建立健全PPP建設模式下政府投資項目監管體制

浙江省發展和改革委員會課題組

建立健全PPP建設模式下政府投資項目監管體制

浙江省發展和改革委員會課題組

立足浙江實際情況，建立監管主體緊密聯動、監管方式科學高效、監管重點明確突出、監管依據科學規范，符合浙江省情、與市場經濟體制相適應的PPP項目監管體制

PPP建設模式即政府和社會資本合作模式，是政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。當前，在基礎設施及公共服務領域推廣PPP模式，已經成為轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。在PPP建設模式下，政府的角色從公共產品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及項目的“監管者”，對政府提高項目管理水平提出了新的更高要求。

浙江基本情況

（一）浙江省PPP項目起步較早，發展情況較好

浙江省PPP項目起步較早。2014年12月，浙江省政府辦公廳印發《關于切實做好鼓勵社會資本參與建設運營示范項目工作的通知》（浙政辦發〔2014〕153號），發布浙江省70個社會資本參與建設運營的示范項目。2015年4月，國家發展改革委印發《關于進一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，浙江省27個PPP項目入選PPP項目庫；同年7月，浙江省發改委《關于發布我省2015年政府與社會資本合作項目（第一批）的通知》（浙發改投資〔2015〕407號），發布了全省首批115個PPP項目（不含寧波，且項目涵蓋國家發布的PPP項目和浙江省的示范項目）。具體來看，項目呈現以下特征：

項目覆蓋多領域。浙江省PPP項目涵蓋公共服務、交通、市政、農業水利、能源、生態環境等多個領域，覆蓋范圍較寬。

項目實現地市全覆蓋。除寧波外，10個地市均有PPP建設項目。其中，溫州、衢州和湖州的PPP項目個數位居前三，三地合計項目數占全省的50%。

運作模式以BOT和BOO為主。采用BOT模式的項目占30.43%，采用BOO模式的占26.09%。需要指出的是，目前仍有17.39%的項目在擬采用的PPP運作模式上仍不清晰。

引入社會資本占項目總投資近四成。全省PPP項目總投資4217.42億元,其中82個項目擬引入社會資本額已初步明確，總計為1597.95億元，占全部項目總投資的比例為37.89%。

（二）監管工作基礎良好，適應PPP模式的項目監管體制亟待建立健全

浙江省政府投資項目監管情況較好，為建立健全PPP建設模式下政府投資項目監管體制奠定了良好基礎。

建章立制工作不斷推進。近年來，浙江省在原有規章制度基礎上，先后修訂出臺了一系列涉及政府投資、項目管理相關的地方性法規和政府規章，涵蓋重點建設項目管理、招標投標、代建制、政府投資項目預算管理、重大項目稽察等領域，為規范和完善PPP項目監管奠定了良好基礎。

監管工作不斷深入。一方面政府投資項目的管理更加規范，程序制度更加到位，逐步建立了項目儲備庫，推行了非經營性項目的代建制。另一方面對政府投資項目的監督更加有力，以政府監察、投資項目審計、重大項目稽察等為主的監督工作不斷深入，中央預算內投資項目監管、工程領域突出問題治理和常規的項目監督檢查已成監管的主要方式。

監管信息化水平國內領先。浙江省已建立了浙江省投資項目管理信息系統，開發建設了浙江省中央投資項目稽察監管信息系統，在項目監管信息系統建設上走在了全國前列。

監管機構逐步健全。以稽察為例，目前全省及11個設區市和義烏市已基本建立了稽察監管機構，落實了職能、人員、經費。此外，浙江省多個縣（市）、區也已經或正在設立獨立的稽察監管機構，配備專職稽察監管人員。

同時，也應看到，對PPP項目監管仍存在不少問題：

法律法規體系不健全。目前，從浙江省層面來看，PPP項目監管法規相對滯后，對PPP項目的監管仍缺乏明確可操作的規定依據。PPP專項調查表明，54.9%的企業認為當前缺乏完善的配套政策支持、46%的企業將“完善PPP相關立法及配套政策”作為當前最為迫切的政策訴求。

監管體制有待進一步理順。一方面，監管主體多元，監管工作中多部門聯動聯合監管機制尚未形成，重復監管和監管缺位并存。另一方面，政府投資項目監管主要以內部監管為主，同體監管現象較為嚴重，除審計和監察等部門外，其他監管機構多為內設機構，獨立性不強。

監管手段相對落后。目前，對PPP項目監管仍以現場審核、實地勘察等傳統方式為主，亟需利用信息化手段提高PPP項目監管水平。調查顯示，30.6%的企業要求“推動信息平臺建設”。

監管重點不夠突出。目前，浙江省對PPP項目的監管仍參照一般政府投資項目監管內容進行相應監管，仍把監管重點放在前期審批、“四制”、“四控”、資金財務管理和檔案管理等方面，尚未根據PPP項目特點開展有針對性的監管。

社會監督參與度不高。目前，社會公眾對PPP項目相關情況的知曉度不高，PPP項目對社會公眾信息公開力度較小，信息公開渠道有待建設，缺乏代表社會公眾利益的第三方機構，社會公眾對公共服務、基礎設施的服務質量和價格等利益訴求，缺乏溝通和響應渠道。

監管理論基礎

項目監管是監管主體對項目參與主體在項目推進中有關情況實施監管，參與PPP項目的政府部門、私營部門和承包單位均為項目參與主體。根據博弈理論分析，降低項目參與主體違規概率需要多管齊下：

加大項目監管力度。通過建設信息化監管系統，實現項目全覆蓋、監管全過程，提高項目參與主體被監管概率。

降低政策執行成本。完善監管規章制度，并通過建立業務培訓等制度，有效降低項目參與主體了解和執行監管政策的成本。

提升違規懲戒力度。可通過監管結果的廣泛應用，實現聯合獎懲，提高違規處罰力度。

國外監管啟示

國外PPP項目發展起步較早，在項目監管上積累了一定經驗，通過對英國、美國、新加坡等典型國家項目監管做法，得出以下經驗啟示：

完善的法律法規是有效監管的根本依據。發達國家制定了健全的法律法規，用以明確監管機構的職責、權利、監管內容和方式等，對項目實施依法監管，確保監管的合法合規性。

科學的監管架構是有效監管的重要保證。各國均根據本國實際建立了適應本國國情的監管組織架構，以整合監管力量，形成監管合力，保障監管效率。

獨立的監管機構是有效監管的基本前提。只有監管機構獨立于項目各方參與主體，才能對項目實施公平公正的有效監管。

社會力量參與是有效監管的重要支撐。公共項目建設關乎社會公眾的切身利益，在監管中，需要發揮社會公眾的監督作用。同時，監管內容涉及經濟、法律、財務、工程技術和管理等多方面知識，需要依托相關社會機構專業技術知識的智力支撐。

重點任務舉措

要遵循依法監管、聯合監管、創新監管、科學監管的原則，加快政府職能轉變，堅持體制機制創新，立足浙江省實際情況，建立起監管主體緊密聯動、監管方式科學高效、監管重點明確突出、監管依據科學規范，符合浙江省情、與市場經濟體制相適應的PPP項目監管體制。

（一）整合“政府+社會”力量，完善監管組織架構

整合政府監管力量，健全社會監督體系，建立政府監管為主、社會監督為輔的PPP項目監管組織架構。

整合政府監管力量。建立省級發改部門總牽頭、財政和審計部門配合、相關主管部門各司其職的監管組織架構，并通過納入全省地方性法規等途徑明確落實。同時，按照監管需求導向，參考軍隊日常海陸空獨立管理，戰時統一指揮、協同作戰的運作管理模式，積極探索多部門根據監管業務需求建立聯合聯動監管機制，形成縱橫聯動、協同監管的組織架構。

加強監管部門橫向聯動。加快推進由發改部門牽頭，多部門聯動PPP中心建設，形成發改與財政、審計等相關監管部門以及規劃、國土、環保、交通、水利等相關主管部門密切合作機制，各部門各司其職，形成監管合力。

加強監管力量縱向聯動。發揮好省市縣三級PPP中心的監管作用，省級監管以檢查重大項目、揭露問題為主，市和縣級監管以落實項目問題整改、規范中小型項目管理為主，形成上下聯動的整體合力。同時，PPP中心各組成部門內部要做到“無縫銜接”、有機組織，以實現更加有效的協同監管。

健全社會監督體系。發揮好社會中介服務機構和專家學者的專業支撐作用和社會公眾的監督作用。

建立PPP項目監管專家庫。選擇有一定資質水平的工程咨詢、審計、會計、造價等中介服務機構和項目監管領域資深專家學者納入監管專家庫，在PPP項目監管中充分發揮社會專業機構和專家學者作用。

加大信息公開力度。擴大PPP項目信息披露，實現PPP項目建設、監管的公開透明，保障社會公眾對PPP項目知情權和監督權。

暢通社會公眾信息反饋渠道。建立公眾評價、投訴、建議網絡平臺，可選擇在浙江政務服務網、監管部門網站、浙江省主流媒體的門戶網站上建立專題互動平臺。鼓勵和支持社會公眾向監管部門投訴或向PPP項目參與主體提出意見建議。

（二）建立“平臺+機制”模式，創新項目監管方式

建立PPP項目信息化監管系統，創新PPP項目監管機制，形成PPP項目監管“平臺+機制”的監管體系。

建立信息化監管系統。由省級發改部門牽頭，建立能夠反映PPP項目相關情況的專題平臺。平臺架構初步設想見下圖：

圖 PPP項目信息化監管平臺架構圖

監管信息系統的建設，要重點突出“建設”和“應用”兩大主題。

要突出共建共享。如在項目儲備階段，重點采集項目基本信息。在項目準入階段，重點整合發改部門在項目審批、核準和備案、環保部門在項目環評、規劃部門在項目選址、國土部門在項目用地等項目信息。在項目建設階段，重點采集建設單位的項目建設信息。在項目運營階段，重點采集項目運營信息及第三方出具的后評價信息。

保證數據報送質量。制定信息數據標準，完善信息報送考核督查制度，確保項目主體將項目基本信息、節點信息、季度信息及時報送，并建立信息定期通報制度，建立健全數據報送長效機制。

加強數據挖掘和分析。不斷研發和優化統計分析、監測預警、評估評價等監管服務功能，夯實應用基礎。基于項目信息定期或不定期開展數據挖掘分析，提升項目監管和服務能力。

創新監管機制。建立業務培訓機制，加強對項目參與主體相關人員的培訓。同時，加強對監管部門工作人員的培訓，重點是組織實施監管部門人員初任培訓、任職培訓、在職崗位培訓和專門業務培訓等各類培訓。

建立多主體、全流程監管機制。建立多主體聯合監管機制，由省級發改部門聯合有關部門，對PPP項目參與主體進行全方位監管。建立事前、事中、事后全流程監管機制，重點是建立PPP項目定期監測分析和績效評價制度，委托社會第三方機構進行定期監測，開展項目中期評估、后評價。

建立聯合獎懲機制。堅持正向激勵和反向倒逼并重，將項目監管結果與獎勵補貼政策掛鉤，同時，建立跨部門、跨地區的聯合懲戒辦法，推動形成行政、市場、行業、司法四方聯動的約束和懲戒機制。創新建立項目參與主體信用承諾制度，要求項目參與主體向社會作出公開承諾，違法失信信息納入全省信用平臺。加大公開曝光力度，建立項目失信“黑名單”，增加失信者“立身”難度和成本。

（三）明確分類監管重點，提高監管針對性

明確監管重點。根據PPP項目的全生命周期，明確項目不同階段監管重點。其中，項目準入階段監管重點是項目審批環節、項目招投標環節、項目設計和項目開工條件等內容。項目建設階段監管重點是工程進度監管、質量控制監管、建設成本監管、安全監管等內容。項目運營階段監管重點是成本和價格監管、產品和服務質量監管、基礎設施維護監管以及項目后評價等方面。項目移交階段監管重點是項目的產權監督和合同執行情況的監督，以及對項目移交時項目的整體評估。

建立分類監管模式。根據PPP項目運作模式，建立不同PPP模式分類監管模式，提升監管工作的針對性。其中，外包類PPP項目的監管，要以產品和服務質量監管等為重點。特許經營類PPP項目的監管，要以招投標監管、成本價格監管、產品和服務質量監管、移交條件及程序監管等內容為重點，具體包括對特許經營合同體系合法合規情況、特許經營期價格調控程序和方法、服務質量以及產權移交程序和內容合法合規性等內容的監管。私有化類PPP項目的監管，重點要放在招投標監管、產品和服務價格及質量的監管。

（四）健全監管法規體系和信用建設，優化項目監管環境

修訂《浙江省政府投資項目管理辦法》。《浙江省政府投資項目管理辦法》（省政府令2005年第185號）是浙江省規范政府投資項目管理的基本依據，自2005年3月1日起實施，部分內容已相對滯后，在政府投資項目監管中不適應性已初步顯現，尤其是對PPP新模式情況的適應性已明顯不足。建議盡快將PPP模式下政府投資項目監管納入管理辦法，確保對PPP項目的監管有規章依據。

加快地方性法規制定。由發改部門牽頭，聯合財政、審計等相關部門，共同謀劃制定浙江省PPP監管地方性法規。以填補浙江省政府和社會資本合作領域立法空白為目標，著力解決政府和社會資本合作項目運作與現行法律之間的銜接協調問題，規范政府和社會資本的職責權利關系，明確政府相關部門的監督管理責任，為PPP模式健康發展提供良好的法律環境和穩定的政策預期。

加強政府部門信用建設。加強參與PPP項目的政府部門信用建設，強化信用政府、法制政府建設，確保政府相關政策穩定性和連續性，保證政府部門能夠履行合同內容、兌現有關承諾。

課題組組長：夏曉林；成員：王進專王文法王寧江應瑛黃孫勇杜偉杰

*本文系浙江省發改委2015年度重點調研課題《PPP建設模式下政府投資項目監管體制研究》報告成果，有刪節。