國、澳大利亞等國也先后在政府部門績效管理中引入平衡計分卡，總體評價較好。

3平衡計分卡對我國政府部門績效管理改革的意義

以上分析可以看出，作為一種新興的績效管理工具，平衡計分卡無論在企業還是在政府部門都體現出極大的戰略價值，能夠顯著提升組織績效管理的質量與效率，考慮到我國政府部門績效管理的現狀，一旦全面引入平衡計分卡，必將對我國政府績效管理產生深遠影響。

3.1平衡計分卡將促使現有部門預算及會計制度變革

平衡計分卡之中，財務層面的指標占有重要地位，這必然要求政府部門建立更加透明、完善的預算及會計制度，這將成為政府部門規范運行的基礎。當前，我國雖然也有部門預算制度，但在實施的過程中還很難做到完全的收支兩條線，挪用財政資金、“拆東墻補西墻”的情形時有發生，部門預算的臨時性與隨意性仍然較強，造成公共資源協調困難，資源浪費較為嚴重。而平衡計分卡則要求建立以績效考評為目標的管理信息系統，這將有助于改革我國當前的部門預算和會計制度，從而實現嚴控財政收支、有效配置公共資源、防范財政風險的目標，對提升政府工作效率有重大意義。

3.2平衡計分卡將重塑我國政府部門的服務文化

由于多種原因，我國政府部門當前的服務文化主要是自上而下的，即政府工作人員往往更重視上層的指示和意見，而忽視甚至漠視社會公眾的需求。另外由于傳統的政府管理具有十分顯著的封閉性特征，績效評價指標也極少涉及外部因素。在引入平衡計分卡之后，上述現象都將得到根本性的扭轉，原因在于平衡計分卡極為注重客戶（公民）層面的需求，這意味著公務人員績效評價標準將會調整，政府部門則以工作業績和公眾滿意度來確定部門存在的價值，進而形成一種全新的服務文化。這種文化主要表現在倡導客戶（公民）導向以及積極回應客戶（公民）的多元化需求等方面。這也意味著政府部門績效評價將更多的引入公眾參與，進一步打破政府與公眾之間的隔閡，形成一個更加開放的政府工作體系，實現真正的為人民服務。

3.3平衡計分卡將優化政府部門的內部流程

如前所述，平衡計分卡提出績效評價的四個維度，其中之一就是內部流程，這對于政府部門具有很高的參考價值。眾所周知，科層組織是政府的主要組織形式，這種組織方式雖然具有很多優點，但其行政化色彩極為濃厚，不可避免地會引發組織內縱向和橫向的工作協調問題，平衡計分卡則可以有效避免此類問題。一方面，平衡計分卡注重戰略管理，能夠將組織戰略內化為組織、部門、個人三個層面的具體指標及目標值，并為績效指標及戰略目標的實現制定激勵方案，從而達到縱向協調的目的；另一方面，平衡計分卡側重平衡，能夠找到政府內橫向部門間的因果聯系，并建立起相互關聯、緊密支持的指標體系，進而通過改進內部工作流程，消除部門分歧，實現橫向部門的有效溝通，最終做到組織內橫向與縱向的有機整合。

3.4平衡計分卡將推動政府部門的學習與進步

時代不斷發展，政府職能也在不斷變遷，今天的政府部門已經不能固步自封，必須不斷學習與成長才能滿足社會管理的需求，構建學習型組織已成為政府部門的一項重要任務。從這個角度講，平衡計分卡和政府部門之間具有天然的契合度，因為學習與成長是平衡計分卡的一個重要維度，這對于政府構建學習型組織極為有利。過去，我國政府部門往往把工作重點放在既定制度的實施與執行上，而較少考慮政府部門的戰略成長性，平衡計分卡將有效解決這一問題。一方面，平衡計分卡有助于政府組織明晰戰略、細化指標并探討各個指標間的因果關系，這一過程本身就有助于管理者的學習與成長；另一方面，學習與成長維度的設定能夠使政府部門保持與時俱進的鮮明特征，各級管理者能夠通過這個維度的指標了解如何提升工作中的經驗與技能，進而在部門內形成一種持久的學習文化。

4我國政府部門應用平衡計分卡應注意的問題

目前，雖然國內外政府部門在應用平衡計分卡方面取得了一些成績，但考慮到國情的差異，以及政府部門績效管理的特殊性，在應用平衡計分卡時需要注意一些問題，并對平衡計分卡進行適當的調整。

首先，平衡計分卡不存在所謂標準模式，應因地制宜地建立有針對性的指標體系。平衡計分卡只提供一種管理理念和分析框架，并不存在普遍適用于所有組織的標準模式。不同組織均有其獨特的文化特性，組織戰略的側重也與所不同，這就要求政府部門在運用平衡計分卡時不能陷入教條主義，而應根據自身戰略需要制定與之相應的績效評價體系。一方面，政府運用平衡計分卡應同企業有所區別。相比企業看重利潤，政府更應注重提供公共服務，維護社會的公平、正義是政府設計平衡計分卡的價值依據，政府部門工作的開展都必須以公共利益為前提，因此，在平衡計分卡的四個維度之中，政府應始終將客戶（公民）層面置于平衡計分卡的核心位置。另一方面，即使在政府內部，各個部門的戰略目標也有所不同，不同部門設計平衡計分卡時也應有所區別。平衡計分卡只是抽象的列出了四個維度的分析框架，不同的政府部門應根據自身職責、任務和戰略目標分別對這四個維度進行指標分解，而不能千篇一律的照搬國外或其他部門的指標體系。

其次，封閉式的財務核算機制使財務指標只能作為政府部門平衡計分卡的輔助部分。對于企業而言，其最終目標是利潤最大化，所以財務指標始終是企業績效評價體系的核心內容。但政府部門則不同，其財政收入通過稅收等形式強制征收，根本無需經過市場檢驗；財政支出也缺乏類似企業虧損底線那樣的剛性約束。從行為導向上看，政府部門產生赤字可以通過財政安排予以解決，但如果產生財政盈余，可能還要擔心下一年度的行政撥款會被削減，這就造成了政府部門大多追求規模、預算最大化，而非成本最小化。除此之外，政府部門代表公共利益，其并非營利性組織，這都使財務指標在設計過程中應與企業區別開來，只能作為其他三個維度的輔助部分。但也要避免走入另一極端，即認為政府部門的財務指標不重要，事實上，我們只是改變了企業把財務指標作為核心指標的做法，而非放棄考察財務指標，考慮到政府績效的經濟性原則，財務維度仍將是政府部門績效評價體系的重要一環，否則將會造成行政權力壟斷下的嚴重資源浪費。

最后，政府部門平衡計分卡的核心維度應是客戶（公民）層面，這是由政府部門的特殊性決定的。政府的特殊性主要是指政府的公共性和非營利性，在任何一個國家，政府都應是公共利益的代言人，從平衡計分卡的角度講，政府的客戶只有一個，就是廣大公民，這就決定了政府部門在設計平衡計分卡時應始終堅持把服務公眾作為自己的首要目標。當前，我國政府部門由于其特殊的壟斷性，公共管理的透明度較差，公眾很難直接對政府的公共服務給予有效評價，這就要求政府部門在設定客戶（公民）層面績效評價指標之前應先改革自身的內部工作流程，從長遠看，內部工作流程越透明、反饋性越好，公眾評價就越客觀，政府績效也會越高，進而步入公共管理的良性循環。