推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記化解土地糾紛工作研究

滿義忠

摘 要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、健全農(nóng)村治理體系的重要基礎(chǔ)性工作，事關(guān)農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和廣大農(nóng)民切身利益。開展這項(xiàng)工作，有利于強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，穩(wěn)定農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)的預(yù)期，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入；有利于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素的內(nèi)在活力，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；有利于完善農(nóng)村社會(huì)管理，妥善解決土地承包的突出問題，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)；加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)；健全機(jī)制；嚴(yán)格責(zé)任

中圖分類號(hào)： F3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2016）27-60-2

1 西寧市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證基本情況

1.1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)基本情況

西寧市轄四區(qū)三縣50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，930個(gè)行政村，鄉(xiāng)村戶數(shù)25.99萬戶，鄉(xiāng)村人口107.85萬人，總耕地面積222.22萬畝（“國(guó)土二調(diào)”面積227萬畝）。全市實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶23.47萬戶，農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積174.04萬畝；頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》21.86萬戶，占家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的93%。截至2015年上半年，全市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積35.8萬畝，占農(nóng)戶家庭承包耕地面積的20.1%。其中，大通縣9.5萬畝，湟源縣15萬畝，湟中縣9.4萬畝，四區(qū)1.9萬畝。2014年，全市農(nóng)作物總播種面積183.26萬畝，特色農(nóng)作物播種面積比重達(dá)72%；實(shí)現(xiàn)一產(chǎn)增加值37.75億元，其中農(nóng)業(yè)增加值18.1億元，占比47.9%；全市農(nóng)民人均純收入中家庭經(jīng)營(yíng)純收入2773.14元，其中第一產(chǎn)業(yè)純收入1709.63元，占比61.65%；第一產(chǎn)業(yè)純收入中農(nóng)業(yè)收入1179.9元，占家庭經(jīng)營(yíng)純收入的42.5%，占農(nóng)民人均純收入的11.7%。

1.2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證進(jìn)展情況

2013年，我市在三縣30個(gè)村試點(diǎn)開展了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，其中：湟中縣10個(gè)村，湟源縣5個(gè)村，大通縣15個(gè)村。為整縣推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證積累了經(jīng)驗(yàn)、奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部、省政府和省、市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的總體部署和要求，本著積極穩(wěn)妥、分批實(shí)施的原則，以國(guó)土二調(diào)面積為準(zhǔn)，到2017年全面完成全市227萬畝（不含國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)耕地）承包耕地確權(quán)登記頒證工作。2015年安排湟中、大通兩縣采取整縣推進(jìn)的方式，于2016年6月31日前基本完成189萬畝土地確權(quán)登記工作；2016年四區(qū)和湟源縣全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，其中湟源縣31.68萬畝，城東區(qū)6713.4畝，城西區(qū)4359.75畝，城中區(qū)48052.05畝，城北區(qū)50988.15畝，東川工業(yè)園區(qū)248.1畝，于2017年6月31日前完成土地確權(quán)任務(wù)（不包括國(guó)營(yíng)農(nóng)牧場(chǎng)耕地面積）。截至目前，大通湟中兩縣共完成34個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦（占兩縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦總數(shù)的97%）、623個(gè)村（占兩縣行政村總數(shù)的91%）、16.8萬戶農(nóng)戶（占兩縣農(nóng)戶總數(shù)的88%）的入戶摸底、地塊調(diào)查工作，完成底圖勾繪面積122萬畝。農(nóng)戶地塊信息指認(rèn)、審核公示等工作正在加緊開展。今年，省上安排湟源縣和四區(qū)采取整縣（區(qū)）推進(jìn)的方式，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。至2017年12月，我市將全面完成確權(quán)登記頒證工作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化管理。

2 西寧市農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證中存在的主要問題和矛盾糾紛

土地確權(quán)的過程也是化解土地承包經(jīng)營(yíng)矛盾糾紛的過程。我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作正在按步驟有序開展，隨著確權(quán)工作的深入推進(jìn)，一些深層次的問題和久拖未決的矛盾漸漸浮出水面。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

2.1 基層農(nóng)經(jīng)組織不健全，四區(qū)確權(quán)難度大

2007年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)綜合改革后，撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)管理站，農(nóng)經(jīng)管理人員由原每鄉(xiāng)鎮(zhèn)2—3名裁減為1名，且大多為兼職（鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事農(nóng)經(jīng)工作人員94人，其中兼職人員65人），主要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作和聯(lián)點(diǎn)包村任務(wù)，很難履行好各項(xiàng)農(nóng)經(jīng)工作職責(zé)。區(qū)一級(jí)無農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)，各區(qū)均只有1名兼職人員。2016年，土地確權(quán)工作將在湟源縣和四個(gè)區(qū)全面推進(jìn)，四個(gè)區(qū)雖然土地面積少，但因地理位置的優(yōu)越性和土地使用現(xiàn)狀的復(fù)雜性，確權(quán)工作的難度將更大。

2.2 土地二輪承包原始檔案資料缺失，還原二輪土地延包歷史比較困難

土地確權(quán)登記頒證以土地二輪承包合同為基礎(chǔ)，由于二輪土地延包實(shí)施在前，《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)在后，加之基層干部在二輪土地延包中工作粗糙、村委會(huì)不重視檔案管理以及人員流動(dòng)、村莊搬遷等諸多原因，造成承包檔案資料遺失、殘缺或登記不規(guī)范，為出現(xiàn)土地承包糾紛埋下伏筆。

2.3 土地流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生新的矛盾糾紛

一是流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)業(yè)用途。例如，部分村里存在農(nóng)戶把土地出租給企業(yè)建廠房、庫(kù)房，改變了土地農(nóng)業(yè)用途，雖然協(xié)議約定了流轉(zhuǎn)期滿后由受讓方恢復(fù)耕地原貌，但由于流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)，現(xiàn)實(shí)中恢復(fù)原貌難度大，且航拍影像圖找不出地塊，很難確權(quán)確地。二是土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的土地問題。隨著設(shè)施農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的大面積土地流轉(zhuǎn)屢見不鮮，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地時(shí)，先由村委會(huì)與每個(gè)農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同，經(jīng)營(yíng)主體再與村委會(huì)簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，部分農(nóng)戶受利益驅(qū)使，有意多申報(bào)土地面積，村委會(huì)未嚴(yán)格審核把關(guān)或“睜一只眼閉一只眼”。確權(quán)時(shí)，出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)合同登記面積大于實(shí)際承包面積的農(nóng)戶要求以土地流轉(zhuǎn)合同登記面積確權(quán)的現(xiàn)象，擾亂確權(quán)工作正常開展。

3 推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證化解土地矛盾糾紛的對(duì)策建議

各級(jí)政府要把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”有機(jī)結(jié)合起來，以法律為依據(jù)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，把握和解決好土地確權(quán)登記頒證中的重點(diǎn)問題，穩(wěn)妥推進(jìn)，不斷創(chuàng)新。

3.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作是深化農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)性工作，是引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前提，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，充分保障農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要。各級(jí)政府要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的重要性，建立健全黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工協(xié)作、群眾廣泛參與的工作機(jī)制，按規(guī)定目標(biāo)按時(shí)保質(zhì)完成各項(xiàng)工作。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)土地承包糾紛苗頭性、隱患性和普遍性問題的研判，建立預(yù)警、預(yù)防機(jī)制，健全完善農(nóng)村土地承包糾紛案件的調(diào)處機(jī)制，維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定，保障農(nóng)村社會(huì)和諧與發(fā)展。

3.2 健全機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)

一是加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作開展得好壞，直接關(guān)系到黨在農(nóng)村各項(xiàng)方針政策的貫徹落實(shí)，關(guān)系到農(nóng)村各項(xiàng)利益關(guān)系的調(diào)整，繁重而艱巨。建議自上到下對(duì)市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（涉農(nóng)辦）三級(jí)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)重新定性、定編、定人，確保經(jīng)費(fèi)落實(shí)，使各級(jí)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)在新形勢(shì)下能正確行使職能。二是加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。各區(qū)縣要根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定，建立健全農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，協(xié)調(diào)解決仲裁庭建設(shè)用地、仲裁工作經(jīng)費(fèi)等實(shí)際困難，加強(qiáng)對(duì)仲裁員的管理和培訓(xùn)考核，提高仲裁員業(yè)務(wù)素質(zhì)。三是加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村調(diào)解組織建設(shè)。指導(dǎo)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會(huì)、村調(diào)解小組發(fā)揮一線作用，就地處理矛盾糾紛。形成完備的市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解體系。

3.3 嚴(yán)格責(zé)任，多管齊下全面推進(jìn)

各工作部門要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，形成縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三個(gè)層次的大網(wǎng)絡(luò)大格局，各配合單位要齊心協(xié)力，多管齊下，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，守好質(zhì)量關(guān)口，全面推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)開展工作，使各項(xiàng)工作依法依規(guī)，有序操作。建立健全土地確權(quán)工作情況報(bào)告、監(jiān)督檢查和成果驗(yàn)收制度，掌握工作進(jìn)展情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。

3.4 把握原則，妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛

開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，是對(duì)現(xiàn)有土地承包關(guān)系的進(jìn)一步完善，要堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系這一基本原則，對(duì)于確因自然災(zāi)害毀損等原因，需要個(gè)別調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照法定條件和程序調(diào)整后再予確權(quán)。各地和各有關(guān)部門在處理農(nóng)村土地確權(quán)工作中出現(xiàn)的土地承包糾紛時(shí)，對(duì)法律和政策已有明確規(guī)定的，必須堅(jiān)決按規(guī)定執(zhí)行。以維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為核心，按照民主協(xié)商、分類指導(dǎo)的原則，積極穩(wěn)妥地探索處理方式，妥善化解矛盾。