合同環境服務與城市揚塵P M10控制策略創新研究

穆懷中　杜芳雨　趙志超

(遼寧大學，沈陽 110036)

合同環境服務與城市揚塵P M10控制策略創新研究

穆懷中杜芳雨趙志超

(遼寧大學，沈陽 110036)

內容提要：建筑揚塵和道路揚塵是城市揚塵PM10主要污染物，分別來自建筑工地不規范施工和道路的不徹底清掃。本文以委托—代理模型為主模型，對道路揚塵和建筑揚塵污染控制分別構建激勵機制，即在道路揚塵控制方面，運用階梯工資的績效激勵，在建筑揚塵控制方面，采用建筑揚塵排污費的減免激勵。同時，考慮到建筑揚塵對道路揚塵有“貢獻”作用，將建筑揚塵排污費與道路清掃資金對接。建議促進道路網格化清掃管理，探尋環衛精細化管理，并將清掃效果與工資績效掛鉤，建立道路清掃NGO的準入退出機制，創新實施財稅優惠，形成社會資本+污染方罰沒+政府財政的環境治理資金參與機制。

合同環境服務城市揚塵建筑揚塵道路揚塵控制策略

一、引言

如今，在城市PM10污染物中，揚塵PM10污染占比逐年增加。揚塵可分為建筑揚塵和道路揚塵兩大類，其中，建筑揚塵源自建筑工地非規范化施工，道路揚塵源自道路不徹底清掃，此外，田剛(2007)研究發現，工地出口附近道路揚塵排放因子是正常道路的2-10倍，說明建筑揚塵與道路揚塵間有一定的關聯關系，且前者對后者有不可忽視的“貢獻”作用。實際中，城市揚塵污染的各自控制、傳統控制、粗放控制已成常態問題，控制效果差強人意。基于此，本文認為城市建筑揚塵和道路揚塵控制應雙管齊下，協同控制，政府應整合資源，創新城市揚塵PM10的控制策略。

就建筑揚塵而言，可明確其責任主體為建筑工地，因此，建筑揚塵控制策略創新即為建筑工地的管理創新。就道路揚塵而言，其污染源“點多面廣”，尤其建筑工地附近道路無人問津，依靠現有市政保潔人員無法實現道路清掃的城市全覆蓋，因此，其策略創新更應側重人員保障問題。考慮到目前環境政策由強制性政策向市場激勵性政策轉變，志愿性環境政策(如環境志愿協議)和市場環境政策(如征收排污費)逐步實現。同時，《環境服務業“十二五”發展規劃(征求意見稿)》鼓勵環境服務市場主體以合同環境服務的方式向排污企業提供環境綜合服務，因此，本文建議政府應利用合同環境服務(Environment ServiceContract，簡稱ESC)挖掘民間環保力量，發動道路清掃NGO，解決道路揚塵控制的人員困局。在此背景下，為確保合同環境服務在城市揚塵控制中的有效實施，本文列示合同環境服務實施過程中的一般性風險，以委托—代理模型為主模型，結合現實構建理論模型，以創新城市揚塵PM10控制策略，實現城市高效率、高質量的揚塵控制。

二、文獻回顧

合同環境服務是由國外的合同能源管理模式發展而來的，它是指用戶獲得了合同約定的環境效果后，才付費給治理企業，即合同環境服務是“綜合環境服務”和“依據環境效果付費”的結合體，它以實際環境效果為客體，以環境治理服務的供需雙方為主體，其關鍵在于環境效果有效衡量和供求雙方的責任明確。目前，合同環境服務在概念表述上已基本形成共識，但考慮到其實踐內涵的豐富化，在污染實踐中并未形成統一觀點。

中國2011年首提“合同環境服務”，標志著在環保領域內，合同環境服務已得到官方認可，并鼓勵推廣，甚至大有成為主流環境服務業模式的勢頭，但盡管如此，合同環境服務在理念明確到實際推廣過程中仍存在諸多問題，催生了諸多風險。具體到本研究內容，發現從合同環境服務運營開始，至社會NGO介入，到環境實現治理，各類風險因素均伴隨始終。那么，風險因素包括什么？又將如何規避、消解呢？

王勇(2012)對合同環境服務風險進行分類，并將其分為融資、決策、技術和合作風險4類，融資和合作風險是最主要風險。謝海燕(2014)從現實問題出發，發現合同環境服務具有法律界定不清、準入退出機制不健全、政策斷層以及NGO能力不足等問題，也可看其為風險因素。申進忠(2012)認為激勵機制的失位造成污染企業的不配合風險是最主要風險。基于以上風險因素，學者提出了相應的措施予以規避、消解。

針對合作風險，葉正(2011)、李娜(2012)認為要先“定標準”，即將環境服務標準、基礎標準、管理標準、服務資質標準、服務質量標準、監測方法標準、服務評價與改進標準、計費標準、操作規范和考核細則等標準因素納入環境服務合同標準體系。之后要“強監管”，即做到“全程監管”、完善“技術評價體系”并以此為基礎完善“市場準入機制”。此外，陳湘靜(2011)建議將公民納入社會監督體系，以提高監督覆蓋面。

針對融資風險，原慶丹(2011)認為環境合同服務在我國的成功應由政府發力，為此，政府應將相關的所得稅、營業稅、增值稅減免以及財政的專項資金優先扶持開展環境服務和使用環境服務的企業。郝思文(2013)等進一步指出“政府要加快研究環境政策貨幣化的新形式，并為合同環境服務提供融資擔保，在有關稅費政策欠缺的情況下綜合實踐土地交換、設施抵押等各種付費形式”來為合同環境服務市場發展提供融資政策支持。

基于此，本文以城市揚塵PM10污染控制為背景，著眼于城市揚塵PM10污染控制現狀與實際，以委托—代理模型為核心，結合環保中政府、企業和社會NGO的角色定位和職能發揮，形成了建筑揚塵和交通揚塵協同治理機制，為進一步完善牽涉政府、企業和公眾的三元治理格局提供重要依據，具有重要的理論意義和現實意義。

三、模型假設及分析

(一)模型設計思路

使用合同環境服務方式解決城市揚塵PM10控制問題，要明確以下幾方面內容：揚塵污染現狀、揚塵控制問題、揚塵治理人員來源、運營風險管理、揚塵污染責任主體以及資金。基于此，其模型設計思路如下，并形成魚骨圖，如圖1所示：

1.明確揚塵污染現狀和責任主體

盡管道路揚塵和建筑揚塵均屬于揚塵污染范疇，但各自污染特點卻有很大差異。其中特點差異最大的是，建筑揚塵污染具有明確的責任主體——建筑工地，其產生也多是在建筑工地附近，而道路揚塵污染責任主體不明確，具有點多、面廣、無規則的污染特點。

建筑揚塵對道路揚塵具有“貢獻”作用。這種貢獻作用決定著道路揚塵治理需要建筑揚塵污染責任主體——建筑工地提供“補償”。這也將城市揚塵污染體系內2部分揚塵污染聯系了起來。

2.把握揚塵控制問題

經過多次專家座談會，就目前城市揚塵控制問題總結出以下3點：傳統控制、各自控制和粗放控制。其中，傳統控制是指目前揚塵控制措施多為道路清掃、物料遮擋等，措施主要集中于技術層面，大同小異，缺乏創新。各自控制是指由于建筑揚塵對道路揚塵有“貢獻”作用，理應兩方協同控制，但目前建筑揚塵污染和道路揚塵污染“各自為政”，顧此失彼。粗放控制是指目前城市揚塵控制的監督管理工作較為粗放，無法做到精細化管理，在建筑揚塵控制方面，表現為無法實現即時監督和全天候監督；道路揚塵控制方面，表現為環衛工作規范的不精細。

3.揚塵控制人員保障

據沈陽市道路清掃狀況調研①本調研由遼寧省大氣污染防治規劃課題揚塵調研組完成。調研以沈陽市為總體研究區域，按照以下步驟進行的：（1）搜集沈陽市沈河、和平、大東、皇姑、鐵西、沈北的道路名單；（2）以名單為抽樣框進行道路抽樣，抽樣中保證各區道路數量與樣本總量大致均勻，并覆蓋不同級別的道路。最終共抽取了24條樣本道路；（3）隨機對樣本道路中的市政保潔人員進行深度訪談和寫實記錄，測量道路的積塵負荷。發現，目前城市道路清掃中，一級道路清掃工作整體表現較好，但二、三、四級道路清掃工作無論在清掃頻率、清掃強度和日常監管上均不夠到位，建筑工地附近道路積塵負荷較高，多數情況下無人清掃，究其原因主要在于目前道路清掃的“人手”不夠。

圖1　合同環境服務控制城市揚塵污染的魚骨圖

根據上述調研結果，對于道路徹底化清掃的“人手”不夠問題，主張采用政府利用合同環境服務，購買道路清掃NGO②由于清掃服務市場技術壁壘較低，專業供應商較少，因此，此處僅對道路清掃NGO進行研究。清掃服務的方式解決。但關鍵在于，長久來看，如何解決道路清掃NGO的合作風險呢？

4.運營風險的處理

合同環境服務方式控制城市揚塵最主要風險是合作風險，基于此，建議采取“激勵性契約設計”的方式解決政府與道路清掃NGO間的合作風險，實現道路徹底化清掃。但如何設置激勵機制促進建筑工地實現揚塵治理“四化”③“四化”是指建筑工地的道路硬化、地面凈化、物料建材表面濕化和工地整體的封閉化。呢？建議政府借助排污費，結合治理效果進行適當的排污費減免，構建激勵機制。

根據以上思路設計，最終形成合同環境服務治理城市揚塵污染的策略流程圖，如圖2所示。相對于魚骨圖，策略流程圖對揚塵的污染責任主體、污染現狀、控制現狀等信息有更明確、直觀的展示。

其中，對揚塵污染責任主體而言，建筑揚塵有明確污染責任主體，用實線橢圓表示。道路揚塵則沒有明確污染責任主體，因此，用虛線表示。

對揚塵污染現狀而言，污染現狀包括建筑揚塵污染現狀、道路揚塵污染現狀以及建筑揚塵對道路揚塵“貢獻”作用三部分。具體如上方虛線方框所示。

對揚塵控制現狀而言，揚塵控制現狀多源自調研，在圖中未過多直觀體現，但使用揚塵排污費對建筑揚塵治理、使用道路清掃NGO對道路揚塵治理均有所體現。具體如下方虛線方框所示。

圖2　合同環境服務控制城市揚塵污染的策略流程圖

(二)模型設計假設

由思路設計部分可知，城市揚塵污染及治理體系中有政府、道路清掃NGO和建筑工地3大主體。政府與道路清掃NGO是“委托—代理”關系，二者關系維持將存在一定的合作風險，因此，需要環境服務合同中激勵條款予以消除。而政府與建筑工地則是政企間監督管理關系，因此，二者關系維持依賴政府強制力實施，為促進建筑工地主動治理行為，需按照治理效果進行適當排污費減免。為進一步實現變量具體化現做如下假設：

假設1：收益保證下的社會資本吸引

策略實現需要強大的資金支持作為后盾。資金需求中，工資需求是其主要方面。而在資金供給中，策略主張從建筑揚塵排污費征收額、政府財政支出以及社會資本注資3大方面考慮，其中，建筑揚塵排污費作為“補償”應當優先實現工資支付。此外，由于合同環境服務屬于PPP模式，在打造健康良好的投資環境，創造穩定、可持續的合同環境服務現金流的大前提下，廣泛吸引社會資本注資。基于此，本條假設可量化為以下公式：

其中，NF，G，Q分別表示建筑揚塵排污費征收額，政府財政投入和社會資本投入，k1，k2，k3分別代表各部分資金來源在工資形成中所占的比重，k1+k2+k3=1。

假設2：治理效果保證下的契約激勵設計

正如前文提及，政府與道路清掃NGO間容易產生合作風險，基于此，政府應遵循工資水平與治理效果掛鉤的契約激勵設計，消除合作風險。本假設可量化為如下公式：

在式中，S(π)是道路清掃NGO總收益；α為道路清掃NGO固定收入，相當于固定工資，由政府直接支付；β為激勵報酬強度系數，0<β<1，相當于工作績效，是根據治理效果而定，優先使用建筑揚塵排污費支付是道路揚塵減少量，W則是減少一單位道路揚塵的工資收益。

假設3：“利己主義”下的清掃努力水平選擇

與傳統市政清掃不同，合同環境服務中的道路清掃NGO是利己的，即其也是以組織凈收益最大化為目標的。但縱觀其服務全程，其收益主要來源于政府發放的工資、福利。而由于清掃行為的低技術準入特性，其成本主要為自身人力資本。為此，將上述過程體現在公式3-5中：

其中，公式(3)是道路清掃NGO的環境效益函數，它表示清掃減少道路揚塵量與道路清掃NGO努力水平a呈正比。λ是能力系數，集中反映道路清掃NGO自身規模、設備水平和管理水平等信息。ε是外生隨機變量，服從(0，σ2)的正態分布，也對道路清掃NGO的環境效益有所影響，在此其指代外來塵或車輛遺撒等隨機事件；公式 (4)是道路清掃NGO的努力成本函數，N為努力成本系數，此公式借鑒了其他研究領域內努力成本函數的公式，說明隨著努力水平提升，努力成本越高，且越努力，成本增長越快。

假設4：環境規制激勵下的工地主動治理行為

環境規制是政府為保護環境而制定的一系列政策法規集合。其制定主體是政府，具有強制約束力。環境規制工具分為“命令－控制型”和“基于市場型”兩類①趙細康，曾云敏，劉佳寧等.完善我國環境保護規劃實施機制研究:公共政策學的視角［C］//中國環境科學學會2009年學術年會論文集（第四卷）.2009.。命令－控制型是指政府通過法規強制企業保護環境的規制方式，具有見效快的優勢，但會極大影響企業競爭力。基于市場型則利用市場實現污染外部性的內部化，包括排污費、排污權交易等。

現如今，在揚塵污染問題上，基于《揚塵污染管理辦法》，各省(市)已經陸續出臺揚塵排污費征收標準及征收辦法。在此基礎上，借鑒已有揚塵治理經驗，提出“揚塵費用預交+揚塵全天候監測+根據工地主動采取的揚塵措施進行揚塵排污費減免返還”的激勵機制。基于此，提出如下公式：

其中，公式(6)是建筑工地治理的環境效益方程，即環境效益與建筑工地治理努力水平b呈正比。λ是能力系數，反映工地自身的管理水平。ε是由外界不確定因素決定的外生變量，且服從(0，σ2)的正態分布；公式(7)代表由于工地主動治理行為，政府對建筑揚塵排污費的減免返還。公式(8)是工地主動治理行為所產生的努力成本。公式(9)表示工地主動治理，建筑揚塵排污費減免返還部分減去自身努力成本即是建筑工地凈效益，讓工地有利可圖，這是此激勵機制設計的最核心部分。公式(10)是政府最終獲得的建筑揚塵排污費，即建筑揚塵總排污費減去減免返還的部分。

為保證模型科學性和代表性，模型還進行了如下數理假設：首先，假定政府是風險中性的，道路清掃NGO是風險規避的。假定道路清掃NGO采用Arrow-Pratt絕對風險規避度量ρ定義道路清掃NGO的風險規避程度。即效用函數u=-exp(ρπ)，其中，w表示實際貨幣收入。其次，假設環境質量改善程度為其中，EV表示減少一單位揚塵所獲得的環境價值。

(三)模型分析

從城市揚塵PM10污染現狀出發，結合上述假設，以“委托—代理”模型為基礎，以揚塵治理、控制和環境效益提升為目標，構建模型如下：

首先，在環境質量提升(揚塵污染得以治理)同時，政府購買道路清掃NGO服務的資金、出于激勵對建筑工地排污費的減免共同組成了政府的揚塵治理成本。因此，政府(委托方)的期望效益表示為：

經計算可得：

清掃服務供應商或道路清掃NGO作為代理方，是激勵機制受用方，政府通過實行分層工資制和績效考核制對清掃服務供應商或道路清掃NGO進行持續管理和長期監督。清掃服務供應商或道路清掃NGO(代理方)實際收入為：

除了努力成本外，清掃服務供應商或道路清掃NGO還存在收入的風險成本，借鑒第三方物流服務過程風險成本計算，清掃服務供應商或道路清掃NGO風險成本可表示為：

同樣的，建筑工地揚塵治理風險成本可表示為0。因此，清掃服務供應商或道路清掃NGO確定性等價收入可表示為：

滿足：

社會整體最大化收益增量是環境狀況的改善，因此，社會整體范圍內，政府購買第三方清掃服務整體效用增量為

從模型思路設計到模型分析，整個過程來看，使用合同環境服務治理揚塵牽涉到政府財政、市政保潔和環境保護等多個部門，這說明本政策是一項多部門聯動管理的長遠工程。而從分析結論來看，道路清掃NGO和建筑工地均可從中獲得一定的效益，政府也在策略運營過程中產生了積極的政策效果。可見，這樣的策略設計，確保了工程可行性和發展性，更提升了社會各部分揚塵治理的積極性，意義深遠。

四、實證分析

合同環境服務本身就是一個新概念，又將其運用于原屬于政府市政服務的道路保潔上，用于治理無規則污染物——揚塵，因此，對其運用僅僅可停留在理論層面，并不存在現實案例、數據以供實證分析。因此，本文的實證分析部分更加偏重于理論推導的一般性描述。其主要包括以下兩方面：(1)通過企業間能力差異，測度企業能力對揚塵改善的影響程度。筆者將道路清掃NGO的資產規模、技術水平、專業程度、管理水平、管理理念、客戶服務和敬業精神7大因素表征其能力。具體到模型，道路清掃NGO能力越強時，能力水平系數就越大；管理理念、客戶服務以及敬業精神等因素越冒進，絕對風險規避度就越小；(2)通過不同政策的實施與否，測度政策實施對揚塵改善的影響程度，在此，需要考察的政策包括以下2個：第一，是否簽訂環境質量保證型環境購買合同，即是否依據環境效果階梯付費；第二，建筑揚塵排污費是否與道路清掃NGO工資對接。基于此，本部分測算如下：

(一)優勝劣汰——不同企業稟賦間的差異比較

在諸多影響因素中，第三方清掃企業(組織)的能力水平系數λ、絕對風險規避度ρ以及努力成本系數а是由企業自身特質決定的。在這種意義上，選擇資產規模較大和管理水平較高、敢于承擔風險并具有創業精神的清掃服務商，對于有效降低道德風險，充分發揮其激勵效能具有重要的作用。

(二)多勞多得——有無線性契約激勵的差異比較

參見假設3，線性契約激勵設計是克服委托-代理困境，構建長效委托-代理關系的關鍵所在。在此，本文主張簽訂使用環境質量保證型環境購買合同，即合同規定揚塵治理效果越大，工資越多。

如果不存在環境質量保證型環境購買合同的激勵作用，將在一定程度上對第三方積極性產生影響，甚至會產生“吃空餉”現象。

由于合同本身并未設置任何激勵機制，β=0。長期內清掃服務供應商或道路清掃NGO努力水平下降，甚至接近0。因此，其能達到的環境質量效應上限僅為E(Δπcon·EV)。

(三)差則思變——有無建筑揚塵環境規制的差異比較

參見假設4，政府采購合同環境服務中，政府相關部門通過收取建筑工地揚塵排污費實現對建筑工地自動治理行為的激勵。因此，建筑工地揚塵排污費在政策中更多作為一種行為激勵因素存在，而非簡單的資金來源。在此，假設政府沒有對建筑工地征收揚塵排污費，這將會對整個揚塵治理體系產生如下影響，第一，由于激勵機制缺失而引發的工地規范施工動力不足，此時，b=0。第二，由于資金來源單一而引發政府財政壓力增大，NF=0。為直觀表現上述現象，特將上述過程量化如下：

由于工地自動規范施工的動力消失，建筑工地開始產生建筑揚塵，在對工地內部環境造成影響的同時，還增加了工地周邊的城市道路積塵負荷。根據以往研究發現，施工工地形成的道路揚塵增加量相當于增加了道路總長度的59%，從道路清掃角度看，這相當于工作量在原有的基礎上增加了59%。此時，能達到的環境質量效應上限變為了EV。此外，政府財政支出為工資支出，由于工作量的加大了59%，則工資總額為因此，最終政府最大效用可表述為：

五、結論及建議

運用建筑揚塵排污費減免激勵和道路清掃契約激勵對城市揚塵PM10進行治理為城市揚塵PM10控制提供了新思路，但是，以上闡釋基本停留于可行性及可達性分析層面，措施執行層面分析仍未能深入有效解決問題要害，因此，筆者基于措施實際執行過程，強調指出其中的關鍵政策要素，把握正確政策方向，實現有序政策運行，現提出以下要點：

(一)強制、合理地向建筑企業征收建筑揚塵排污費

作為政府環境規制代表，建筑揚塵排污費的征收首先為建筑工地采取治理措施提供反向激勵。在反向激勵下，建筑企業逐漸重視建筑揚塵治理。可見，向建筑企業征收建筑揚塵排污費是整體控制措施中基本要素。如果在此過程中，政府未能強制地征收建筑揚塵排污費，上述反向激勵將會消失。其次，還應制定合理的建筑揚塵排污費標準，在治理揚塵基礎上，保證建筑企業日常盈利和運行。

(二)基于治理狀況的梯度，合理地減免建筑揚塵排污費

如果說強制地、合理地向建筑企業征收建筑揚塵排污費對建筑企業構建了反向激勵機制，則在實行揚塵排污費減免的政策規定后，激勵開始轉為正向。正反向激勵共同作用加速促進了建筑揚塵污染的治理。

(三)設計環境購買合同，構建有效的契約激勵機制

通過道路清掃治理道路揚塵，是道路揚塵治理簡單徹底的治理措施。其清掃努力程度對清掃效果產生積極正向影響，通過激勵契約設計，政府部門對清掃服務供應商或道路清掃NGO構建了“正向”激勵機制，從而提升了清掃服務供應商或道路清掃NGO的清掃努力程度。通過分析，如果沒有激勵契約設計因素，此時可達到環境效果改善水平上限僅為bλbEV，相比有激勵契約設計情景，環境效果改善水平上限下降了aλaEV。可見，激勵契約設計是影響道路揚塵治理效果的重要激勵因素。

(四)建立嚴格、完善的道路清掃NGO準入退出機制

在“合同環境服務+道路清掃”模式中，資質較好的道路清掃NGO可有效減少“合作風險”的發生，因此，健全、完善的道路清掃NGO選拔機制是確保政策實施過程穩定，產生良好政策效果的重要因素。因此，通過對道路清掃NGO機構進行資質評估，選拔技術高新，管理先進的企業對目標道路區域進行清掃，確保政策實施的穩定性。

基于模型分析及實證結果，從政策實施前、實施中兩個時間節點上對政策實施提出建議如下：(1)政府助推“合同環境服務+道路清掃”模式，實現道路網格化清掃。以建筑工地為中心，對城市道路進行網格劃分，強制推行第三方清掃，對于無力或不按要求采取治理措施的建筑工地(責任主體)，由環保部門直接指定清掃組織進入工地附近道路進行清掃，除已繳納的揚塵排污費外，其余費用全部由責任主體承擔。(2)在網格化清掃實現過程中，需要實施“五定”網格化監督工作，即定區域、定人員、定職責、定任務、定獎懲，做到網格邊界清晰、責任主體明確、目標任務具體。(3)精細化環衛規范，必要時建議實行積分制，做到將清掃力度、效果與個人績效工資掛鉤。(4)完善“道路清掃NGO”準入與退出機制。考慮到清掃專業程度低技術特點，不宜設立強制性準入標準，而應以相應的能力及信用評價為基礎，對較低合作風險的清掃組織予以高評級認定，作為政府、企業購買清掃服務時的評判依據。對合作風險較高的清掃組織，則降低其評級，如有必要可將其列入黑名單，永久禁止進入道路清掃NGO市場。(5)多方吸引資金，確保環境治理資金有力支持。除了稅收優惠等常規政策外，建議創新利益共享機制，吸引社會資本參與環境污染治理。

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【責任編輯成丹】

R197.1

A

1672-9544（2016）08-0040-07

2016-02-29

穆懷中，副校長，教授，博士生導師，研究方向為福利經濟與社會保障；杜芳雨，經濟學博士，研究方向為土地價值評估與環境管理；趙志超，經濟學碩士，研究方向為資源城市轉型與產業優化。

國家社會科學基金“中國人口城市化水平與質量協調發展研究”（13CJL047）；遼寧省大氣污染防治暨藍天工程規劃采購項目（LNZC20131102442001）；遼寧省水源保護區生態環境保護和民生安全協同創新中心資助成果。