省直管縣促進了區域經濟增長嗎？
——來自河南省縣域經濟的證據

孫永杰

(鄭州升達經貿管理學院，河南 451191)

省直管縣促進了區域經濟增長嗎？
——來自河南省縣域經濟的證據

孫永杰

(鄭州升達經貿管理學院，河南 451191)

內容提要：省直管縣體制改革是當前我國地方政府行政區劃調整和簡政放權改革的結合點，但由于各個地方改革差異較大，政策效果也不盡相同。本文運用雙重差分法對河南省2004年和2011年的兩次省直管縣改革進行深入對比分析，發現2004年的改革沒有產生預期效果，而2011年的改革的確對目標縣域經濟增長有明顯的正效應。因此，應當繼續加大放權力度和范圍，使縣級政府在更大范圍內享受制度改革的紅利，進一步促進城鄉融合。

省直管縣縣域經濟經濟增長雙重差分法

一、引言

從1983年開始，為了打破地方政府間的行政壁壘，削弱城鄉分割、工農分離的格局，充分發揮中心城市對周邊農村經濟的帶動作用，中央開始推行地區體制改革，我國地方政府的行政區劃管理層次由“省、縣、鄉”三級管理轉變為“省、市、縣、鄉”四級管理，“市管縣”體制普遍實施。隨著縣域經濟的逐漸壯大，一些“地級市”不足以引領和帶動縣域經濟發展，反倒出現“市縣爭利”的問題，導致區域經濟失衡，“三農”問題突出。另外，政府間層級過多嚴重影響行政管理的效率，地級市不僅成為省與縣之間管理溝通的障礙，而且行政權限的不對等也導致市縣之間財稅分成失衡，尤其是隨著1994年分稅制改革和政府間財政轉移支付制度的確立，“市管縣”體制越來越成為制約縣域經濟發展的嚴重問題 (羅湘衡，2009)。于是，上世紀末期我國開始探討省管縣體制改革，試圖通過“擴權強縣”為縣域經濟發展提供動力支持。

省直管體制改革的效果如何呢？有沒有對縣域經濟發展起到預期的促進作用呢？國內相關研究并不太多，從目前已有的文獻資料來看，主要有兩種看法：一種認為省直管體制改革起到了應有的積極作用，楊志勇(2009)從縣級政府的財政獨立性和積極性視角入手，認為省直管縮短了財政鏈條和財政層級，促進了省級財政對縣級財政的支持，調動了縣級政府發展經濟的積極性，從而促進了縣域經濟的發展；吳金群(2010)認為省管縣體制可以上移公共服務統籌權，完善省市縣權責配置，實現城鄉基本公共服務的均等化，增強縣域經濟社會發展的活力，從而解決縣鄉財政困難，推動農業農村健康發展；中共河南省委辦公廳課題組(2015)通過對10個直管縣的全面走訪調查，認為省直管激活了縣域經濟內生動力，破解了城鄉二元結構，實現了城鄉統籌發展，取得了較好的預期效果；譚之博等(2015)運用全國省市縣1999年-2010年的面板數據分析了省直管改革對財政分權和民生的影響，結果表明改革明顯提高了縣級財政分權水平，有助于縮小城鄉收入差距。另一種看法認為，省直管體制改革并沒有改變縣級財政困難的根源問題，無法對縣域經濟帶來明顯改觀，龐明禮(2009)認為省直管并沒有改變縣級政府財權與事權的不對等狀況，劉尚希(2009)甚至認為省級政府管理能力不足會導致管理成本增加，從而造成潛在風險；陳頌東(2012)對河南省第1批的5個試點縣市的財政自給能力進行量化對比后，發現財政直管的改革效果并不理想，5個試點縣市的財政自給能力并沒有得到有效改善。

綜上所述，由于我國各個省關于省直管體制改革的內容差異較大，對其政策效果的研究并沒有十分權威的結論，所以現有研究大多只是從理論視角定性的分析了改革的作用機制，缺乏從實證角度對政策效果的檢驗和因果分析。本文以河南省為對象，采用雙重差分模型來研究河南省2005年和2011年兩次省直管改革的效果，通過對比兩次改革的差異，探究行政區劃改革對區域經濟發展的政策影響。

二、省直管對區域經濟的影響機理分析

我國的行政區劃設置主要受到經濟、政治以及社會等多方面因素的影響，計劃經濟時期的行政區劃調整主要是政治管理的需要，而改革開放后則主要是以經濟發展為目的，這種以經濟發展為導向的行政區劃調整對于區域經濟有著較大的影響。省直管體制改革對縣域經濟的影響效應主要分為三個方面：

1.財政分權，促進縣級政府財權與事權之間平衡

首先，被省直管的縣與市級政府財政脫鉤，財政收支職能從市級政府下放到被直管縣，使得財政收支規模都相應擴大。一方面轄區內增值稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅不再與市級政府共享，另一方面，財政支出可以更多地投向本地基礎設施建設，有利于吸引企業進入和擴張，從而擴大稅基。其次，自從1994年我國分稅制改革后，我國各級政府之間自上而下的財政轉移支付制度雖然削弱了地區間的經濟不平衡狀況，但卻造成地方政府財權與事權間的失衡，這種失衡狀況從上而下逐級擴大。市管縣體制下，市級政府為了自身利益，利用行政級別擴大自身的財權，卻將事權下放，加劇了縣級政府財權與事權間的不平衡。省直管后，縣級財政歸省級直屬，越過了市級財政的障礙，雖不能從根本上消除財權與事權間的不對等，但卻可削弱兩者間的不對等狀況，改善縣級財政的困境。

2.經濟管理權限擴大，促進區域間競爭與合作，優化資源配置

一方面，直管縣獲得了更大的經濟管理權限，成為發展本地經濟、吸引外地企業的有力競爭工具。優惠稅收政策可以幫企業降低成本，項目審批權限擴大可以改善投資環境，有利于資本形成，從而促進經濟增長。另一方面，地方政府之間的政績競賽使得經濟資源在區域間的流動受到一定程度的行政阻礙，而省直管能夠通過行政手段打破省、市、縣之間的壁壘，在更大范圍內促進資金和人才的流動，優化資源配置，從而產生規模效應和范圍經濟。

3.社會管理權限擴大，調動地方政府積極性

長期以來，“行政區經濟”是我國區域經濟發展的典型特征，地方政府官員的晉升和獎懲與地方經濟發展狀況掛鉤，從中獲取了極大的權利和利益。因此，地方政府往往會通過提供更好的基礎設施和公共服務來創造地方政府間的比較優勢，進而實現地區和政府間的競爭。省直管后，縣級政府平臺擴大、社會管理權限擴大，調控政策靈活，改革紅利充分釋放，為了充當縣域經濟發展的領頭羊和地區副中心城市，縣級政府發展經濟的積極性得到極大提升。

三、省直管縣影響區域經濟增長的實證分析

1.樣本選擇

2002年，省管縣逐漸在浙江、廣東、河南、遼寧、湖北等省份的一些經濟發展較快的縣市進行試點，但由于省際差異較大，不同省份的省管縣體制改革的背景、路徑選擇、擴權縣(市)范圍和擴權內容不盡相同(袁建軍、金太軍，2010)，所產生的效果也差異較大，出現了廣東模式(王麗婭，2010)、浙江模式(何顯明，2009；王雪珍，2011)等成功案例。河南省作為全國的經濟大省、人口大省、農業大省，但縣域經濟發展滯后，城鄉差距較大，“三農”問題突出。2004年，根據《中共河南省委河南省人民政府關于壯大縣域經濟的若干意見》，對鞏義市、項城市、固始縣、鄧州市、永城市等35個縣(市)開展省管縣體制改革試點，下放經濟社會管理權限達80項；尤其在財政體制方面，不僅加大了省級財政對縣域經濟的支持，而且該35個縣(市)的財政結算、預決算、資金往來、預算體制調整和稅權調整等5個方面都由省直接管理。2011年，經中央編辦批準，河南省印發《河南省省直管縣體制改革試點工作實施意見》，確定從2011年6月1日起在鞏義市、蘭考市、汝州市、滑縣、長垣縣、鄧州市、永城市、固始縣、鹿邑縣、新蔡縣10個縣(市)開展改革試點，賦予10個縣(市)經濟社會管理權限，權限目錄高達603項；2013年河南省又通過了《河南省深化省直管縣體制改革實施意見》，從2014年1月1日起對上述10個縣(市)全面實施省直管的體制。河南省這兩次直管縣體制改革情況如表1所示，通過對比發現，這兩次改革差異較大。在改革對象上，2004年有35個縣(市)，2011年則只有10個；另外，改革對象的選擇依據也不同，2004年選擇的都是基礎條件好、經濟實力強、發展速度快的縣(市)，所選的35個目標縣(市)在其所屬省轄市所管轄的縣(市)中GDP排名都比較靠前，而2011年則更多地從理順省、市、縣三級政府間行政關系進行考慮，是為了切實提高行政效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的省管縣管理體制，經濟增長因素并非主要參考指標；在改革內容上，2011年比2004年下放權限目錄的數量和范圍也大幅增加。本文通過雙重差分模型，對比河南省兩次改革的差異，探究行政區劃改革對區域經濟發展的政策影響。

表1　2004年和2011年河南省直管縣體制改革情況

2.實證模型：雙重差分模型

分析某項政策調整對經濟的影響效果，最直觀的方法就是對比政策實施前后的經濟績效。但是影響區域經濟增長的因素有很多，并且各地區之間的要素稟賦差異太大，很可能政策實施前后的經濟變化并非政策調整引起的，所以直接進行對比可能會產生偏差和誤解。雙重差分法則可以很好地解決這一問題，首先，將所有縣級行政區域分為兩組：省直管體制改革的處理組和沒有被省直管的對照組；其次，控制影響縣域經濟增長的其它因素；最后，比較省直管政策實施前后的處理組和對照組的差異，從而檢驗省直管對目標經濟增長的影響。本文在具體操作中，把河南省全部109個縣(市)劃分為4組：省直管前的對照組、省直管后的對照組、省直管前的處理組和省直管后的處理組。用虛擬變量du和dt分別來表示樣本劃分：處理組du取值1，對照組du取值0；省直管前dt取值0，省直管后dt取值1。

具體回歸方程如下：

其中，Y表示人均實際GDP增長率，下標i和t分別表示地區和時間，ε為隨機擾動項。

對于對照組中沒有被省直管的縣 (市)，du=0，“省直管”政策實施前后的GDP增長率分別為：

可見，在省直管前后，對照組的GDP增長率的變動為β2。

同理，對于處理組中被省直管的縣(市)，du=1，省直管政策實施前后的GDP增長率分別為：

可見，在“省直管”前后，對照組的GDP增長率的變動為β2＋β3。

3.數據

因為河南省直管縣政策的調整曾經有兩次，第一次是從2004年對鞏義市等5個縣(市)開展省直管體制改革，第二次是2011年6月1日起對鞏義市等10個縣(市)進行全面直管改革，所以本文收集整理了1994年我國分稅制改革以來至2014年底，河南省108個縣(市)的相關數據，數據全部來自于河南省統計年鑒(1995-2015)。對于第一次改革，所涉及的35個縣 (市)du=1，其它73個縣 (市)du=0，2005年之前的dt=0，2005年及以后的dt=1；對于第二次改革，所涉及的10個縣(市)du=1，其它98個縣(市)du=0，2012年之前的dt=0，2012年及以后的dt=1。其他所有經濟數據都來自河南省統計年鑒1995-2015中各縣(市)統計數據。

4.雙重差分模型的適用性檢驗

雙重差分模型是建立在“自然實驗”基礎之上的，有兩個基本假設：隨機性和同質性。第一，隨機性假設，實驗對象和實驗時間的選擇都必須是隨機的，只有隨機化才能排除無法控制因素的影響，因此必須保證分組事件的隨機性，但顯然直管縣的選擇并非是通過“抓鬮”隨機抽取的，而是省市政府精心挑選的，分組事件的外生性無法保證。所以，實證檢驗之前首先要對分組事件進行內生性檢驗。第二，同質性假設，處理組和對照組樣本除了政策變量不同外，其他各變量都應該是無差異的，兩組數據應該有相同的趨勢，只有這樣才能排除其它事前因素對實驗結果的影響，從而只分析政策的凈效果。

(1)隨機性檢驗

2004年河南省第一次直管縣改革時，選擇的依據是區域經濟地位、經濟總量、財政實力、工業基礎、城鎮化水平、發展潛力和省級財政的承受能力，并不包括經濟增長速度；最終所選擇的35個試點縣(市)中雖然有24個在當年全省108個縣(市)的GDP總量排名中位居前30，但經濟增長速度排名卻比較分散。因為本文要檢驗的是政策對經濟增長速度的影響，因此可以用Logit模型來檢驗直管縣選取的標準，建立模型：

其中，p是縣(市)在因素Xi下被選中作為直管縣的概率，如被選中則p=1，否則p=0；Xi是影響直管縣選取的因素，包括GDP總量、財政收入、第一產業比重、人口數和人均GDP增長率。在回歸時，將人口數和第一產業比重作為控制變量，將GDP總量、財政收入和人均GDP增長率分別作為解釋變量代入(2)中進行檢驗，樣本區間從1994年到2003年，回歸結果如表2中第(1)、(2)、(3)列所示。

從回歸結果可以看出，在控制了第一產業比重和人口數后，GDP總量、財政收入都在1%水平上顯著為正，說明經濟總量和財政收入因素都是選擇直管縣的關鍵因素，但人均GDP增長率的估計系數并不顯著，說明其并不是選擇直管縣的標準。所以，對于經濟增長率來說，直管縣的選擇的確是隨機的；同樣的方法來檢驗2011年的第二次直管縣選擇，結論相同。

表2　直管縣選擇Logit模型回歸結果

(2)同質性檢驗

雙重差分模型認為，盡管處理組與對照組之間存在差異，但只要在政策實施之前兩者的發展趨勢一致，就可認為沒有事前因素會對兩者在政策實施后的差異造成影響。將人均實際GDP增長率的差分值作為被解釋變量，以是否被選為直管縣(du)為解釋變量，來研究處理組和對照組在改革之前的人均實際GDP增長率的趨勢特征，回歸結果①篇幅所限，回歸結果省略。顯示兩組數據沒有明顯差異，同質性假設成立。

5.回歸模型設定

在實證分析過程中，為了控制其他因素對經濟增長的影響，參照徐現祥等(2007)的做法，將回歸模型修正為：

其中，Y是人均實際GDP增長率；gdpstructure是第一產業比重，反映地區生產結構；inv為固定資產投資額占GDP比例；pop為人口增長率；gdpit1994是地區i在1994年的GDP，反映各地區初始經濟發展情況。

對所收集數據進行處理后，運用統計分析軟件stata，對河南省兩次省直管體制改革的政策效果用公式(3)進行分析，所得結果如表3所示。

可以看到，在控制了第一產業比重、固定投資比重、人口增長率和初始經濟水平等變量影響后，兩次省直管縣改革對經濟增長的影響分別為0.002 和0.017，但只有2011年第二次改革的影響效果較為顯著，而2004年的改革效果并不明顯。另外，各地區的人口增長率和初始經濟發展水平對經濟增長的影響不大，但第一產業比重的確對經濟增長有非常明顯的負效應，固定資產投資也對經濟增長有相當的影響。

6.結果分析

至于兩次改革的效果差異較大的原因，可能主要在于三個方面：第一，兩次改革的內容差異較大，2004年的改革內容主要是財政方面，僅僅是財政體制歸屬權的上移無法對經濟社會的其他領域產生協同效應，而2011年則是全面改革和放權，改革內容涉及經濟社會的所有領域，改革紅利觸及全社會所有部門，能在最大范圍內協調資源和生產積極性；第二，兩次改革的選擇對象不盡相同，說明兩次改革的選擇思路不盡相同，所選擇的目標縣(市)在改革共識、管理幅度、經濟基礎、技術保障和試點經驗等方面的差異也可能是導致效果差異的重要原因(吳金群，2010)；第三，雖然兩次改革在時間上相隔7年，但第一次改革可能會對第二次改革存在“遺留”促進效應，改革的不斷深入有利于產生政策的疊加效應。

表3　河南省兩次直管縣改革對縣域經濟影響效果

四、結論

本文用雙重差分法對河南省2004年和2011年的兩次直管縣改革進行了效果分析，發現第一次改革效果不明顯，而第二次改革則對目標縣(市)的區域經濟增長產生了顯著地促進效應，說明“擴權強縣”的政策應該加大力度，不僅應該加大權力下放的力度，給縣級政府更大的管理經濟的自由度，更應該擴大試點的范圍，讓更多的縣(市)享受改革的紅利，才能在更大范圍內產生協同效應。

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【責任編輯郭艷嬌】

F812.2

A

1672-9544（2016）08-0047-06

2015-12-01

孫永杰，講師，碩士，主要從事經濟政策研究。