推動政府職能轉(zhuǎn)變的監(jiān)管頂層設計與行業(yè)信用聯(lián)動
——以上海自貿(mào)區(qū)的證照分離改革試點為例

文 路建楠 Lu Jiannan 上海市發(fā)展改革研究院體制改革研究所博士、助理研究員

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推動政府職能轉(zhuǎn)變的監(jiān)管頂層設計與行業(yè)信用聯(lián)動
——以上海自貿(mào)區(qū)的證照分離改革試點為例

文 路建楠 Lu Jiannan 上海市發(fā)展改革研究院體制改革研究所博士、助理研究員

上海自貿(mào)區(qū)

政府職能

證照分離

行業(yè)監(jiān)管

聯(lián)動懲戒

深化政府職能轉(zhuǎn)變是自貿(mào)區(qū)建設的重要任務，也是其他制度創(chuàng)新的基礎保障。但就目前，在推進政府職能轉(zhuǎn)變過程中還存在一些問題，如讓企業(yè)有切實的便利感、居民群眾有實在獲得感的系統(tǒng)性改革事項還有更多可實踐的空間。總結(jié)分析2013年至2015年上海自貿(mào)區(qū)運行兩年來政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉玫闹匾煽兒痛嬖趩栴}，瞄準在重點領域取得關鍵性突破和標志性成果，以證照分離改革方案落實為核心，突出有獲得感的改革，以事中事后監(jiān)管創(chuàng)新為核心，突出有效率的改革，將有助于從推動落實證照分離改革試點、完善事中事后監(jiān)管頂層設計、加快推動行業(yè)監(jiān)管破題、加強信用監(jiān)管和聯(lián)動懲戒、理順一級政府管理體制等五方面提出對策建議。

上海自貿(mào)試驗區(qū)2013年至2015年運行兩年來，圍繞總體方案提出的改革方向和內(nèi)容，聚焦商事登記制度改革、事中事后監(jiān)管創(chuàng)新等，取得了相當進展，政府服務明顯改善，“放、管、服”的理念不斷深化，為形成國際化、專業(yè)化、市場化良好營商環(huán)境打下了堅實的基礎。但同時也要看到，在推進政府職能轉(zhuǎn)變過程中還存在一些問題，主要是能夠發(fā)揮決定性影響并帶動其他領域的重大改革還需繼續(xù)探索；能夠讓企業(yè)有切實的便利感、居民群眾有實在獲得感的系統(tǒng)性改革事項還有更多可實踐的空間。2016年是“十三五”的開局之年，自貿(mào)試驗區(qū)推進政府職能轉(zhuǎn)變，目標要瞄準在重點領域取得關鍵性突破和標志性成果，以證照分離改革方案落實為核心，突出有獲得感的改革，以事中事后監(jiān)管創(chuàng)新為核心，突出有效率的改革。

一、自貿(mào)區(qū)推進政府職能轉(zhuǎn)變加強事中事后監(jiān)管仍需繼續(xù)探索之處

（一）證照辦理便利度仍需提高，流程設計有待優(yōu)化

上海自貿(mào)區(qū)以商事登記制度改革為切入口，繼先照后證改革后，推進證照分離改革試點，進一步簡政放權，清理一批行政許可事項，完善市場準入，有助于緩解企業(yè)辦證難，激發(fā)“雙創(chuàng)”活力。從2015年11月12日起，自貿(mào)區(qū)向新設對外貿(mào)易企業(yè)推出單一窗口“七證合一”（海關注冊登記證、自檢備案證書、公安準刻證、外資備案證明、法人一證通、營業(yè)執(zhí)照、對外經(jīng)營者備案證書）并聯(lián)辦理、無紙化辦公。在“四證聯(lián)辦”的基礎上，繼續(xù)跨前一步。然而，調(diào)研中了解到先照后證改革中，“先照”率先解決了企業(yè)的設立問題，“后證”辦理問題直接涉及到企業(yè)開業(yè)和項目落地，是下一步仍需繼續(xù)探索改革的重要內(nèi)容。

1．證照辦理事項仍需改進，企業(yè)完成開業(yè)證照辦理周期仍較長

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對比長三角地區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)證照辦理的周期已屬較短，但從證照辦理具體流程看，仍有繼續(xù)提效的空間。調(diào)研中了解到，截至2015年7月，企業(yè)從設立到開業(yè)再到獲得全部前置許可共需辦理證照39張，其中涉及企業(yè)設立環(huán)節(jié)的證照7張、一般企業(yè)開業(yè)證照16張、行業(yè)前置許可證照16張。主要問題：第一，證照辦理數(shù)量仍然較多，2013年到2015年的3年間，證照數(shù)量從43張減少到39張，僅減少了4張（見圖1）。第二，證照辦理時間長短不一，根據(jù)不同審批要求，各類證照辦理時間少則1天，如原產(chǎn)地注冊登記證；長則66天，如新化學物質(zhì)環(huán)境管理登記證。調(diào)研企業(yè)反映，對于一些涉及到化工等特殊行業(yè)的證件，受到專業(yè)檢測要求，審批時間較長尚可接受，但希望在其他證照辦理過程中，能夠盡量減少辦理成本。

2．單一窗口流程設計有待優(yōu)化，企業(yè)便利度待提高

圖1　自貿(mào)區(qū)內(nèi)外企業(yè)證照辦理方式示意圖（截至2015年7月）

圖2　東莞市外商投資“十證聯(lián)辦”流程示意圖

綜合評估探索一個多月來的改革進展情況，由于該政策的執(zhí)行只針對新設立企業(yè)，新設立企業(yè)在申請辦理七證的時候，首先在窗口領取申請表格，在表格中勾選出自己需要的證件，但實際執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)，一些新設企業(yè)并不確定自己除最基本的營業(yè)執(zhí)照、法人一證通、公安準刻證之外還需要哪些證件，因而往往出現(xiàn)企業(yè)勾選了全部七張證照，而在領取的時候卻發(fā)現(xiàn)自己并不需要其中的某張，如企業(yè)拿齊基礎證照之后不一定想要同時辦理進出口貿(mào)易類證照，但由于相關部門有明確規(guī)定，除營業(yè)執(zhí)照外，企業(yè)必須要等勾選的證照全部辦好才可以一次性領取，因而造成的問題是：企業(yè)領取了營業(yè)執(zhí)照之后即確定了法人資格，其他證照便不再領取，相應的，一線窗口部門則要為安全保存企業(yè)其他證照花費大量的人力、物力。

3．證照辦理的聯(lián)動性不足，一定程度上影響了企業(yè)便利度

一是跨部門證照聯(lián)辦的覆蓋范圍有限，從整個證照辦理鏈條看，自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)設立環(huán)節(jié)的7張證照聯(lián)辦只是幫助企業(yè)邁過“設立門檻”，相對于其余證照，證照聯(lián)辦只是簡化了所有流程的一部分。二是同一部門內(nèi)部的證照辦理鏈條沒有打通，“單一窗口”流程設計有待優(yōu)化，覆蓋范圍擴大了，但后面還有很多涉及到各個部門的“小窗口”聯(lián)接程度不夠。目前，國內(nèi)部分城市和地區(qū)已經(jīng)在證照聯(lián)辦上有較大突破，以廣東省東莞市外商投資“十證聯(lián)辦”為例，企業(yè)憑借外商投資企業(yè)批準證書等3張基礎證照即可完成海關報關單位注冊登記證在內(nèi)的10張關鍵證照的辦理，具體見圖2。

（二）事中事后監(jiān)管仍需加強頂層設計，行業(yè)監(jiān)管亟待破題

自貿(mào)區(qū)內(nèi)推進的事中事后監(jiān)管改革是對加快政府職能轉(zhuǎn)變的有益探索，也是為在浦東新區(qū)完整的一級政府框架下推進政府職能轉(zhuǎn)變進行探路。自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管在制度設計上做了很好的安排，初步構建了由六大基礎性制度和專業(yè)監(jiān)管制度組成的“6+1”制度創(chuàng)新體系，并逐步完善覆蓋事前、事中與事后等主要環(huán)節(jié)的全過程市場監(jiān)管體系，可謂抓住了事中事后監(jiān)管的關鍵。但總體來看，事中事后監(jiān)管雖然建立起了“6+1”框架體系，但各項舉措的推進落實尚存在不平衡之處，企業(yè)和部門反映盡管自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管制度已經(jīng)初步建立起推進實施框架，取得了階段性成果，但推進中仍然存在監(jiān)管手段有待擴充、信息共享不到位、行業(yè)監(jiān)管亟須破題的問題，影響事中事后制度創(chuàng)新成效。以建筑業(yè)行業(yè)監(jiān)管為例，調(diào)研中企業(yè)反映：越是專業(yè)性強的領域要跑的部門就越多，同一事項在不同部門會遇到不同規(guī)定，面對“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下產(chǎn)生的新模式、新情況、新需求，相應的行政審批存在脫節(jié)。其主要原因是政府和市場的邊界還不夠清晰，市場管理的程序過于復雜，監(jiān)管規(guī)則的剛性不夠，改革步伐仍需緊跟市場發(fā)展等。

1．傳統(tǒng)的政府監(jiān)管方式無法適應市場新技術的需要

行業(yè)監(jiān)管的探索起始于迪斯尼落地浦東新區(qū)，隨著浦東開發(fā)開放水平的進一步提升，迪士尼樂園等大型國際項目落戶浦東，給傳統(tǒng)意義上的建設項目監(jiān)管方式提出了新的要求。如，迪士尼剛剛進駐上海之時，由于美國的政府和企業(yè)均長期使用國際領先的BIM①建筑信息模型，企業(yè)的審批材料與政府部門的審批要求不相匹配，這就導致迪士尼公司的立體電子建筑圖紙無法順利審批。得益于浦東新區(qū)開放迎接國際公司、積極推動迪斯尼項目的態(tài)度，企業(yè)和政府雙方采取一系列措施最終實現(xiàn)了審批。但事后反映，過程十分費時耗力（見圖3）。

2．市場管理部門多，程序交叉重合

調(diào)研中了解到，目前國內(nèi)普遍存在建筑相關市場管理部門多、程序交叉重合的問題。在建筑業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中，涉及不同層級政府的多重管理職能，從事不同內(nèi)容的監(jiān)督管理錯綜復雜，各管理部門之間分工過細、性質(zhì)趨同、職能交叉。以上海為例，建筑業(yè)監(jiān)管部門包括規(guī)土局（負責審批規(guī)劃方案）、發(fā)改委（負責審批立項報告）、環(huán)保局（負責審批環(huán)評報告）、建交委（負責發(fā)放施工許可證）等4個主要部門，以及公安局（負責消防、交警相關審批）、交通委（負責交通影響評價）、綠化市容局（負責小區(qū)綠化規(guī)劃審批）、氣象局（負責建筑物防雷審批）、民防辦（負責人防審批）等多個部門組成的龐大部門體系。由于各個部門對設計內(nèi)容的審查和審批僅限于職能管理范圍，如消防審查消防設計內(nèi)容、民防審查民防設計內(nèi)容，造成了企業(yè)為在不同部門獲批，需要把原本完整的設計內(nèi)容按照不同部門的要求進行人為的硬性切割。此外，不同的政府部門在審批材料時往往存在交錯，如民防部門需要規(guī)土局的規(guī)劃方案、發(fā)改委的立項報告，而規(guī)土局在批規(guī)劃方案時，又需要發(fā)改委的立項報告，這種情況制約了審批效率的提高，也給企業(yè)帶來不便。

3．規(guī)則清晰度不足，審批剛性不夠

建設項目有關規(guī)范數(shù)量繁多，標準剛性不夠，無形中增加了政府部門自由裁量權。如，根據(jù)2007年的統(tǒng)計，我國建設項目有關規(guī)范有27 000多條，且近年來數(shù)量一直在增加，這些規(guī)范包括：國家規(guī)范——強制性規(guī)范（必須遵守）和推薦性規(guī)范（可以參照），以及政府文件。由于對適用范圍缺乏剛性規(guī)定，往往造成同一類項目的審批，不同的企業(yè)有不同的對待方式。同時，企業(yè)將材料提交給各審批部門之后，如果遇到問題，需要企業(yè)自己去另一個部門申請解決，往往造成很多具體管理職能由誰來承擔無法清晰界定。做一個相對極端的假設，以《上海市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》綠本子為例，如果辦事員甲采取的方式為“綠本子許可的（約占全部條款的10%）批準同意，剩下的都不同意”，辦事員乙采取方式為“綠本子上禁止執(zhí)行的（假設同樣約占全款條款的10%）就不同意，剩下的都同意”，那么甲乙二人的處理方式中就有80%的自由裁量空間。

（三）企業(yè)經(jīng)營異常名錄制度作用發(fā)揮有限，政府部門聯(lián)動和協(xié)同有待加強

目前，自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新推進取得了階段性成果，特別是企業(yè)年度報告公示及經(jīng)營異常名錄制度開啟了以信用管理手段為核心、推進事中事后監(jiān)管制度的先河。經(jīng)調(diào)研了解，這項改革在實際推進中仍有三個方面需要進一步推進改革。

1．工商以外部門對異常名錄制度的知曉度和使用率有待進一步提高

圖3　迪士尼建設項目審圖流程

2014年國務院頒布《企業(yè)信息公示暫行條例》，已經(jīng)明確規(guī)定“在政府采購、工程招投標、國有土地出讓、授予榮譽稱號等工作中，對被列入經(jīng)營異常名錄或者嚴重違法企業(yè)名單的企業(yè)依法予以限制或者禁入”。但由于缺乏具體實施細則，目前仍是工商部門使用較多，如對異常名錄企業(yè)申請著名商標予以限制，其他政府部門對異常名錄制度的知曉度不高，實際使用案例少，有關部門在實際使用異常名錄過程中難以把握合理的尺度。比如，對于企業(yè)排名類榮譽稱號的授予，主要參考的是營業(yè)收入、納稅總額、吸收就業(yè)人數(shù)等經(jīng)濟指標，與異常名錄所反映的企業(yè)失信行為間的關系如何判定、是否可以實施“一票否決”尚缺乏依據(jù)和細則規(guī)定。

2．異常名錄制度對企業(yè)具體失信行為的“辨識度”有待提高

按照異常名錄制度規(guī)定，企業(yè)失信行為包括四類情形，即未按規(guī)定期限履行年報公示義務、通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法聯(lián)系、公示信息隱瞞真實情況及弄虛作假、未按規(guī)定期限履行即時信息公示義務等，并以此作為載入企業(yè)經(jīng)營異常名錄的依據(jù)②。截至2015年6月30日，自貿(mào)區(qū)共有6 533家企業(yè)載入異常名錄，其中，67.7%是企業(yè)未按期履行年報公示義務，31.1%的企業(yè)屬于登記住所無法聯(lián)系，屬于弄虛作假企業(yè)僅為68家，占1%，未按規(guī)定期限履行即時信息公示義務的為0。具體分析這四類情形，未按規(guī)定期限履行年報公示義務、通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法聯(lián)系的企業(yè)失信較輕；而弄虛作假和未按規(guī)定期限履行即時信息公示義務這兩類失信行為比較嚴重，但占比很少。這表明異常名錄對于企業(yè)失信行為信息的歸集還有待充實，對失信程度的甄別還要進一步細分。

3．利用異常名錄制度實施懲戒的“威懾力”不夠

按照異常名錄制度規(guī)定，滿3年仍未履行公示義務的企業(yè)將列入嚴重違法企業(yè)“黑名單”。由于異常名錄推行僅1年多，實際上還沒有企業(yè)被納入“黑名單”。即便有企業(yè)納入“黑名單”，工商部門能夠?qū)嵤┑淖顕绤枒土P是企業(yè)法定代表人、負責人3年內(nèi)不得擔任其他企業(yè)的法定代表人、負責人，“黑名單”制度實際懲戒效力不足。

由此可見，在利用異常名錄推動建立以信用管理手段為核心、實現(xiàn)政府管理由事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的過程中，企業(yè)法人信用信息的歸集來源仍較單一，無法全面準確判別市場主體的失信狀況，建立“一處失信、處處受限”的社會聯(lián)動懲戒機制有待進一步破題。

二、自貿(mào)區(qū)深化政府職能轉(zhuǎn)變的總體思路

（一）指導思想

以十八大、十八屆三中、四中全會為指導，圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標，立足上海建設社會主義現(xiàn)代化國際大都市的戰(zhàn)略目標，深化行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，堅持審批透明、信息公開、程序規(guī)范的要求，推廣自貿(mào)試驗區(qū)先進的政府管理理念、手段和方法，使政府權力運行更加透明、辦事流程更加清晰、程序執(zhí)行更加規(guī)范、服務導向更加凸顯，逐步建立體現(xiàn)“兩高兩少兩尊重”理念的現(xiàn)代政府、服務政府、高效政府和廉潔政府。

（二）主要原則

1．堅持突出簡政放權

緊緊圍繞簡政放權，“該管則管”，為各類市場主體營造良好的上進的公平的發(fā)展環(huán)境，“該放則放”，通過權力下放激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，提升政府服務效率。

2．堅持區(qū)內(nèi)區(qū)外聯(lián)動

把自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗與區(qū)外改革的實際緊密聯(lián)系，推動改革經(jīng)驗向區(qū)外輻射，同時把區(qū)縣改革監(jiān)管中形成的經(jīng)驗和發(fā)現(xiàn)的問題通過自貿(mào)區(qū)平臺進一步深化，推動形成更有針對性的改革創(chuàng)新。

3．堅持法治意識前置

政府依法行政是貫徹依法治國方略、提高行政管理水平的基本要求，推動政府監(jiān)管創(chuàng)新要在法治框架內(nèi)進行，堅持依法行政，既要改革創(chuàng)新，又要以法治為基本前提。

4．堅持應用技術手段

政府監(jiān)管創(chuàng)新要積極適應市場需求，善于運用大數(shù)據(jù)等先進技術手段和管理平臺，健全政府運用大數(shù)據(jù)的工作機制，將運用大數(shù)據(jù)作為提高政府治理能力的重要手段，不斷提高政府服務和監(jiān)管的針對性、有效性。

5．堅持社會力量參與

政府監(jiān)管創(chuàng)新僅僅依靠行政手段難以適應日益復雜的監(jiān)管任務，必須動員廣大社會力量共同參與到政府監(jiān)管中來，推動完善企業(yè)誠信體系和市場自治自律體系，形成行政監(jiān)管、社會監(jiān)督、行業(yè)自律、公眾參與的綜合管理和監(jiān)督體系。

（三）基本思路

自貿(mào)區(qū)內(nèi)推進的事中事后監(jiān)管改革是對加快政府職能轉(zhuǎn)變的有益探索，要充分借鑒自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗，推進全市政府監(jiān)管方式和手段創(chuàng)新。“利用一個平臺”，充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新的平臺作用，大膽闖、大膽試，并積極推動改革效應的推廣溢出；“建立一個體系”，探索建立由發(fā)現(xiàn)機制、懲戒機制、監(jiān)督機制構成的事中事后監(jiān)管體系；“形成一個突破”，動員多方力量、運用多種手段推動行業(yè)監(jiān)管破題，探索形成一條模塊化、領域型、鏈條式的實踐路徑；“突出一個核心”，加快完善以信用為核心的事中事后監(jiān)管體系，加快建立市場主體事前的信用承諾制度，做實“一處失信、處處受限”的社會懲戒聯(lián)動機制。

三、自貿(mào)區(qū)深化政府職能轉(zhuǎn)變的舉措建議

2016年是上海自貿(mào)試驗區(qū)擴區(qū)后的第一年，擴區(qū)后政府職能轉(zhuǎn)變涉及的內(nèi)容和部門也相應擴大；2016年也是“十三五”的開局之年，全面深化改革進入到?jīng)Q定性成果的攻堅階段，自貿(mào)試驗區(qū)要在全面深化改革的總體框架內(nèi)，主動探索，率先突破。為此，未來自貿(mào)試驗區(qū)推進政府職能轉(zhuǎn)變，目標要瞄準在重點領域取得關鍵性突破和標志性成果，建議著力聚焦兩大領域：一是突出有獲得感的改革，以證照分離改革方案落實為核心，深化行政審批制度改革，努力營造讓百姓有獲得感、讓企業(yè)有便利感的國際一流營商環(huán)境。二是突出有效率的改革，以事中事后監(jiān)管創(chuàng)新為核心，提高政府管理效率和為市場服務的能力，以“放、管、服”為核心，推動改革取得新突破。

（一）推動落實證照分離改革試點

第一，本著“合理擴圍、聚焦提效、突出透明”的原則，采用專業(yè)化業(yè)務“單一窗口”+各部門“小窗口”的運行方式，適度擴大辦理事項覆蓋范圍，歸并審批事項、減化壓縮流程，提高運行效率（見圖4）。以化工企業(yè)為例，專業(yè)化業(yè)務“單一窗口”指的是：企業(yè)法務部門在通用類證照“單一窗口”辦理完成營業(yè)執(zhí)照等4張證照后即成為合法經(jīng)營機構，其后，企業(yè)財務類部門在財務類“單一窗口”辦理銀行基本戶等4張證照，企業(yè)供應鏈相關部門在進出口貿(mào)易類“單一窗口”辦理海關注冊登記證等12張證照。這種做法是政府按照外資企業(yè)內(nèi)部業(yè)務部門劃分來設置多個單一窗口，保證一個部門的業(yè)務功能對應同一個窗口，給企業(yè)帶來真正便利。各部門“小窗口”指的是企業(yè)可以在海關、商檢、商務委各個部門將該部門相關全部證照一次性辦理完成，實現(xiàn)同一部門證照事項一口受理、一次辦理、同步發(fā)證。第二，推進網(wǎng)上政務大廳建設。加快審批流程標準化、電子化和審批信息共享平臺建設，盡可能把審批事項接入網(wǎng)上政務大廳，實行全流程網(wǎng)上辦理、實時電子監(jiān)察和信息公開，消除審批灰色地帶。第三，第三方事前介入事權下放。應由過去單純從政府的角度出發(fā)決定減少哪些審批事項，轉(zhuǎn)變?yōu)樽屍髽I(yè)等利益主體參與到改革政策的制定中來，邀請第三方社會力量參與事前評估，提高事權下放的針對性，做到對癥下藥、有的放矢。

圖4　證照分離 專業(yè)化業(yè)務“單一窗口”+各部門“小窗口”運行方式

（二）完善事中事后監(jiān)管頂層設計

不謀全局者，不足謀一域。上海自貿(mào)區(qū)的事中事后監(jiān)管要在“6+1”體系的基礎上加強頂層設計，將零散、碎片化的監(jiān)管內(nèi)容通過一套完整的機制設計對各層次、各要素進行統(tǒng)籌規(guī)劃。探索建立由發(fā)現(xiàn)機制、懲戒機制、監(jiān)督機制構成的事中事后監(jiān)管體系。第一，發(fā)現(xiàn)機制用好大平臺。通過構建信用信息平臺，將政府部門的監(jiān)管端口后移至市場主體的實際運營過程中，及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，建議在區(qū)級層面統(tǒng)籌考慮設立發(fā)現(xiàn)平臺，充分發(fā)揮信息技術和信用監(jiān)管理念，增強從過去依靠單一部門到依靠大平臺、大數(shù)據(jù)的方式。第二，懲戒機制強化部門聯(lián)動。各執(zhí)法部門之間加強聯(lián)動，按照《浦東綜合配套改革試點總體方案》，自貿(mào)區(qū)與浦東新區(qū)雙區(qū)聯(lián)動，賦予浦東部門立法權，調(diào)整建立與事中事后監(jiān)管相適應的部門規(guī)章制度，形成社會信用聯(lián)動懲戒的閉環(huán)系統(tǒng)。第三，監(jiān)督機制體現(xiàn)社會參與。通過加強各部門信息共享及大數(shù)據(jù)技術運用，在區(qū)級層面建立并強化執(zhí)法監(jiān)察機制，引入社會第三方的監(jiān)督評估機制，推動各部門將事中事后監(jiān)管落到實處。

（三）加快推動行業(yè)監(jiān)管破題

進一步劃清政府與市場的管理邊界，在自貿(mào)試驗區(qū)范圍，選擇若干企業(yè)、居民關切度高、審批和管理的技術性強、資格審批和技術審批可分離、市場監(jiān)管和服務的力量相對成熟的領域，推動開展政府與社會共同參與的行業(yè)監(jiān)管模式試點，探索形成一條模塊化、領域型、鏈條式的實踐路徑。以浦東建筑領域的專業(yè)監(jiān)管制度改革為示范和樣本，充分借鑒國外先進經(jīng)驗，加快推開行業(yè)監(jiān)管創(chuàng)新，主要是：第一，充分發(fā)揮信息技術手段的監(jiān)管效率。比如，美國建筑管理系統(tǒng)普遍采用BIS（建筑信息管理系統(tǒng)），市區(qū)政府管理機構、管理機構與承包商、管理機構與專業(yè)協(xié)會之間都采用電腦聯(lián)網(wǎng)。建筑物的基本概況、在建工程各種數(shù)據(jù)、施工企業(yè)素質(zhì)狀況等全部輸入電腦，隨時可以查閱各種數(shù)據(jù)，連項目報建、審批、工程竣工等各種手續(xù)通過互聯(lián)網(wǎng)辦理。第二，積極探索專業(yè)人士認可制度。比如，新加坡政府建立了以資質(zhì)人員為核心的設計負責制度，所謂資質(zhì)人員是已經(jīng)在新加坡注冊為建筑師或?qū)I(yè)工程師的人員，是設計審查制度的被審查主體。業(yè)主委任資質(zhì)人員對項目進行監(jiān)督和管理是項目開工許可的必要條件。再如，香港的《建筑物條例》明確規(guī)定，認可人士對簽署的“圖則、結(jié)構詳圖或計算數(shù)據(jù)負起所有責任”。深圳市住房和建設局正會同前海管理局研究制定《深圳市建筑市場綜合改革試點方案》③，其特色之一是探索實行監(jiān)理制度改革，允許建筑師、建造師、結(jié)構師、巖土工程師以注冊監(jiān)理工程師名義開展業(yè)務。第三，探索項目分類監(jiān)管。如，香港的社會投資項目與政府投資項目實施分類管理，社會投資歸屋宇署管理，政府投資歸工務局管理，工務局的項目不需要審批，也沒有施工許可證，工務局以業(yè)主身份自行尋找設計、監(jiān)理、施工單位，工務署審批自己的項目。第四，加快完善監(jiān)管創(chuàng)新的配套舉措。如，法國推行強制性工程擔保與保險制度，實行浮動擔保與保險費率制，承包商擔保與保險費率根據(jù)建筑物的風險程度、承包商的聲譽、質(zhì)量檢查的深度等綜合加以考慮，一般要負擔相當于工程總造價1.5%～4%的保險費。

（四）加強信用監(jiān)管和聯(lián)動懲戒

加快完善以信用為核心的事中事后監(jiān)管體系。第一，加快建立市場主體事前的信用承諾制度。落實國務院辦公廳《關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》，明確市場主體準入前以規(guī)范格式向社會作出公開承諾，自愿接受對違法失信行為的約束和懲戒，納入年報公示內(nèi)容，列入市場主體信用記錄。第二，做實“一處失信、處處受限”的社會懲戒聯(lián)動機制。在自貿(mào)區(qū)率先推動建立失信信息發(fā)現(xiàn)與信用聯(lián)動懲戒的有效機制。一方面，要以上海市公共信用信息平臺為載體，加強信用信息歸集，提升政府監(jiān)管部門對市場主體“一處失信”行為的發(fā)現(xiàn)和綜合判斷能力，在市信用平臺已歸集89項信用信息基礎上，研究制定第二批重點信用信息目錄，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，推動實現(xiàn)政府征信數(shù)據(jù)與社會征信數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享。另一方面，政府部門要在專項資金審批、食品藥品安全、建設工程招投標、居住證積分管理、財稅扶持等重點領域加強對信用信息的運用，盡快形成“處處受限”的閉環(huán)鏈條。第三，完善異常名錄制度應用機制。提高異常名錄制度的知曉度和部門使用頻率，推動各部門主動參考運用異常名錄，抓緊研究出臺異常名錄制度在部門監(jiān)管中的使用細則。完善異常名錄對市場主體失信信息的歸集機制，加強部門監(jiān)管信息共享，監(jiān)督落實企業(yè)按要求履行行政處罰等即時信息的公示。在自貿(mào)區(qū)率先推出行業(yè)“黑名單”制度，研究完善嚴重違法企業(yè)“黑名單”的觸發(fā)機制等。

（五）理順一級政府管理體制

第一，強化各職能主體之間的職能聯(lián)動。自貿(mào)區(qū)管委會內(nèi)設綜合協(xié)調(diào)局、政策研究局和對外聯(lián)絡局3個職能局，承擔自貿(mào)區(qū)改革推進、政策協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新研究、統(tǒng)計評估等職能。從政策執(zhí)行的實際效果來看，市區(qū)兩級之間、自貿(mào)區(qū)與新區(qū)委辦局之間的聯(lián)動機制尚不順暢。如，擴區(qū)后，市里各條線委辦局的改革措施需進一步由原保稅區(qū)擴大落實到浦東新區(qū)政府層面；新區(qū)委辦局與自貿(mào)區(qū)管委會3個內(nèi)設局之間自貿(mào)區(qū)相關職責分配有待更加清晰劃分。下一步改革應注重強化上海市與浦東新區(qū)、浦東新區(qū)與自貿(mào)區(qū)之間的聯(lián)動，調(diào)動浦東新區(qū)政府各委辦局將合署辦公理念融入到自貿(mào)區(qū)管理體制中，理順自貿(mào)區(qū)3個內(nèi)設局與浦東新區(qū)區(qū)委各部門的關系，重點體現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌功能，增強“協(xié)調(diào)性”作用。

第二，發(fā)揮片區(qū)局的主觀能動作用。自貿(mào)區(qū)管委會設保稅區(qū)管理局、陸家嘴管理局、金橋管理局、張江管理局、世博管理局等5個片區(qū)局。從實際運作的效果來看，保稅區(qū)管理局負責管理自貿(mào)區(qū)老區(qū)28.78平方公里的行政事務，自貿(mào)區(qū)賦予的職能與其原有工作職能高度重合，有助于其積極主動性的發(fā)揮，但除保稅區(qū)外的其他4個片區(qū)局目前主要承擔對上壓力測試和企業(yè)需求梳理功能，與自貿(mào)區(qū)相關的職能潛力尚未充分釋放。今后片區(qū)局的職能轉(zhuǎn)變應關注于根據(jù)各自管轄區(qū)域的特點探索先行先試的理念、方法、舉措，并進一步形成可復制、可推廣的經(jīng)驗做法，增強“主動性”作用。

注釋：

①BIM是英文Building Information Modeling的縮寫，中文名為“建筑信息模型”，指的是一種基于三維數(shù)字化技術的數(shù)字建筑模型，利用該模型可以對項目進行設計、建造和運營管理。BIM技術以其計算、協(xié)同、共享、可視等能力，推動建筑業(yè)從粗放式管理向精細化管理過渡，實現(xiàn)從各自為戰(zhàn)向產(chǎn)業(yè)協(xié)同的轉(zhuǎn)變，促進工業(yè)化和信息化的高度融合。BIM技術被稱為建筑業(yè)的信息革命，是一種全新的技術管理手段，在優(yōu)化設計、優(yōu)化建設過程和優(yōu)化管理等方面可大大提高工作效率。BIM可以容納從設計到建成使用，甚至是使用周期終結(jié)的全過程信息，并且各種信息始終是建立在一個三維模型數(shù)據(jù)庫中。這些信息在建筑設計、施工和管理的過程中能加快決策進度、提高決策質(zhì)量，從而使項目質(zhì)量提高，收益增加。

②根據(jù)國務院《企業(yè)信息公示暫行條例》和國家工商總局《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》有關規(guī)定，企業(yè)需在20個工作日內(nèi)通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公示的即時信息包括：受到行政處罰、知識產(chǎn)權出質(zhì)登記等6類信息，但對于這類信息是否能夠及時反饋公示，尚缺乏監(jiān)督落實機制。

③易曉春、郭恩宜：《前海擬打造建筑市場綜合改革試驗區(qū)》，深圳政府在線，http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/ bmdt/201511/t20151110_3350176.htm，2015年11月10日。

■責任編輯：張 煒

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10.3969/j.issn.1674-7739.2016.03.008