征信體系在城市管理中的運用

文 陸繼鋒 Lu Jifeng 山東科技大學文法學院講師、法學博士、碩士生導師，國家行政學院在站博士后曹夢彩 Cao Mengcai 山東科技大學文法學院劉自豪 Liu Zihao 山東科技大學文法學院

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征信體系在城市管理中的運用

文 陸繼鋒 Lu Jifeng 山東科技大學文法學院講師、法學博士、碩士生導師，國家行政學院在站博士后
曹夢彩 Cao Mengcai 山東科技大學文法學院
劉自豪 Liu Zihao 山東科技大學文法學院

城市管理

征信體系

城市問題

社會治理

當前城市管理工作的最大挑戰，是傳統的城市管理問題在沒有得到有效解決的情況下，新的問題又不斷出現，影響城市社會和諧和居民利益。作為市場經濟發展的產物，征信體系在規范居民個人行為、減少行政成本、改善城市管理方面具有不可忽視的作用。在城市管理中，征信體系有很強的適用性和利用價值，主要體現為兩方面：一是征信體系可以增強民眾的遵紀守法意識，提高居民自律意識，促使居民積極參與到城市管理中來。二是征信體系可以提升管理理念，豐富管理手段，構建長效的城市管理機制。

一、征信體系內涵與征信體系建設

（一）征信體系內涵

信用是一種基本的社會關系，通常是指在人與人、單位與單位之間在商品貿易中達成的一種互相信任關系。信用在不同學科領域或實踐層面有著不同的解讀和表達。在倫理道德層面，信用講求誠實守信并以此約束人的行為；在法律層面，信用通常指當事人契約之下的權利與義務關系；在社會學中，信用指建立在社會心理因素上的一種社會關系；在經濟學層面，信用是借貸雙方兌現承諾的一種交易，包括國家信用、銀行信用、企業信用和個人信用等內容。

人類經濟活動尤其注重發揮信用的作用。著名政治經濟學家熊彼特曾指出：“更有用的方法是從信用交易著手”；另一名經濟學家羅賓遜夫人也曾這樣概括：“貨幣實際上就是信用問題”。在中國，“征信”一詞源于《左傳·昭公八年》：“君子之言，信而有征，故怨遠于其身。”當下，征信一般被理解為通過依法收集、傳輸、存儲和加工自然人、法人及其他組織信用信息，以此幫助人們判斷和控制風險，服務生產生活的實踐活動。而征信體系就是與信用、誠信和征信活動有關的法律法規、組織架構、文化教育以及市場管理等共同構成的體系。

（二）國內外征信體系建設情況

西方發達國家在征信體系建設方面進行了百余年的探索實踐并形成了不同模式。典型的有三種：一是市場主導型模式，美國、英國、加拿大等國政府基本采取這種模式；二是政府主導型模式，德國、法國、意大利等國家采用的模式；三是會員制模式，主要是日本政府推行的模式。

近年來，我國征信體系建設進程不斷加快，主要從兩個層面展開：

首先是地方探索與實踐。如上海自上世紀末就啟動了信用體系建設，先后出臺了《關于加強上海市社會信用體系建設的意見》《上海市社會信用體系建設2013-2015年行動計劃》等文件，構建了涵蓋信用管理制度、征信數據平臺、信用服務行業和社會信用環境等為主要內容的，由“一個平臺和兩大系統（個人信用聯合征信系統、企業信用聯合征信系統）”構成的征信體系。浙江省2010年提出構建執行征信系統，2011年又將執行征信系統納入“平安縣市”考核工作，浙江在全省法院、公安、工商、金融等機構實現了信息共享。此外，廣東、湖南、天津等地方政府也在征信體系建設方面進行了大膽探索。

其次是國家層面的推動。中共中央、國務院2011年下發了《關于加強和創新社會管理的意見》，明確提出要“建立健全社會誠信制度”；十八屆三中全會也提出要“建立健全社會征信體系”；2012年12月國務院常務會議通過了《征信管理條例》并于2013年3月15日起施行；2014年1月，國務院常務會議原則通過《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》，對建設社會信用體系作出部署。可見，我國的征信體系建設步伐不斷加快，運用領域得到大大拓展。

二、當代城市管理主要問題與成因

（一）城市管理的內涵界定

城市管理是對城市的人和物兩方面因素進行的整體性管理。［1］城市管理是一個多維度、多結構和多層次的概念，它可以分為三個基本層次：一是宏觀上的城市管理，主要指政府組織或相關機構對城市所有事務的管理；二是中觀上的城市管理，主要指政府專設機構或職能部門對市政基礎設施和城市秩序的管理；三是微觀上的城市管理，是城市管理綜合執法機構對擾亂社會秩序和正常經營的具體事件的管理。［2］本研究所探討的是微觀層面的城市管理，意在分析當前城市管理中面臨的突出問題及其成因，檢討當前城市管理工作機制與方法，解決城市管理具體問題，提高城市管理水平。

（二）當代城市管理問題

城市問題是與城市發展相伴隨的客觀現象。作為城市問題的組成部分和末端呈現，城市管理問題是指城市管理活動所面對的現實問題和困擾。當前城市管理面臨諸多問題，常見問題大致可分為建筑規劃類、生產經營類、環境衛生類、城市交通類和市容市貌類（如表1）。城市管理問題不但給本來應該美好的城市生活制造了不和諧音符，擾亂城市生產生活秩序，也與現代城市文明格格不入。其實，城市管理存在問題是客觀現象，城市管理問題本身也并不可怕，但如果陷入“整治-又現-再治-再現”的重復怪圈，就會嚴重困擾社會管理活動，就會成為了我們不得不面對又不得不切實解決的重大課題。

（三）當代城市管理問題成因

當代城市管理問題成因機理十分復雜，但可以從城市居民和城市管理機制兩方面分析其成因。

表1　當前常見城市管理問題

1.城市居民自身原因

城市居民是城市管理的根本，居民狀況關乎城市管理水平。從當前城市居民整體狀況看，至少有三方面不足：

（1）城市居民遵紀守法意識和文明意識薄弱。文明和法治是社會主義核心價值觀的重要內容，也是每位居民都應當遵守和倡導的基本規范。盡管當前城市居民遵紀守法意識和文明程度比以前有較大提升，但仍有很多不足之處，還沒有達到理想程度。比如，盡管我國城市管理有相應法律法規約束，但依然很難避免違章建筑、違法經營、違反交通規則等不良行為。

（2）城市居民參與意識和主體意識低下。城市居民是城市管理的主體，只有充分調動城市居民參與熱情和參與積極性才能管好城市。從現狀來看，城市居民對城市管理的參與意識和主人翁意識普遍不強，多數居民認為，“城市管理是政府的事，我只是被管者”，甚至“城市管理與己無關”。這些思想誤區和認識上的不足影響著其意識提升。

（3）城市居民集體觀念和全局意識淡薄。集體觀念和全局意識是指在思考問題和采取行動時立足于整個集體，做好配合。城市居民如何處理個人利益和城市整體利益決定了居民對城市管理的配合度。近年來，在西方價值觀和市場經濟沖擊下，民眾集體意識整體弱化是客觀事實。城市居民的集體觀念和全局意識薄弱，突出表現為：凡事利字當頭，自我為中心，對他人、對集體和對城市整體利益關注不夠，若損及自身利益或者自身利益得不到滿足就不支持或不接受城市管理活動。

2.城市管理工作存在不足

當前城市管理工作也存在一些不足之處，突出表現為三方面：

（1）系統意識不夠，缺乏整體協作。作為城市總體發展的一部分，城市管理內容包羅萬象，涉及城管、城建、公安、工商、交通、環衛等多部門，管理部門間職能上有交叉，流程上有真空，也缺少必要的信息溝通與共享。在部門利益面前存在“有好爭著管，無利都不管”的不良現象，各部門之間聯手聯合與聯動不夠，協作不夠，合力不強。

（2）長遠意識不足，缺乏長效機制。城市管理是一項動態性、反復性工作，城市管理問題的解決也絕非朝夕之事。當前，城市管理重眼前而輕長遠，主觀性、隨意性大，缺乏長遠規劃。就管理行為而言，突擊執法、集中行動、專項整治等是主要形式，［3］以至城市管理綜合整治一擁而上，表面見效，運動后一哄而散，死灰復燃，導致一些問題得不到有效解決。

（3）法規不完善，執法形式單一。城市管理法律法規是城市管理的依據。當前，我國城市管理執法依據主要是《行政處罰法》，尚缺少專門的城市管理實體法規，現有條款操作性不強，執法主體不夠明確，執法手段以單一的經濟處罰為主，對居民接受處罰后的改正態度和效果缺乏關注。同時，城市管理中存在執法不嚴、以罰代管的現象，助長了說情風、鉆空子和不當交易與腐敗等不正之風。城市管理執法難從根本上來說是一種社會問題，其實質是社會信用的缺失。［4］

三、征信體系在城市管理中的適用

（一）征信體系與社會管理

征信體系最初主要為借貸市場所用，服務于銀行業發展，后擴展至商品交易市場和勞動力市場。隨著信息技術的發展和數據庫的建設與完善，征信體系功能不斷拓展。西方各國政府已開始探討和發揮征信體系在社會管理中的功能和作用，信用監管和懲戒相結合是西方近年來重要的社會管理方式，征信體系逐漸成為了社會管理的重要抓手。［4］

近年來，隨著我國改革開放的不斷深入和社會的轉型加速，社會問題日益凸顯，社會管理改革創新成為黨和政府新的任務。黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”；十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”；十八大也明確提出“要加強和創新社會管理，提高社會管理科學化水平”。此外，網絡問題的興起，推動了社會管理的革新，也迫使我們思考如何探討網絡管理下的社會監管形勢。在此背景下，征信體系在我國社會管理中的作用不斷凸顯并得到了應用，其應用主要分以下方面：一是銀行、證券、保險、信托等部門或領域利用征信體系加強金融信貸管理；二是工商企業、行業協會等運用征信體系改善生產經營與商品交易管理；三是稅務部門借助征信體系保障征稅、交稅活動，解決稅收管理問題；四是通過政府及其職能部門結合相關信息，提高行政管理效率；五是司法機關借助征信體系，通過搜集、共享甚至公開個人信息等手段解決“執行難”問題。也有學者主張，結合當前互聯網快速發展的形勢與需求，針對征信體系進行網絡社交管理，迎接一個即將到來的網絡征信時代。［5］

（二）征信體系在城市管理中的適用

城市管理是社會管理的重要組成部分。在城市管理中，征信體系同樣有很強的適用性和利用價值，主要體現為兩方面：一是征信體系可以增強民眾的遵紀守法意識，提高居民自律意識，促使居民積極參與到城市管理中來。“善治必達情，達情必近人。”就城市管理而言，缺少城市居民的積極配合與主動參與，城市管理必然陷于困境，而提高城市居民自律意識和自我管理能力是最關鍵的措施。征信體系依托信息技術和現代網絡，注重信息資源利用和公民信用考核，講求懲戒與預警結合，促進自律和他律統一，有利于提高城市居民自律意識，促使公民將個人利益融入社會公共利益之中，促進城市居民積極參與城市管理。二是征信體系可以提升管理理念，豐富管理手段，構建長效的城市管理機制。征信體系可以實現信息在不同部門的傳輸和運用，借助信息共享，促使部門間加強合作，變城市管理后果懲治導向為原因破解導向，同時彌補執法形式單一的城市管理短板，以豐富執法手段，推動城市管理流程再造，促進城市管理的精細化和長效化。總之，征信體系可以通過增加違約成本，減少行政成本，約束城市居民不文明行為，以他律促成良好意識和生產生活習慣，有利于提升城市管理理念，創新城市管理機制，提高城市管理水平。

（三）我國城市管理征信體系建設的實踐

近年來，國內一些城市將征信體系運用到城市管理中，解決現實問題。比如，杭州市2006年獲批省信用建設試點城市后，啟動了城市征信體系建設，將“健全信用體系，打造信用杭州”作為“生活品質之城”品牌建設的基本內涵，通過開發和完善市民卡系統、出臺市民信用獎懲辦法等手段，發揮征信體系建設在城市管理中的作用。［6］上海在2010年提出以征信制度建設為契機，提升城市管理水平，建設“誠信上海”。［7］另外，上海還嘗試通過利用電子監控，對城市不文明行為進行監督，將相關信息納入“公共征信”系統。［8］寧波市2013年提出，城市執法和相關行政部門要利用信息平臺對城市管理中的行政處罰、行政強制、行政調查等信息進行分類記錄、存儲和共享，嚴查城市管理中違法違紀行為。［9］顯然，征信體系建設已經成為城市管理創新的手段。

四、城市管理征信體系的建設路徑

（一）營造城市征信管理的氛圍

誠信是中華民族傳統美德，管理是城市建設運行的重要保證。培養社會誠信意識，優化社會環境，不但是我國經濟社會發展的重要內容，也是城市管理征信體系建設的必要條件。就當前城市管理而言，一方面要以社會主義核心價值觀為指引，打造“誠信守法”的城市精神，本著“全面普及與重點突出，持續性和階段性并舉”的原則，全方位多角度地加強以誠信為核心的道德宣傳教育，強化公民誠信道德意識，營造“守信光榮，失信可恥”的道德氛圍；另一方面要本著“道德與法制結合，自律與他律并用”的原則，依據現有法律規范，加大對信用不良行為的懲戒力度，讓違法違規者在身份管理、教育培訓、租房住房、證件辦理等方面受到警告或限制，提高公民違法與失信成本，壓縮城市違規失信空間，培養“守信者利，失信者虧”的自律和他律意識。

（二）完善城市征信管理規章制度

城市管理征信體系本身就是一種制度安排，沒有法律和規章制度的支持是不可能實現的。當前城市管理應在《中華人民共和國政府信息公開條例》《國務院征信管理條例》等現有國家法律法規基礎上，盡快出臺符合不同城市特點的《城市征信管理體系建設條例》，明確城市管理征信體系建設目標和基本原則，重點開展信息采集保密與使用、征信機構設立與監管、征信程序及違規行為認定等方面的法規完善工作，讓城市管理征信體系建設做到有法可依、有章可循。

（三）建立城市征信管理專門機構

城市征信管理具有長期性和全局性特點，建立專門組織機構框架是城市征信系統的重要保障。作為當代城市，要結合市情成立由政府主要領導召集的城市征信管理統籌協調機構，促進城市征信管理的層級與條塊互動；可依托城市經濟信息化委員會等部門建立專門的征信管理專門機構，明確其在城市征信管理中的職責與分工，具體推進城市征信管理體系建設和監管工作。

（四）實現城市信用信息的共享

信用信息數據是支撐城市征信體系的基礎。當下，互聯網、物聯網、大數據、云計算等現代技術為城市管理征信系統建立提供了技術支撐。而公民信用信息“碎片化”的客觀事實不但制約城市管理征信體系建設，也影響城市管理效率。城市管理應本著“先易后難、分步實施”的原則，依托城市信息中心或網絡中心，實現銀行基礎數據庫、工商部門企業信息數據庫、公安部門個人信用信息數據庫的信息集成，開發包括城市征信管理信息采集、信息處理和信息公開等內容的城市管理征信系統，為城市管理搭建容量大、傳輸快和應用性廣的信息管理平臺，實現信息在城市管理系統內各個部門推送、流通，借助信息化再造城市管理流程并促進城市管理精細化。

（五）促進征信建設的社會參與

人民群眾是社會財富的創造者，也是推動變革的中堅力量。調動全社會力量并整合全社會資源是提高城市管理水平的重要保證。城市管理征信系統固然需要政府主導，但建設城市管理征信系統并非政府一家之事，它需要社會公眾的廣泛參與。城市管理征信體系要在明確政府、社會組織、企事業單位和個人等在城市征信管理中主體權利和義務的基礎上，鼓勵社會公眾參與城市管理征信體系建設；應結合城市管理需要，盡快催生和扶持一批獨立于政府和市場之外的征信管理第三方機構，承擔公民信用記錄的征集、咨詢、分類、評估等工作，由其提供專業化服務，實現城市管理征信系統建設社會化，打造城市征信管理合力。

城市管理事關經濟發展、社會進步和居民根本利益。誠實社會呼喚公民誠信，城市管理需要征信支持。城市管理征信體系建設是城市國際化、信息化和法治化水平的體現，是塑造城市精神的有效載體，也是提高城市綜合競爭力的重要手段，更是激發人的積極主動性、激活社會發展因子的點火器，應當引起足夠重視。

說明：本文為2015年度國家社科基金一般項目“當代中國社會治理史研究”（15BDJ026）、中國社科院馬克思主義理論學科建設與理論工程資助項目“中國特色社會治理發展道路研究”（2015MGCHQ008）。

［1］劉國光.中外城市知識辭典［M］.北京：中國城市出版社，1991.

［2］孫柏瑛.我國政府城市治理結構與制度創新［J］.中國行政管理，2007（8）.

［3］羅許生.從運動式執法到制度性執法［J］.重慶社會科學，2005（7）.

［4］楊柳.社會管理創新背景下的被執行人信息公開——以浙江法院執行征信系統建設為研究對象［J］.人民司法，2012（17）.

［5］吳晶妹.開啟網絡征信時代［J］.金融世界，2015（3）.

［6］杜澤俊.關于推進杭州市征信體系建設的思考［J］.杭州（生活品質版），2011（7）.

［7］施凱.加快征信制度建設 提升城市管理水平［N］.解放日報，2010-02-21.

［8］苑廣闊.“寵物擾鄰”與“公共征信”［N］.甘肅日報，2015-11-11.

［9］寧波市城市管理相對集中行政處罰實施辦法［N］.寧波日報，2013-12-27.

■責任編輯：王 縉

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10.3969/j.issn.1674-7739.2016.03.016