新常態下中部地區中小城市發展困境與規劃探索
——以江西省鷹潭市為例

文 孫 娟 Sun Juan 中國城市規劃設計研究院上海分院副院長、高級城市規劃師張一凡 Zhang Yifan 中國城市規劃設計研究院上海分院城市規劃師孫曉敏 Sun Xiaomin 中國城市規劃設計研究院上海分院城市規劃師

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新常態下中部地區中小城市發展困境與規劃探索
——以江西省鷹潭市為例

文 孫 娟 Sun Juan 中國城市規劃設計研究院上海分院副院長、高級城市規劃師
張一凡 Zhang Yifan 中國城市規劃設計研究院上海分院城市規劃師
孫曉敏 Sun Xiaomin 中國城市規劃設計研究院上海分院城市規劃師

新常態

中小城市

困境

精明收縮

鷹潭

在上一輪高速發展過程中，我國城市發展探索出兩條路徑，一是依賴招商引資實現產業發展，二是依賴土地財政實現城市擴張。新常態下我國中小城市面臨著招商引資乏力、房地產過剩、城市空間擴張過度等問題，甚至存在土地財政斷裂危機。在這一背景下，關注增量擴張的傳統規劃手法變得難以適應，探尋新常態下中小城市的規劃方法成為新的命題。以江西省鷹潭市為例，剖析城市發展的內在困境和背后動因，結合規劃實踐探索，指出：新時期城市規劃，需要更科學的規劃理念，關注市場社會，走向精明收縮；需要更系統的規劃內容，戰略與策劃兼顧，設計貫穿規劃；需要更有效的規劃手段，綜合平臺應用，空間動態監管。

改革開放第一個三十年所創造的經濟高速增長期，使整個社會習慣了日新月異的速度和立竿見影的效果，城市建設亦是如此，無論是建設決策者還是規劃編制者，都容易陷入求快、求大、求新的功利思維中。［1］進入后危機時代和城鎮化中期之后，在宏觀經濟不振、生態環境惡化、資源難以為繼等現實情境的疊加影響下，各項社會發展增速普遍回落，新常態下的城市傳統增量擴張路徑出現困局。由于中小城市在規模、階段和動力等方面處在相對劣勢，新常態對其影響更加深遠。因此從規劃視角為中小城市尋找發展動力、探索可行路徑，成為當下的重要命題。

一、新常態下的城市挑戰與規劃轉型

（一）新常態下城市挑戰頻現

新常態［2］是在現實分析基礎上對當前國情做出的重大判斷與全新揭示，即中國經濟已進入一個與過去30多年高速增長期不同的新階段，提質增效成為新的發展導向。2014年11月，習近平在亞太經合組織工商領導人峰會上首次系統闡述了新常態的三大特點。首先是經濟由高增長步入中高速增長階段，從國際經驗推斷即將經歷經濟明顯減速，［3］2020年以后經濟增長率將下降到7%左右；［4］其次是結構調整成為中高速發展下的重要任務，不斷優化升級的經濟結構表現為服務業和消費的作用大幅提升，2020年服務業增加值占GDP比重將上升到51.6%，消費占GDP比重將上升到60%；［4］再次是發展動力從要素、投資驅動轉向以創新為主導的多元驅動，“劉易斯拐點”的到來和人口老齡化導致“人口紅利”逐漸消失，政策刺激下投資報酬遞減規律已經顯現，因此未來的發展出路將轉向技術創新和效率提高。［5-6］

對于城市而言，降增速、調結構、轉動力的背后意味著傳統城市發展模式受到嚴峻挑戰。一方面，隨著城鎮化建設的需求趨向飽和，以基礎設施和房地產驅動的投資高增長時代即將結束①；另一方面，城建投資重壓下的地方政府負債已經十分嚴重。根據審計署公布的數據，截至2013年6月底，考慮或有債務的地方政府債務余額近18萬億元，其中融資平臺公司負債約7萬億元，［7］繼續擴大融資規模很可能使潛在風險成為現實風險。［8］正因如此，2014年10月國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，嚴格限制地方政府舉債行為②，從而直接影響地方政府財力，倒逼其對依賴大規模投資和土地財政的發展模式做出調整。

（二）新常態下的規劃轉型初顯

面對城市發展的新問題，城市規劃需要給出新答案。復雜的發展形勢下，業界、學界廣泛關注規劃轉型，在規劃思維、規劃對象和規劃方法等方面均進行了相關探討。

規劃思維上，規劃關注重點正在轉變。首先從關注政府訴求轉向關注市場和社會。上一輪高速增長期取得的經濟成就與社會和環境的歷史欠賬反差巨大，這要求規劃理念更加側重社會發展需求和生態文明建設，推動社會公眾參與影響規劃決策，建立完善的生態規劃體系，有效引導城市全方位發展。［9-10］其次，從關注增量轉向關注存量和減量。上一輪高速發展造成了粗放的空間利用與增長，新常態下更多的工作將轉向存量挖潛，城市規劃需要從確定合理規模、統籌增量空間、調整存量結構、推動城市更新和創新政策機制等方面對規劃方法路徑進行創新與探索。［11-12］再次，從開展多頭規劃轉向關注多規合一。各部門規劃“打架”導致規劃工作自相矛盾的情況長期存在，從政府到社會對多規合一的訴求日益增強，相關學者提出了多規合一的具體內涵與工作思路，為技術協作與協同管理提供支撐。［13-14］最后，從關注空間方案轉向關注規劃實施與空間治理。相對于空間方案，規劃實施與空間治理是更廣泛、更深層次的發展問題，城鄉規劃作用的發揮是加強城鄉治理能力建設的重要內容，也是實現國家治理能力現代化的重要平臺，［15］應該將城鄉規劃置于國家治理現代化的宏大場景中進行認知和探索。［16］

規劃方法上，新技術、新應用層出不窮。隨著信息技術的發展，以大數據、智慧城市、實時可視化等為代表的新型空間認知與識別方法發展迅速，對經濟行為和群體行為的認知更加準確和清晰。伴隨著大數據概念的出現和技術的發展，來自智慧城市傳感網絡和公眾參與平臺自媒體的各種大數據逐漸與傳統數據一起應用到城市規劃實踐，一方面形成了新的城市規劃公眾參與方式，另一方面其產生的大數據也為城市規劃研究提供了新的分析工具。［17］空間管理工作的電子化、網絡化和信息化，使得數據獲取采集與分析挖掘工作更加富有實效，進而為研究城市空間流動、土地混合利用、微觀個體分析等提供新的可能。［18］

規劃對象上，對中小城市的關注持續升溫。通過對中國知網數據庫的期刊篇名進行檢索，對中小城市的研究文獻達到950條，與（特）大城市的研究文獻1 056條基本相當（見圖1）。從增長來看，近十年來對中小城市的研究增長迅速，尤其是2008年金融危機后相關研究已經超過大城市，表明后危機時代的新常態下業內對中小城市的發展更為關注。

圖1　相關文獻歷年數目變化（篇）

二、中小城市傳統發展路徑與現實困境

根據現行標準，中小城市占到我國城市總量的94%③。作為大城市和鄉鎮農村的中間層次，中小城市是轉移制造業和農村勞動力的承接地，也是未來城鎮化的重要空間載體。上一輪發展中，中小城市通過對外輸送勞動力、對內依靠土地財政驅動自身發展，這一發展模式決定了地方政府做出增量擴張的決策選擇，以期通過出讓土地獲得財政收入。后經濟危機時期的新一輪發展中，“三期疊加”的新常態阻斷了中小城市復制先發地區的傳統路徑，中小城市取得了顯著建設成效的同時，新一輪發展進退維谷：由于自身資源稟賦的局限和發展階段的限制，通過高端路徑實現增長缺乏條件，無法競爭過特大城市；沿襲低端增長路徑又無法作為持續動力，難以為繼。

圖2　中部三省中小城市固定資產投資與GDP變化（億元）

圖3　中部三省中小城市實際利用外資變化（萬美元）

本文重點關注欠發達地區中小城市，選取湖北、湖南、江西中部三省（以下簡稱中部三省）的中小城市作為研究樣本。統計可知中部三省擁有大城市及以上15座，中等城市17座，小城市237座④，中小城市占到城市總數的94%。中部三省的254座中小城市中，常住人口達到1.37億（2010年），將近三省總人口的82%，2013年GDP高達4.11萬億元，將近三省GDP總量的68%。由此可以看出，無論在數量上，還是承載人口與創造產值上，中小城市都是中部三省的重要組成部分，有必要對其發展給予足夠的重視與關注。

（一）高速增長時期中小城市傳統發展路徑

1.高額投資驅動經濟持續發展

改革開放后的首個三十年間，井噴式的高速增長是我國經濟發展的基本事實，［16］高額投資成為維持經濟高速增長的重要動力之一，中小城市也表現出依賴投資驅動經濟的發展特征。以中部三省為例，過去20年間中小城市的固定資產投資一路走高，2012年達到2.45萬億，是1992年的188倍，相當于1997年全國的固定資產投資規模。同時固定資產投資占GDP的比重持續上升，甚至2009年高達80%，有力支撐了將近15%的年均經濟增長，可見投資對中小城市經濟發展的重要作用（見圖2）。

2.招商引資助推地方產業擴張

招商引資活動伴隨著沿海四大經濟特區的設立而開展，意圖通過吸引外資和項目促進本地發展，實質是通過外向型生產將自身納入全球化生產鏈之中。隨著開放政策的不斷出臺和開發區的大規模設立，這一路徑成為東部沿海城市實現早期經濟起步的重要手段。全面開放格局下，中部省份城市試圖復制東部地區的外向型發展模式，先后加入招商引資行列（見圖3）。2012年中部三省中小城市實際利用外資額超過113億美元，將近1992年的50倍，相當于1991年全國實際利用外資規模。外資的注入有效助推中部三省的產業擴張，例如工業增加值占全國份額從2005年的8.6%上升到2014年的12.4%。

3.土地財政支撐城市品質改善

高額投資和招商引資背后表現出圍繞土地的發展模式。伴隨著分稅制和房地產商品化，土地財政逐漸成為地方政府謀求發展的重要路徑，中小城市政府更是找到了迅速增加地方財政的“捷徑”（見圖4）。據統計，中小城市土地出讓收入占到財政總收入的比例從2001年的16.6%增長到2010年的76.6%（見圖5）。

土地財政一方面刺激了房地產的進一步發展，另一方面也使得政府擁有改善城市建設的資金基礎。房地產的積極發展有效地解決了長期壓抑的住房需求，從原來統一無差別的單位建房、優購房，轉向市場為主的、滿足多元化需求的商品房。湖北省城鎮人均居住面積變化顯示，2000年之后城鎮人均居住面積快速上升，2013年達到39平方米/人，是1990年水平的4倍。同時政府在擁有相對充裕的財政收入基礎上，不斷擴大向公共服務與城市風貌的財力投放，有效提升了城市公共服務水平與空間風貌品質。如通過對濱江地區、老舊城區的更新改造和增加公共服務設施與資金投入，提升城市服務水平和市民幸福感。以中部三省為例，2012年中小城市財政支出將近5 000億元，相當于1992年的60倍，年均增速高于GDP增速4個百分點。

圖4　全國地方財政收入歷年結構變化（億元）

圖5　湖北省城鎮居民人均居住面積變化（m2）

圖6　國有土地向工業用地和經營性用地流動的環節

（二）新常態下中小城市發展困境

從諸多中心城市快速發展路徑看，他們更多地采取土地財政支撐下的城市共性擴張路徑，即通過借債或PPP的模式撬動資金進行城市開發，這一過程需要出讓土地來形成金融擔保。城市政府希望通過國有土地向工業用地和經營性用地的流動，第一環節通過土地出讓增加財政收入，實現地方財政的平衡，完成土地城鎮化；第二環節吸引實業，繼而創造稅收、帶動就業、激發消費，實現民富，完成人口城鎮化，最終形成以土地財政為源動力的城市開發循環（見圖6）。這就決定了各級各地區政府選擇擴張型發展路徑——獲得維系城市滾動開發循環的驅動本源。而在后經濟危機時期，由于外部環境與內部成本的變化，中小城市在土地出讓后無法順利接續第二環節刺激實業發展，使得上述循環無法順利完成，發展困境不斷出現。

1.土地財政難以為繼：政府財政風險和房產過剩

以土地財政為核心的第一環節往往以新城新區建設為載體，新城土地財政收入成為地方財政的重要構成（見圖7）。另一方面新城土地也成為政府貸款融資的重要資本與工具，將土地抵押給銀行的方式進行融資，成為政府獲取資金的重要手段。許多新城甚至在土地出讓前，就已經將土地抵押給銀行進行融資。地塊與公共服務設施進行捆綁開發，提前透支土地貸款融資的情況已經屢見不鮮。2002～2012年的10年間，地方政府的負債增長了10倍，其中最大份額即是依靠土地抵押換取的銀行貸款（見圖8）。而新城一旦真正出現房地產市場不景氣、土地出讓難的困境，政府則面臨高負債，甚至財政斷裂的風險。

而在市場自發調節下，新城開發主要以房地產類土地出讓為核心。當新城房地產市場出現供過于求，銷售有限，庫存過高的問題后，新城新區也開始出現土地出讓難、土地開發難的情況，政府將面臨資金難回籠、負債過高的財政風險。同時在房地產商品化前期，剛性需求的瞬間釋放通常表現出樂觀的市場信號，往往刺激市場加大開發規模。但爆發性增長過后是逐步回穩的住房需求，尤其在中小城市較低的人口集聚水平下，很難出現持續的大規模需求。巨大的建設量使得房地產面臨巨大風險。全國目前已存在超過7億平方米的住房庫存，中小城市的住房庫存過高問題更加嚴峻。部分中小城市住房商品化后，過量的投放導致供過于求，住房庫存量為合理庫存量數倍，但由于中小城市人口和需求有限，部分中小城市甚至需要十余年才能消化完畢。

圖7　中部三省實際利用外資增速變化

圖8　全國地方政府歷年負債情況（億元）

圖9　2000-2012年江西省各市縣二產比重變化圖

2.稅收財政動力不足：產業根植性弱，成本變化引發企業快進快出

與東部地區發展不同的是，中部地區不再具有上世紀八、九十年代發達國家產業梯度轉移的歷史機遇期，中國逐漸由引資國成為投資國，使得招商難度不斷增加。三省實際利用外資的增速總體呈現下滑趨勢，側面反映了招商引資面臨的困境。外部國際市場的持續低迷和內需市場的有限發育，加劇了支柱產業產能過剩的情況，使得產業轉移趨勢減弱。同時中部地區勞動力、土地、交通成本普遍抬高后，低成本優勢競爭難以為繼，區縣間的依靠低成本競爭實現工業化的時代已到盡頭。在對江西省各城市二產比重變化進行過程分析發現，2005年以前省域工業化更多集中在南昌及滬昆線上的中心城市；而2005～2008年工業化開始沿滬昆軸線擴散，呈現帶狀分布；2008年后江西縣域工業化全面推進，滬昆軸線比重下降，外圍山區縣二產比重不斷上升（見圖9）。這種現象背后面臨的實際隱患是新一輪中西部地區產業轉移根植性不強，基于低成本、低地價的企業從中心城市迅速流失。

三、新常態下中小城市規劃方法探索：以鷹潭為例

土地財政式微和稅收財政空虛的雙重壓力使得中小城市面臨發展困境：常規的城市定位判斷和指標體系分析無法解決發展乏力的問題，嚴峻的資源環境條件不容許無節制的增量擴張，傳統土地開發模式造成城市財政風險上升。傳統規劃“創造增量”的手法無法繼續套用復制，中小城市規劃要求走向定制化、精細化。本文以江西省鷹潭市的規劃工作為例，闡述面對新常態進行的規劃探索。

（一）鷹潭城市發展特征

鷹潭市位于江西省東北部，滬昆線上的重要節點，市域面積3 560平方公里，是中部地區典型的中等城市。2013年常住人口114萬，城鎮化率52.7%，全市人均GDP 4.85萬元，人均財政收入8 100元。上一輪發展中鷹潭市形成了“因路而生、因銅而旺”的傳統路徑，表現出忽視市場、依賴土地、投資驅動的典型特征。

1.產業結構偏重，市場發育不足

由于銅產業一枝獨秀，2014年鷹潭市二產比重達到62%，三產比重為30%，工業主導特征明顯（見圖10）。第二產業以銅產業為核心的第二產業，發展動力較為單一，2012年鷹潭市的銅冶煉加工產業占工業總產值比重達到90%以上，并持續上升。

上一輪的產業招商在政府的干預下，通過低地價、低稅率、低工酬等優惠手段吸引企業入駐。企業問卷顯示，78%企業選擇鷹潭主要看中了稅收優惠、地價便宜、勞動力成本低等非產業因素，沒有關聯企業或少數關聯企業的占65%。由于并未充分發揮市場自主性，沒能建立穩固的經濟聯系和產業關聯，導致企業根植性較弱。隨著新常態下成本的迅速抬升，鷹潭面臨企業再度轉移、外來投資下滑、產業出現空心的現實問題（見圖11）。

2.土地擴張迅猛，發展方向搖擺

外來投資和企業稅源的匱乏進一步加劇了對土地財政的依賴，據統計2013年鷹潭市區土地出讓金收入高達15億元，占當地財政稅收55%。與之對應的是鷹潭城市的迅速擴張，2007～2013年間城市建設用地由25km2增至31km2，而人口僅從20萬人增至23萬人，用地拓展明顯快于人口增長，建設用地的開發相對粗放（見圖12）。

受制于土地的財政體制其根本在于可供開發的空間載體，以增加財政收入為目的的開發使得在追逐可供開發的土地，而拋棄城市整體的宏觀發展與戰略方向。鷹潭的城市擴張就表現出發展方向反復搖擺、結構不穩定的特點。通過建設用地比對可以看出，在過去二十年間鷹潭城市空間拓展先后經歷了向東、轉西、再向東、又向北的多輪方向調整（①老城；②梅園；③鷹潭高新區；④高橋體育；⑤月湖新城；⑥信江新區。）。

圖10　1983-2011年鷹潭市三次產業比重變化

圖11　1995-2012年鷹潭市GDP與江銅主營收入水平

圖12　中心城區2007-2013年建設用地比對

圖13　鷹潭市月湖區近6年房地產銷售與庫存情況

3.城建效果顯著，樓市風險上升

伴隨著新城新區④的建設和城建支出的增長，鷹潭城市建設水準不斷提高。鷹潭十年累計銷售房地產面積約300萬m2，投資4億元建設信江濱江公共空間。一方面滿足了市民居住需求，有效改善居住條件；另一方面美化了城市風貌，極大提升城區品質。

過度飽和的房地產市場和過快的住房供應無法及時消化，導致庫存偏高。2013年鷹潭市區房地產庫存量約為500萬m2，房屋銷售面積約為70萬m2，存量與銷售量差距高達7倍多，超過合理閾值⑤（見圖13）。而按照最高年份住房銷售量計算，消耗完現有庫存大約需10年時間。同時購房人群結構上發生轉變，市區居民購房比重在從2010年47%下降到2014年27%，購房需求開始從本地剛需為主轉為周邊區縣投資性購房為主（見圖14）。

（二）規劃理念與方法探索

1.更科學的規劃理念：關注市場社會，走向精明收縮

在政府調控手段有限、財政負債風險增加的情形下，規劃需要調整重點，更多地關注市場反應與社會訴求，結合訪談、問卷、城市體驗等多手段研判核心問題與未來趨勢。在鷹潭的調研過程中，項目組有針對性地選擇了房地產商、工商業企業、市民和村民等主體代表，發放相應問卷了解其發展訴求。訪談問卷之外，通過騎行、步行等慢行方式感知城市生活，深入數十個鄉村了解農民城鎮化意愿等，通過多視角多手段綜合客觀地掌握鷹潭實際發展情況。由此得出結論，應更著重市場與公眾調研，重點了解行業發展動向、產品消化能力等；應加強公眾百姓調研，了解市民城市生活服務需求，科學評判城市公共服務資源供給。

圖14　鷹潭市月湖區近5年購房人群來源地

圖15　總體設計圖

在轉變關注重點的同時，堅決轉變發展思路。發展方向無序是鷹潭現階段的重要問題，有限的土地空間與未來財政收入是矛盾制約未來發展的關鍵因素。在轉變發展方式的要求下，推動土地財政退出，加速向稅收財政轉變，追求可持續的發展方式。通過關注運營機制、土地批租和抵押以及市場需求，采用協商式規劃的方法，通過近遠期協調利益關系，提出適應鷹潭發展的精明收縮戰略，實現突出重點與規模縮減相結合。繼而劃定都市區，整合強化重點地區的發展格局。在充分評估論證城市發展資源和基礎條件之后，提出“北進、南優、東收、西聯”的空間發展策略，做到有增長、有預留、有縮減、有更新，將城市開發規模限制在合理可行的范圍之內。明確重點縮減東部月湖新城，降低等級作為居住配套發展組團。在恢復合理的庫存量和尋求到新城的新發展動力之前，住宅銷售應以消化庫存為主，避免新開發住宅項目，暫緩居住用地供應，實行居住用地的科學增長。對非重點發展地區空間規模進行適當縮減，實現城市空間的精明收縮。

2.更系統的規劃內容：戰略與策劃兼顧，設計貫穿規劃

面對傳統工業化路徑和土地財政的巨大慣性，單純的城市目標與戰略很難扭轉城市發展方式，城市發展動力仍然不夠明確。規劃認為新一輪中小城市發展不僅要明確城市性質和指標體系，更要關注城市在發展過程中的發展動力找尋和功能業態策劃。總體判斷認為，鷹潭除了關注工業化以外，在新一輪城市發展過程中更要關注多元發展動力。工業化、城鎮化、特色化（旅游、大健康、物流）多元發展是驅動中小城市轉型發展的關鍵，因此分別制定旅游、產業和空間戰略，明確總體發展方向。

總體規劃在制定戰略后，對策略部分進行了充分研究，指明了戰略實施的具體路徑。為了扭轉傳統路徑的固有慣性，制定了明確的功能項目策劃，推動鷹潭城市發展動力轉型的“軟著陸”。同時編制城鄉統籌美化手冊，將宏觀戰略具體化，在規劃編制階段關注規劃實施，加強規劃的實施性。

為了增強精明收縮的準確性和可操作性，采取以總體城市設計穩定城市長遠框架的技術方法（見圖15），規劃通過對城市空間資源本底條件的梳理和分析，結合鷹潭城市獨特的山水格局，提出“一江、一脊、多楔”的景觀本底構成了未來城市發展的框架，在此基礎上提出“一江耀城、一脊串城、三園嵌城、四片塑城”的城市總體形態意象，強化信江兩岸及中脊的城市風貌，塑造城市空間結構，針對不同空間制定不同的空間增減策略（見圖16）。

圖16　 城市空間結構圖

3.更有效的規劃手段：綜合平臺應用，空間動態監管

在多規合一的背景下，規劃編制與管理的平臺也將從原來各部門自成系統轉向在同坐標、同尺度下融合多個核心規劃的綜合空間平臺。鷹潭通過建構市域與中心城層面的綜合空間平臺，在平臺內實現了土地、生態、耕地、空間綜合四項合一的綜合管控。在土地管控方面，鷹潭在市域與中心城區層面做到了城鄉規劃與土地利用規劃統一用地分類，統一中心城區管理范圍，統一空間坐標，形成了“一圖一表”的土地空間數據（見圖17、圖18）。

實現橫向各類規劃間的同平臺內綜合統籌。在相同空間范圍、空間坐標、指標口徑的空間平臺內，錄入各類規劃及城市核心數據。在數據錄入過程中會遇到規劃范圍不一致，圖紙坐標不統一，建設用地布局不吻合，用地分類難對應等問題，因此首先將各類規劃的管理邊界，用地分類，空間坐標在空間平臺內進行統一，形成基礎的工作平臺。在此基礎上，將相應規劃落實在平臺內，并將涉及城市空間管控的規劃內容在信息平臺內進行鏈接，確保各類規劃在空間上的關聯性與協調性。同時將土地、經濟、人口、用地、影像、行政審批、規劃、項目等8類要素進行統籌管理。信息平臺在同一界面融合多種數據，可進行多圖比對。

圖17　鷹潭三規合一管理平臺示意

圖18　鷹潭三規合一管理平臺示意

加強不同層次規劃間的同平臺內落實與控制。縱向對接確保規劃體系逐步完善，促進規劃有效銜接，維護規劃嚴肅性。為此，在信息平臺中錄入“中心城區衛星影像圖、2013用地現狀圖、2020土地利用規劃圖、2030城市總體規劃圖、控規拼合圖、已批在建項目用地紅線”等相關數據，形成規劃體系在同一平臺內的整合。在信息平臺內，形成由城市總體規劃、分區規劃、詳細規劃至項目層次不同尺度的協調管控，便于規劃管理查詢與審批。

四、結語

新常態正在改變城市發展的模式，繼而引發規劃轉型與變革。為了能夠迎合發展趨勢、解決發展問題，規劃工作將變得更加系統、更加精細，并面向實施。對于面對巨大發展誘惑和競爭壓力的中小城市，規劃工作需要更加謹慎、更加明確、更加有效，理性的精明收縮規劃、完整的功能策劃規劃和精細的空間管理規劃可能是探索的一個可行方向。

注釋：

①在投資總額中，從過去五年平均值來看，基礎設施投資和房地產投資的比重分別為25%左右，制造業投資則在30%以上，這三項可以解釋全部投資80%以上的變化。而制造業投資的變化，較大部分是由于基礎設施和房地產投資的帶動，以及出口產業的帶動。

②市縣一級政府舉債需要通過省級政府代為舉借，政府債務不能通過企事業單位等舉借。

③根據現行標準，中小城市被定義為城區常住人口在100萬以下的城市，其中常住人口在50萬～100萬之間的為中等城市，50萬以下為小城市。本文中的常住人口數據采集自2010年人口六普統計數據。

④中部三省中小城市名單

省份　中等城市　小城市湖北省黃石市、隨州市、十堰市、荊門市、孝感市、咸寧市陽新縣、大冶市等。湖南省湘潭市、邵陽市、郴州市、懷化市、張家界市、婁底市長沙縣、望城縣等。江西省九江市、新余市、贛州市、吉安市、萍鄉市南昌縣、新建縣等。

⑤住建部副部長齊驥在“兩會”期間對高庫存設置的標準為，“城市住房可售庫存合理區間在月銷售量的12～15倍，而超過15個月的，屬于較高庫存”。

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■責任編輯：許 丹

Middle and Small City Development Difficulty and Planning Exploration in Middle China under New Normality

10.3969/j.issn.1674-7739.2016.03.010