城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公的思考和實踐

文｜湖北省測繪成果檔案館 史瓊芳 趙晶

1 相關(guān)背景

隨著新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施，特別是社會、經(jīng)濟高速發(fā)展，推動了城鄉(xiāng)一體化進程的顯著加速，城鄉(xiāng)規(guī)劃進入一體化的新時代，規(guī)劃信息化的發(fā)展進入了城鄉(xiāng)協(xié)同辦公和信息共享的新時期。

1.1 一體化業(yè)務(wù)體系

城鄉(xiāng)規(guī)劃業(yè)務(wù)體系是一個具有完整性、科學(xué)性、規(guī)范性的管理與服務(wù)體系，包含城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、城鄉(xiāng)規(guī)劃實施、城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督、統(tǒng)計分析評價決策支持和城鄉(xiāng)規(guī)劃服務(wù)等五大類業(yè)務(wù)。

（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理：對規(guī)劃編制任務(wù)的擬定計劃、經(jīng)費使用狀況、審核計劃、簽訂合同、審批、公示以及成果歸檔等各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)全過程的管理工作。（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理：對規(guī)劃實施過程中的建設(shè)項目選址、建設(shè)用地規(guī)劃、建設(shè)工程規(guī)劃、規(guī)劃法規(guī)等管理業(yè)務(wù)，實行城鄉(xiāng)一體化的協(xié)同審批管理。（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督：對建設(shè)用地征用定樁的復(fù)驗，建設(shè)工程的放線驗線和建設(shè)工程的竣工驗收等業(yè)務(wù)，實行批后管理。（4）統(tǒng)計分析評價：為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門對城市規(guī)劃管理提供輔助決策支持。（5）城鄉(xiāng)規(guī)劃服務(wù)：實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃信息的公眾發(fā)布，滿足公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)、辦事程序和城鄉(xiāng)規(guī)劃成果的查詢，以及公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃中的違法建設(shè)的監(jiān)督舉報。

五大類業(yè)務(wù)之間并非孤立存在，各類業(yè)務(wù)內(nèi)部流程之間相互關(guān)聯(lián)，外部之間以地塊為對象形成一個封閉循環(huán)的過程。

1.2 一體化辦公模式

城鄉(xiāng)規(guī)劃業(yè)務(wù)涉及多個部門，如行政服務(wù)大廳、辦公室、規(guī)劃實施部門、規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督部門、檔案室、各分局、局領(lǐng)導(dǎo)、測繪院及規(guī)劃院、相關(guān)職能委辦局、市政府及上級規(guī)劃主管部門、社會公眾等。

通過市局分局一體化，各業(yè)務(wù)科室和相關(guān)職能委辦局?jǐn)?shù)據(jù)共享、協(xié)同審批，測繪院、規(guī)劃院和信息中心等直屬事業(yè)單位數(shù)據(jù)集成、信息共享，各級領(lǐng)導(dǎo)和上級規(guī)劃主管部門統(tǒng)計匯總、決策支持，社會公眾規(guī)劃陽光、規(guī)劃參與等業(yè)務(wù)模式，多個部門間相互協(xié)作，共同實施完成規(guī)劃業(yè)務(wù)。

2 解決方案

如何提供高效的業(yè)務(wù)審批、便捷的日常辦公、智能的規(guī)劃監(jiān)管和決策支持、豐富的信息服務(wù)，以滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃業(yè)務(wù)中各層次用戶的需求，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公信息化建設(shè)必須解決的問題。

2.1 統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)范

要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公，減少資源浪費，必須對規(guī)劃業(yè)務(wù)進行梳理，建立統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范。規(guī)劃局涉及的規(guī)劃業(yè)務(wù)一般包括選址意見書審批、選址條件審批、規(guī)劃設(shè)計條件審批、用地規(guī)劃許可證審批、方案審批、工程規(guī)劃許可證審批、批后跟蹤管理、規(guī)劃核實確認(rèn)等等。統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)范后，業(yè)務(wù)采用工作流的模式進行審批，每一審批環(huán)節(jié)透明、公開，審批時限嚴(yán)格控制。

2.2 統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范

許多規(guī)劃局經(jīng)過多年的信息化發(fā)展，已經(jīng)積累了大量的數(shù)據(jù)資源，數(shù)據(jù)種類多、量大，但是應(yīng)用的時候總是不知到哪里去拿數(shù)據(jù)，或者找到數(shù)據(jù)了卻無法使用，造成這些問題的主要原因就是數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系的缺失。

建立規(guī)劃成果移交、入庫的工作流程和成果管理規(guī)范，保證數(shù)據(jù)的唯一性、現(xiàn)勢性、完整性、規(guī)范性和聯(lián)動性。統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范，首先就要建立全市統(tǒng)一的地理參考，其次要建立從數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)據(jù)建庫到數(shù)據(jù)更新一套完整的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。目前測繪標(biāo)準(zhǔn)體系完備、規(guī)范，但是規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系缺失，已有的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)較簡單，且側(cè)重于圖面的表達，這就需要規(guī)劃和相關(guān)部門建立符合全市需求、具有特色的規(guī)劃數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 統(tǒng)一“一張圖”數(shù)據(jù)庫

在業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)統(tǒng)一規(guī)范后，形成全市的“一張圖”數(shù)據(jù)庫。以基礎(chǔ)地理為統(tǒng)一的空間定位基準(zhǔn)，按照統(tǒng)一的分類代碼、統(tǒng)一的命名規(guī)則、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式等要求整合各類規(guī)劃信息資源，分層疊加各類規(guī)劃專題數(shù)據(jù)，構(gòu)建規(guī)劃信息“一張圖”。實現(xiàn)規(guī)劃數(shù)據(jù)的一處更新、多處應(yīng)用，滿足不同的規(guī)劃管理應(yīng)用需求。

“一張圖”的內(nèi)涵就是簡單、唯一、合而為一，“一張圖”必須作為規(guī)劃業(yè)務(wù)審批和技術(shù)審查中唯一、權(quán)威的依據(jù)?！耙粡垐D”數(shù)據(jù)庫包括現(xiàn)狀一張圖、規(guī)劃一張圖、管理一張圖、批后一張圖，它們之間的關(guān)系如圖1所示。

2.4 統(tǒng)一共享辦公平臺

要真正消滅信息孤島，形成數(shù)據(jù)共建共享，就必須統(tǒng)一共享辦公平臺，而且只有數(shù)據(jù)提供渠道唯一，才能真正保證數(shù)據(jù)的權(quán)威性和唯一性。隨著數(shù)字城市的建設(shè)，目前大多數(shù)城市都建立了自己的數(shù)字城市地理信息公共平臺，通過平臺發(fā)布了基礎(chǔ)地理信息服務(wù)?；跀?shù)字城市地理信息公共平臺，搭建測繪和規(guī)劃協(xié)同的共享辦公平臺，實現(xiàn)各類基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)和規(guī)劃數(shù)據(jù)縱向上國家、省、市、區(qū)的四級互聯(lián)互通；同時依托數(shù)字城市和智慧城市建設(shè)，開展基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)和規(guī)劃數(shù)據(jù)在各部委辦局、專業(yè)單位、規(guī)劃設(shè)計部門、普通市民中的服務(wù)和應(yīng)用，實現(xiàn)橫向上的數(shù)據(jù)融合共享。共享辦公平臺包括基礎(chǔ)平臺和應(yīng)用系統(tǒng)。

基礎(chǔ)平臺提供實現(xiàn)應(yīng)用系統(tǒng)功能的工作流引擎、工作流建模、報表建模、業(yè)務(wù)模型和數(shù)據(jù)模型等，搭建信息化一體化基礎(chǔ)框架，形成一體化的應(yīng)用開發(fā)與集成環(huán)境，并基于該框架擴展并建立各個應(yīng)用系統(tǒng)或應(yīng)用模塊，能夠避免重復(fù)開發(fā)和重復(fù)建設(shè)，避免應(yīng)用系統(tǒng)的各自為政、簡單羅列和重復(fù)堆積，消除“信息孤島”。

應(yīng)用系統(tǒng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃業(yè)務(wù)的協(xié)同辦公，主要包括實時監(jiān)控規(guī)劃項目編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理系統(tǒng)、實現(xiàn)規(guī)劃業(yè)務(wù)辦理自動化和智能化的城鄉(xiāng)規(guī)劃審批管理系統(tǒng)、對城市規(guī)劃建設(shè)進行全面監(jiān)測和快速調(diào)查的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理系統(tǒng)、對城市規(guī)劃提供輔助決策的城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)計評價系統(tǒng)，以及提升城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾服務(wù)水平的城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合服務(wù)系統(tǒng)。

3 建設(shè)實踐

以下內(nèi)容是某市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公平臺的建設(shè)過程和建設(shè)模式。該平臺梳理各項業(yè)務(wù)，建立了統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范，以“數(shù)字城市”建設(shè)成果為基礎(chǔ)，集成規(guī)劃編制數(shù)據(jù)、規(guī)劃業(yè)務(wù)審批數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)資源，建立了一個唯一的、權(quán)威的“一張圖”數(shù)據(jù)庫，建立了多個應(yīng)用模塊，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化辦公。

3.1 梳理業(yè)務(wù)規(guī)范

以某市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公平臺建設(shè)為例，該平臺對以“一書三證”審批為核心的十個業(yè)務(wù)建立了全市統(tǒng)一的業(yè)務(wù)工作流，理順了局內(nèi)各部門（單位）和各環(huán)節(jié)的工作職責(zé)、工作程序和工作關(guān)系，確保審批過程規(guī)范、透明。

圖1 “一張圖”數(shù)據(jù)庫內(nèi)容及其關(guān)系示意圖

3.2 建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公平臺以業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，制定具有當(dāng)?shù)靥厣囊?guī)劃數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，包括規(guī)劃編制成果空間數(shù)據(jù)規(guī)范、審批紅線空間數(shù)據(jù)規(guī)范、規(guī)劃編制空間要素編碼規(guī)范、規(guī)劃編制計算機輔助制圖及成果規(guī)范、規(guī)劃編制成果動態(tài)更新操作規(guī)范等。

3.3 建立“一張圖”數(shù)據(jù)庫

“一張圖”數(shù)據(jù)庫將基礎(chǔ)地形類數(shù)據(jù)、規(guī)劃編制類數(shù)據(jù)、規(guī)劃審批類數(shù)據(jù)等納入到一個統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心框架之下，“一張圖”數(shù)據(jù)庫建庫步驟如下：

（1）建檔。建檔工作主要針對規(guī)劃編制、規(guī)劃管理各階段工作中形成的各類原始資料文件進行建檔，統(tǒng)一各類規(guī)劃信息的統(tǒng)一版本管理，通過建檔工作的實施，解決數(shù)據(jù)的版本問題，實現(xiàn)數(shù)據(jù)集中存儲，統(tǒng)一調(diào)用。

（2）建圖。建圖是在建檔的基礎(chǔ)上，將原始的基礎(chǔ)地理、規(guī)劃編制、規(guī)劃審批等相關(guān)圖形數(shù)據(jù)進行空間GIS建庫，使各類規(guī)劃空間數(shù)據(jù)資源滿足完整性、一致性、規(guī)范性的總體建庫要求，最終解決異構(gòu)、多源的規(guī)劃空間數(shù)據(jù)有可能存在的拼接、留白、沖突等問題，實現(xiàn)規(guī)劃綜合資源的一張圖集成管理，同時建立數(shù)據(jù)動態(tài)更新機制，真正保障數(shù)據(jù)權(quán)威性，以動態(tài)權(quán)威的數(shù)據(jù)支撐服務(wù)規(guī)劃管理工作。

具體操作上，根據(jù)規(guī)劃編制成果的數(shù)據(jù)分類，分別建立不同層次的規(guī)劃編制空間數(shù)據(jù)目錄，同一個層次的規(guī)劃成果再按照專題分類，如用地、配套設(shè)施、市政管線、交通等；建立規(guī)劃審批紅線的GIS空間數(shù)據(jù)庫，并通過審批項目實施紅線，實現(xiàn)審批紅線在“一張圖”數(shù)據(jù)庫中的動態(tài)更新。

（3）關(guān)聯(lián)。規(guī)劃一張圖的關(guān)聯(lián)主要是通過梳理規(guī)劃數(shù)據(jù)在業(yè)務(wù)上的聯(lián)系以及不同類別數(shù)據(jù)對同一個規(guī)劃項目、規(guī)劃地塊的指向關(guān)聯(lián)，基于規(guī)劃數(shù)據(jù)資源的多維度約束，有效集成基礎(chǔ)地理、規(guī)劃成果、規(guī)劃管理等各類信息的一體化集成，用戶查看關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的任何一類，都可以獲取其它類別的規(guī)劃信息。一張圖的關(guān)聯(lián)目的在于解決數(shù)據(jù)孤島問題，依據(jù)規(guī)劃過程實現(xiàn)整個規(guī)劃過程數(shù)據(jù)的縱向關(guān)聯(lián)（生命周期）和橫向關(guān)聯(lián)（圖、文、檔）。

3.4 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公平臺

基于上述業(yè)務(wù)規(guī)范、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系、“一張圖”數(shù)據(jù)庫，融合多項關(guān)鍵技術(shù)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公平臺。

（1）規(guī)劃業(yè)務(wù)基礎(chǔ)平臺

規(guī)劃業(yè)務(wù)基礎(chǔ)平臺是集界面框架、消息框架、數(shù)據(jù)框架、表單報表框架、組織機構(gòu)框架、工作流框架于一體的業(yè)務(wù)建模平臺，能自由定制工作流、表單、報表、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)對象等。

（2）“一書三證”業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)

“一書三證”業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)實現(xiàn)建設(shè)項目從選址到竣工全生命周期的規(guī)劃審批管理，尤其突出審批過程的“圖文一體化”協(xié)同辦理，以及“動態(tài)可視化”監(jiān)督監(jiān)管，實現(xiàn)辦公透明化。

（3）CAD規(guī)劃輔助審批平臺

CAD規(guī)劃輔助審批平臺實現(xiàn)規(guī)劃審批紅線（如選址紅線、用地紅線）的輔助繪制、檢測、入庫和紅線標(biāo)準(zhǔn)化制圖輸出。可以疊加基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、規(guī)劃編制成果等數(shù)據(jù)作為背景信息參考。

（4）CAD-GIS融合平臺

CAD-GIS融合平臺建立GIS和CAD應(yīng)用之間的橋梁，該平臺能在AutoCAD環(huán)境下直接讀寫ArcSDE的海量空間數(shù)據(jù)，兼具CAD強大的圖形處理以及GIS的高性能空間數(shù)據(jù)訪問能力，避免中間數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換的麻煩，使空間數(shù)據(jù)在CAD和GIS兩種應(yīng)用之間的流動更加靈便、數(shù)據(jù)的完整性和精度更有保障。

（5）WMS服務(wù)融合技術(shù)

通過數(shù)字城市地理信息公共平臺，將基礎(chǔ)地形數(shù)據(jù)、影像數(shù)據(jù)、地名地址數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)發(fā)布成WMS服務(wù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)縱向和橫向上的融合共享。CAD規(guī)劃輔助審批平臺通過地圖服務(wù)接口調(diào)取WMS服務(wù)獲得所需數(shù)據(jù)，將這些不同類型的數(shù)據(jù)無縫疊加在一起，快速輔助項目審批。

以上各平臺或應(yīng)用系統(tǒng)之間不是獨立存在的，而是通過插件調(diào)用形式進行積木式集成，實現(xiàn)圖文一體化的辦公模式。

3.5 實踐結(jié)論

以上平臺實現(xiàn)了一張圖數(shù)據(jù)管理與集成共享、審批業(yè)務(wù)協(xié)同管理，打破了由于數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)來源不一而導(dǎo)致的信息壁壘與信息孤島問題，增強了規(guī)劃數(shù)據(jù)資源的集約化管理水平，提升了對規(guī)劃管理的信息服務(wù)水平。該平臺有效促進了規(guī)劃局對于內(nèi)部技術(shù)資源的優(yōu)化配置，使其能夠適應(yīng)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟快速發(fā)展現(xiàn)狀和規(guī)劃管理工作發(fā)展的新趨勢、新特點、新要求，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理手段為信息化管理手段，樹立規(guī)劃管理工作的規(guī)范、高效、精細(xì)化管理模式，為當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作量日益增加的背景下節(jié)省了人力投入，降低了管理成本。

4 結(jié)語

本文基于某市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公平臺的建設(shè)實踐，提出了一些關(guān)鍵問題的解決方案。但就目前應(yīng)用實際效果來看，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公平臺的建設(shè)過程中仍遺留了一些問題有待繼續(xù)解決，如缺乏長效更新維護機制；歷史數(shù)據(jù)數(shù)量龐大，數(shù)據(jù)種類復(fù)雜，短時間無法全部入庫；平臺能提供一定的規(guī)劃輔助審批功能，但缺乏真正的決策支持，空間數(shù)據(jù)缺乏空間約束關(guān)系等。