數(shù)字化城市管理信息采集建設管理模式探討與實踐

文｜楊樹偉

城市管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，既涉及市容環(huán)境、道路交通等執(zhí)法主體的職能，又涉及市政、電力、通信等專業(yè)部門的職能，涉及行業(yè)多，業(yè)務范圍廣，信息資源豐富，與市民生活息息相關。數(shù)字化城市管理結(jié)合運用現(xiàn)代信息技術，通過移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)“云計算”大數(shù)據(jù)等運用“互聯(lián)網(wǎng)+城市管理”，構(gòu)建了基于物聯(lián)網(wǎng)的城市管理智能化體系，是順應現(xiàn)代城市快速發(fā)展應運而生一種科學管理模式。信息采集作為數(shù)字城管信息來源的主要渠道，是支撐數(shù)字城管業(yè)務系統(tǒng)正常運行的重要環(huán)節(jié)。

一、國內(nèi)數(shù)字城管信息采集基本特點及發(fā)展現(xiàn)狀

（一）基本特點

信息采集是數(shù)字城管受理城市管理問題的主要來源，具有其自身的特點：

1、采集行為實時性。數(shù)字城管對信息采集隊伍要求巡查做到不間斷、無縫隙、全時段。巡查上報時間無節(jié)假日、雙休日，幾乎是全年無休，遇到重大節(jié)慶、活動或者異常天氣情況時更要求加班加點。

2、采集環(huán)境復雜性。數(shù)字城管的誕生推動了“市級統(tǒng)一受理、層級協(xié)同指揮、按責處置問題”的城市管理工作新機制的形成，整合了市區(qū)各級政府、各部門及社會的管理資源和力量，信息采集在數(shù)字城管系統(tǒng)運行中不僅要采集源頭信息，而且還要核查問題是否最終解決，促進責任單位問題處置，同時，信息采集數(shù)據(jù)也是考核各區(qū)政府和部門管理績效的重要依據(jù)。一旦牽涉到切身利益，各城區(qū)和部門對信息采集工作的態(tài)度也變得更加敏感和復雜起來。

3、采集內(nèi)容多層次性。數(shù)字城管是一種定量化、精細化的現(xiàn)代城市管理方法，在實現(xiàn)精細化管理方面具有獨特的優(yōu)勢。精細化管理對信息采集的精細化提出了要求。

（二）發(fā)展現(xiàn)狀

為學習借鑒國內(nèi)省會城市數(shù)字化城市管理信息采集建設的成功經(jīng)驗和做法，進一步提升太原市數(shù)字城管信息采集工作建設水平，我們對全國24個省會城市的信息采集服務管理進行了調(diào)研，了解到信息采集管理模式大致有三種：自主管理、兼職隊伍和服務外包。日前，在調(diào)查的24個省會城市中，信息采集服務方式采用自主管理的有5家；建立兼職隊伍管理的有4家；外包管理的有12家（其中，中部六省省會城市中，鄭州、太原、合肥、長沙、南昌均是市場化外包形式，武漢是外包和單位自主管理均有）；自主招聘和外包均有的2家；兼職和外包的有1家。

二、信息采集管理模式探討

1、自主管理及特點。自主管理是指政府部門自己組織一支專職隊伍完成信息采集任務。采集隊伍由政府部門自己負責對信息采集工作進行人事招聘、培訓、業(yè)務、績效等進行的綜合自主管理。其特點是：了解、熟悉城市管理業(yè)務，由數(shù)字城管專職人員進行管理，采集人員勞動合同一般與數(shù)字城管簽訂。此種方式信息采集員工作積極性較高，監(jiān)督中心對信息采集員的約束力比較有保障，但管理難度大，信息采集成本高、效率低，易失真、不及時。

2、兼職隊伍及特點。信息采集員兼職隊伍是以解決城建城管職能部門的編外人員工作，通過抽調(diào)、整合現(xiàn)有城管協(xié)管員隊伍、環(huán)衛(wèi)工人及社區(qū)居委會工作人員等途徑組建進行的信息采集工作兼職管理形式。其特點是：信息采集隊伍由帶有一定行政色彩的兼職隊伍組成的，一般有城管執(zhí)法隊員、街道社區(qū)職能成員（治安員、衛(wèi)生員）等組成。人員培訓、管理、考核都在監(jiān)督中心完成。但行政人員擔任信息采集管理員會在一定程度上造成監(jiān)管不分離，運行中易出現(xiàn)既是“運動員”又是“裁判員”的現(xiàn)象，不利于調(diào)動市區(qū)兩級政府部門積極性。

3、市場外包及特點。市場外包是政府運用市場手段通過“花錢買信息，養(yǎng)事不養(yǎng)人”的手段，對采集公司進行合同管理；采集人員基本由下崗失業(yè)人員和“40、50”人員組成；信息采集任務通過市場機制委托社會服務公司，按信息采集工作合同，遵照事、部件標準進行采集，管理部門通過對信息采集業(yè)務績效綜合評價進行監(jiān)管。其特點：一是創(chuàng)新了城市管理監(jiān)督新模式，市場化服務作用凸現(xiàn)，推動了政府與企業(yè)、市民間的互動，符合中央關于市政公用事業(yè)推行市場化服務的做法。使“人民城市人民管”的理念落到實處；二是通過第三方監(jiān)督，加大了社會各界對政府工作效能的監(jiān)督力度，推進了政府部門管理績效問責和考評機制建設。政府部門的職能是否到位，問題有沒有落實，群眾一清二楚，市區(qū)各級政府和部門履行城市管理工作的主動性和責任意識明顯增強；三是市場化行政成本相對較低，管理機構(gòu)精干，管理效率較高；四是采集時間覆蓋長，節(jié)假日照常采集，大多數(shù)問題能在第一時間主動發(fā)現(xiàn)、及時派遣、高效解決，運行效率高。

三種管理模式優(yōu)劣對比如下表：

綜合各地信息采集管理和運行情況實際分析，市場外包服務模式在人員管理、運行成本以及管理效果上均比政府自建專職隊伍和兼職隊伍管理模式更有優(yōu)勢，且符合國家市政公用服務推向市場的主導精神。

三、太原市數(shù)字城管信息采集建設、管理運行實踐

（一）太原數(shù)字城管發(fā)展歷程

太原數(shù)字城管經(jīng)歷了城市管理的三步式發(fā)展， 2004年3月推出12319城建服務熱線；2009年1月數(shù)字化城市管理信息協(xié)調(diào)中心正式運行，同年，太原數(shù)字城管通過住房和城鄉(xiāng)建設部數(shù)字化城市管理試點城市驗收； 2011年10月，完成了12319城建熱線和數(shù)字化城市管理信息協(xié)調(diào)中心兩個平臺的整合，城市管理水平從自我約束、到公眾參與和監(jiān)督、再到主動發(fā)現(xiàn)與解決問題，上了三個臺階。

（二）太原數(shù)字城管組織架構(gòu)建設

采集員

1、組織機構(gòu)建設。一是通過搭建市、區(qū)兩級數(shù)字城管 平臺，實現(xiàn)監(jiān)督職能（受理、立案、核查、結(jié)案、考核評價）和處置職能（派遣、指揮、協(xié)調(diào)）的分離，改變了專業(yè)部門既當“裁判員”，又當“運動員”的狀況，有利于精確客觀地監(jiān)督和考核；二是依托住建部標準，建立和完善了 “一級監(jiān)督、兩級指揮、三級管理、四級網(wǎng)絡”管理格局，實現(xiàn)了統(tǒng)一指揮、獨立運轉(zhuǎn)、重心下移、輻射社區(qū)的運轉(zhuǎn)模式。平臺下設60個二級平臺，主要涉及6個城區(qū)，4個開發(fā)區(qū)，1個縣區(qū)，15個市直部門，34個社會責任單位，形成了“統(tǒng)一監(jiān)督、分級指揮、以塊為主、條塊兼容”的工作模式，走出了一條從點到面，以統(tǒng)一標準和統(tǒng)一平臺為基礎，注重業(yè)務協(xié)同，強化信息共享，突出管理效能為引領的以信息化服務推進信息系統(tǒng)應用的數(shù)字化城市管理建設之路。

車巡

2、基礎平臺管理資源建設。 一是不斷擴展完善數(shù)字化城市管理基礎信息資源建設。城市管理公共區(qū)域由107平方公里擴展到930平方公里，單元網(wǎng)格由20044個網(wǎng)格增加到28899個，根據(jù)網(wǎng)格難易程度，將網(wǎng)格劃分為城市網(wǎng)格和農(nóng)村網(wǎng)格，并分別制定了不同的監(jiān)督巡查要求和管理制度；二是通過對城市部件的采集分類確權、建檔，進一步摸清了家底，確保了城市管理部件基礎數(shù)據(jù)的現(xiàn)實性和準確性，對城市部件網(wǎng)格、部件權屬地理編碼數(shù)據(jù)進行一對一核實并加工入庫，城市管理基礎部件普查入庫數(shù)量由718451個增加到1301391個，增加了582940個。三是推進拓展城市管理范圍。太原數(shù)字城管在充分借鑒國內(nèi)先進城市數(shù)字化城市管理經(jīng)驗的基礎上，整合原有數(shù)字城管事部件管理標準與12319熱線服務事項，編制了《太原市城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)城市管理部件和事件立案、處置和結(jié)案規(guī)范》，通過住建部專家審核并以太原市市政府辦公廳名義下發(fā)，將數(shù)字化城市管理內(nèi)容擴展為6大類112小類事件和5大類134小類部件。

（三）太原數(shù)字城管管理運行機制建設

1、市場化信息采集建設。一是明確了太原數(shù)字城管信息采集工作采取政府公開招標購買社會服務的市場化運作模式，以市場的杠桿激勵信息采集公司運作，吸引了優(yōu)秀的服務公司從事數(shù)字化城市管理信息采集的專業(yè)服務。太原數(shù)字城管中心先后兩次組織信息采集項目政府采購招標，信息采集公司由3家公司增加到6家公司，分別對六個城區(qū)管理信息進行采集和監(jiān)督，運作成本大幅降低。二是信息采集公司由市數(shù)字城管中心實行合同管理，對信息采集公司的報酬與所采集的有效信息的數(shù)量和質(zhì)量直接掛鉤，形成了以“工作績效為標尺，以經(jīng)濟獎懲為杠桿”的倒逼機制，強化了市級平臺“高位監(jiān)督”的功能。三是根據(jù)城市管理區(qū)域特性，科學劃分責任網(wǎng)格，將采集員巡查責任區(qū)城網(wǎng)格調(diào)整為230個，通過引入半機械化作業(yè)理念，對城市快速道路采取車輛巡查模式，配備采集員專用巡查交通工具，規(guī)范采集員裝備配置，提高采集巡查工作效率，確保采集區(qū)域有效全覆蓋。

2、信息采集管理機制建設。一是太原數(shù)字城管中心制定了《信息采集工作管理辦法》，明確了采集公司、信息采集員的工作職責，同時對信息采集從管理和巡查采集方面提出了工作要求，明確了信息采集漏報案卷認定標準及其采集員文明采集規(guī)定；為統(tǒng)一上報案卷標準，出臺了《規(guī)范信息采集員上報案卷問題描述的標準》，從地址描述、問題描述、案卷拍攝操作進行了統(tǒng)一指導；二是加強中心城區(qū)城市管理巡查工作，構(gòu)建精細化管理長效運行機制，制定了《關于深入推進信息采集精細化管理的實施意見》，在中心城區(qū)一、二類街道、重點網(wǎng)格區(qū)域建立起全覆蓋、無縫隙的城市管理網(wǎng)格化布局，精確定位中心城區(qū)所有城市管理部件、細化巡查工作管理全過程行為，切實提升城市管理規(guī)范化、精細化水平。三是嚴格按照住建部數(shù)字城管行業(yè)系列標準和市政府辦公廳下發(fā)的《太原市城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)城市管理部件事件立案處置和結(jié)案規(guī)范》進行巡查采集、派遣處置，規(guī)范結(jié)案，實現(xiàn)從立案、處置到結(jié)案全過程的規(guī)范化與標準化。從而實現(xiàn)管理的制度化、規(guī)范化、長效化。四是建立了輿情信息收集機制。通過開通太原數(shù)字城管網(wǎng)站、微博、微信、服務熱線等新媒體運用，豐富了群眾反映城市管理問題的渠道，讓民有所呼、有所訴，解決了市民對城市管理問題的重復投訴，專業(yè)部門多頭受理，大大縮短了問題處理時間，提高處置效率，實現(xiàn)了市民與管理部門的良性互動，搭建了服務民生的大平臺。

3、信息采集業(yè)務培訓建設。強化對數(shù)字城管信息采集標準規(guī)范、技術應用、業(yè)務管理務實等方面的認識和掌握，先后組織開展了技能比武、崗位大練兵等系列活動，編制了《太原數(shù)字城管業(yè)務管理手冊》、《數(shù)字化城市管理采集員上崗培訓教材》等13類業(yè)務培訓教材；建立便民服務“知識庫”，引入崗前培訓和持證上崗制度，對小廣告、小堆垃圾、井蓋輕微移位等9類簡易事件倡導采集員自行處置，針對季節(jié)性的變換及問題高發(fā)期，開展供熱培訓、道路施工期采集技巧等系列培訓工作；對信息采集引入再監(jiān)督手段，增加采集公司預審核環(huán)節(jié)，強化督察人員不定期檢查，以切實提高信息采集員業(yè)務素質(zhì)，促進信息采集質(zhì)量、數(shù)量有效提升。

4、信息采集監(jiān)督考評機制建設。從業(yè)務、紀律、設備養(yǎng)護、勞動保障方面著手對采集管理工作進行考核。日常采集考核采用線上線下相結(jié)合方式，中心督查員質(zhì)檢隊員線上運用數(shù)字城管監(jiān)督功能對采集員實施在線監(jiān)測，采集員運用城管通實施上下班打卡、監(jiān)督其遲到早退現(xiàn)象、運用GPS功能查看采集員的巡查運行軌跡，監(jiān)督采集員巡查趟數(shù)以及在崗期間有無脫崗現(xiàn)象，實施專人監(jiān)測專項記錄；督查員線下采用中心隨機抽查與各公司交叉檢查發(fā)現(xiàn)問題。同時建立健全“日統(tǒng)計、周分析、月考核”制度。

嚴格按照部頒績效評價標準制訂了我市數(shù)字城管工作考核標準和考核公式。由于數(shù)字化城管績效評價系統(tǒng)數(shù)據(jù)都是軟件自動生成，較好地屏蔽了人為因素，使考核考評工作更科學、更客觀，同時，避免了傳統(tǒng)的城管考核突擊迎檢模式，使城市管理步入了精細化管理的“新常態(tài)”。以數(shù)字化城管問題處理率為績效評介基本依據(jù)，定時編制數(shù)字化城管周通報、月通報，對案件涉及的責任部門和單位工作績效進行數(shù)據(jù)分析，指出問題并排列名次。定期在市級新聞媒體上公布考評結(jié)果，并與省內(nèi)主流媒體合作，開辟新聞專欄，充分發(fā)揮群眾、社會、政府監(jiān)督的合力作用，對實施城市精細化管理起到積極的助推作用。

結(jié)語

數(shù)字化城市管理信息采集管理運行機制的建立，為進一步加快傳統(tǒng)城市管理通過信息化的應用加快轉(zhuǎn)型升級，推進智慧城市建設，提升城市公共服務水平，推進城市精細化管理發(fā)揮了積極作用。但隨著城市規(guī)模的不斷擴容提質(zhì)和市場需求的不斷增加，市民對城市社會管理高度關注，數(shù)字城管信息采集管理運行體制機制仍需要持續(xù)推進，不斷摸索、創(chuàng)新，久久為功，永遠在路上，實現(xiàn)信息化條件下數(shù)字化城市管理事業(yè)良性健康發(fā)展。