推開生態環境損害賠償一扇窗

推開生態環境損害賠償一扇窗

文黎照陽光時代律師事務所環境業務部律師,武漢大學環境與資源保護法學博士，承擔并主持環保部與浙江省環保廳的《企事業單位環境信息公開專題研究》課題的研究

近日，浙江省紹興市環保局首開環保部門向環境損害責任者發起賠償的先河，向浙江某公司發出紹市賠償函字〔2016〕01號《生態環境損害賠償意見函》，要求企業賠償環境損害68.8萬元。筆者在為紹興環境執法部門直接解決受損環境賠償的行為點贊的同時，也提出了環保部門實施生態環境損害賠償的困惑以及解決方案，供讀者參考討論。

案件回放

2016年3月15日，紹興市環保局環境監察人員檢查發現，位于紹興袍江工業區的浙江樂祥鋁業有限公司廠區西側圍墻外有排放口，大量呈較強酸性的淡黃色廢水從河道水面下的排放口涌出，進入運河（外官塘）水域。

發現這一情況后，紹興市環保局對該公司進行查封，并將案件移送公安機關，同時啟動對此次水污染事件的環境損害賠償程序。后經評估機構基線確認、污染暴露分析、環境損害確認、因果關系判定，認為此次污染事件造成運河（外官塘）水生態環境的損害，浙江樂祥鋁業有限公司的環境違法行為與環境損害間存在因果關系，評估意見書最終核定環境損害數額為68.8萬元。

環境有價損害賠償

近幾年各類環境問題頻發，可是在現行的立法中，除2014年新修訂《環境保護法》第58條規定的環境公益訴訟制度外，缺乏更多的生態環境損害救濟內容。2015年12月，《生態環境損害賠償制度改革試點方案》在環境保護領域引起廣泛關注。因污染環境、生態破壞造成大氣、地表水、地下水、土壤等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態系統功能的退化，都明確為生態環境損害的表現。生態環境有價，損害必須擔責，這不僅補充了傳統民事責任中缺乏環境損害賠償責任，也為環保NGO無法承受的環境公益訴訟之重減負。

基層環境執法部門戰斗在環境保護監管一線，負責環境違法行為的查處，具有掌握違法行為人、違法事實的直接證據優勢，在查處環境違法行為的同時，解決生態環境損害賠償問題，不僅使受損環境得到及時修復或賠償，提高行政效率，而且扭轉了環境問題的外部性。

現實困惑

損害鑒定誰買單

環境執法處罰的依據是環境行政處罰類立法，只要依法確定行為違法，做出處罰就完成執法任務，這也是法律授予的行政權。

但是，涉及到生態環境損害，排放多少污染物、造成多大范圍及什么程度的損害，以及如何治理和修復，是一個非常專業的問題，需要由生態環境相關專業的人士利用科學的方法計算得出，這顯然超出環境執法人員的能力范圍。

要尋求專業人員支持，就需要支付鑒定費用，而且目前的鑒定費比較貴，少則數萬，多則百萬，且鑒定的費用又不在預算當中，試點期間的一兩單鑒定費可能環保機關還有能力承擔，但再多幾單就麻煩了，因此誰來買單是個問題。

損害賠償是否超出執法權限

依法行政是環境執法的基本原則，環境基層執法部門的執法權源于委托授權，生態環境損害的民事賠償顯然不在授權范圍內。不過在這個案例中，紹興市采取了一個較為妥善合理的方式，即發出賠償意見函，而不是在處罰決定書中確定。

這一做法，從行政執法追求的社會秩序價值目標來說，也是契合的，健康、清潔、良好的生活環境，是維護正當秩序的前提。

但是，是不是能作為社會公共利益的代表，與污染者簽訂賠協議，還是需要討論的。

賠償金如何管理

相信對于紹興環境執法機關來說，目前面臨的一個最大問題，就是如何簽訂賠償協議和管理賠償金。

環境執法部門作為一個行政機構，與民事主體簽訂生態損害賠償協議，目前還沒有先例。另外，補償金既非行政收費，也非罰沒款收入，列入哪一個會計科目？入賬后，還需對外支付，是否屬于政府采購？要不要履行采購法律程序？

生態環境有價，損害必須擔責，這不僅補充了傳統民事責任中缺乏環境損害賠償責任，也為環保NGONGO無法承受的環境公益訴訟之重減負。

解決方案

本案中，企業排放的是強酸類廢水，流入運河外官塘水城，根據《水污染防治法》第76條的規定，“縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處以罰款；逾期不采取治理措施的，環境保護主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔”，這條規定提供了一種解決上述困惑的思路。

援引第76條，本案不僅處罰違法行為人，同時指定治理的期限，到期后若未治理，直接要求其支付修復費用。環保部門以監管人的身份，促使污染者與第三方直接簽訂生態環境修復合同，并監督履約過程，檢查治理和修復效果。如此，即可回避超出執法權限及修復資金監管的問題。

至于如何確定生態環境損害賠償額及鑒定費用的承擔，則可以借鑒司法鑒定，即由污染者向環保部門提出損害鑒定申請，環保部門批準并主持由具有生態環境損害鑒定能力的部門做出鑒定，費用由提出鑒定申請的污染者承擔。

此外，還有兩部立法的修訂也將為生態環境損害賠償提供法律依據：一是《民法通則》正在修訂當中，且民法典的制訂也正在緊張準備，生態環境損害的責任承擔已經被列入修訂范圍；二是《水污染防治法》的修訂，公開的修訂草案第134條也有類似規定，并且也有學者建議這一條還需要進一步修訂，明確造成水體污染的治理和修復責任，而不是只有造成事故才承擔責任，也可以說，只要造成污染，就應當承擔生態環境按時完成的民事賠償責任。

期待相關立法的及時修訂能再為生態環境損害開一扇門，清潔健康的生態環境將離你我更近。