我國社區管理模式研究綜述

孫鐵坤

摘 要：社區是社會的細胞，它的穩定發展關乎整個社會的發展，因此社區建設是國家發展、人民幸福的重要保障。由于各個地方經濟、文化的差異性，社區建設的程度也不一致，學習總結先進的社區管理模式就尤為重要。文章研究例舉了我國歷史上曾近出現過的社區管理模式相關制度，及單位制和社區制，并且進一步分析了我國社區管理模式研究的現狀，在此基礎上闡述我國社區管理模式研究中存在的主要問題，并且提出具體的對策建議。

關鍵詞：社區 社區建設 社區管理模式

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）02-063-02

戶籍制度和單位制度曾經束縛了我們的活動范圍，隨著改革開放的逐步深化，市場經濟體制的建立，人們的活動范圍越來越大，原來的管理體制越來越不適應我們的生活。十八大提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的五位一體共同建設、統一發展，社區管理屬于社會建設中關鍵的一環，所以探討新的社會管理模式就尤為重要了。

一、社區管理模式的定義

“Community”一詞的英文原意強調的某一特定地域范圍內生活的人們，也可以指擁有共同愛好或者宗教信仰的人組成的團體。著名的德國社會學家滕尼斯在他的著作中首次使用了社區的概念，社區作為社會的相對概念，社區關注的小范圍內關系比較緊密的人群，而社會范圍比較大，關系也相對松散。中文的社區一詞是出自我們著名社會學家費孝通先生之手，是他第一次將社區的相關概念正式的引入到我國社會學研究中來。由于不同地域，不同歷史條件以及著眼點不同，不同學者對社區概念的定義千差萬別，希勒里曾在1955年統計過不同學者對社區的定義就有94種，其中有的差別很大，有的則區別不大。在本文中社區是指在一定地域范圍內擁有共同意志的人們組成的發揮一定社會功能的社會團體的總稱。社區是社會的細胞，它的穩定發展關乎整個社會的發展，因此社區建設是國家發展，人民幸福的重要保障。由于各個地方經濟、文化的差異性，社區建設的程度也不一致，學習總結先進的社區管理模式就尤為重要。社區管理模式是指對某一社區管理的實踐經驗進行總結形成的典型，而普遍適用于其他社區的建設活動。

二、我國社區管理模式研究的發展歷程

我國的社區管理模式的研究是與我國的經濟體制息息相關的，1978年的改革開放是分水嶺，從此之后社會結構改變，利益格局調整，思想觀念變化這些因素都導致了社會活力加強，社會問題進一步出現，這些都推動了我國社區管理模式的研究工作。

（一）高度一元化的單位制

1949年新中國成立后，由于特殊的政治原因，國家必須通過國家政權對社會實行全面控制，包括對經濟發展甚至各種社會資源也實行全面壟斷，形成了政治、經濟和意識形態三個中心高度重疊管理制度。所謂的單位制就是通過國家根據城鎮公民工作單位來緊密管理居民的組織。國家通過這個組織來管理每一個城鎮居民，這個組織就是國家管理社會的中介，通過該中介組織來管理總體社會，由于此種制度相對比較容易管理社會，每個單位統一執行國家相關政策，不會產生任何差別，就造成了一種結構分化程度很低的社會。雖然此種制度存在種種弊端，但是該制度對于建國初期的我國在內憂外患的情況下逐步恢復社會秩序，穩定恢復生產發揮了舉足輕重的作用，為了配合在城鎮實行此制度，與此同時在廣闊的農村相應建立了合作社，農村居民挨家挨戶都參加到合作社來，不管是在城鎮還是在農村，每個公民都有管理機構，每種資源都有機構管理，這樣就使得國家管理的觸角伸到了社會的每個角落和每個領域。

單位制在我國計劃經濟時代扮演了重要的角色，在我國建國初期社區管理上占有重要的地位。單位制度集社會資源配置功能、社會動員功能、滿足人們需求功能、實現社會穩定功能方面于一體的制度。單位管理國家政治、經濟、資源，處于壟斷地位，公民離不開單位，形成了單位對公民的絕對支配關系；單位通過嚴格控制來限制公民的自由流動，造成了公民生活空間的相對封閉。首先，在單位制度下，國家管理控制的資源通過單位這一機構來分配，對于公民來說，單位是生活福利的唯一來源，公民只能依靠單位來生活。其次，單位制還限制了其成員的生活空間。由于公民既不能掌握資源，又缺乏相對自由流動的空間，公民無奈只能全面依賴單位，最終造就了公民依賴性的人格。

隨著改革開放以來，社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善， 尤其是個體私營經濟經濟成份獲得突飛猛進的發展，造成了我國社會結構不斷分化，城市社會發生了革命性變革。在社會轉型的大背景下，單位制在整合社會的組織功能方面日益弱化，不能發揮原有的作用，甚至阻礙了當時我國經濟的發展，這些都導致單位制失去了原有的地位，最終使得單位制走向崩潰瓦解的境況。

（二）“縫縫補補”的街區制

計劃經濟體制時期，為了配合單位的管理，我國還增加了基層地區管理，基層地區管理對單位管理制度起到了輔助作用，單位制發揮的主要作用。但隨著改革開放的逐步深入，我國經濟所有制由全部國有制變成多種所有制共存的情況，尤其是個人私有制的允許，社會成員的自由活動空間逐步擴大，流動加劇，不再僅限于單位范圍內，原來的單位制已經大大阻礙了改革發展，只能依靠基層地區來管理，于是我國先后頒布了《城鎮街道辦事處條例》、《居民委員會組織條例》和《城市居民居委會組織法》，這才使得街居制得以繼續恢復和發展。所謂的街區制就是指地區管理主要是通過街道辦事處和居民委員會這兩個行政建制的組織來開展工作，管理公民。但是隨著我國改革的進一步深化，我國成為市場經濟國家，街區制也暴露出很多問題。

第一，職能超載。街區制的出現彌補了單位制消失的窘境，街區一股腦地接受了原來單位的一切職能。雖然在短時間內起到了一定的作用，但是隨著我國人口老齡化嚴重，以及人口流動的加劇，使得街居的管理、服務工作越來越繁重。

更加嚴重的是我國政府進一步對城市管理體制進行了改革，提倡政府管理重心下移，造成的結果就是很多原來由政府各部門管理的事物由街區來承接，很多事項遠遠超過了原來街區的管理內容，如園林綠化、交通道路、市場管理、民政福利等管理項目。1954年的法律法規明確規定了街區的三項管理事務，即：一是辦理政府各部門交給街區的事項；二是指導居民委員工作；三是反映居民的意見和要求。1963年的法律法規進一步擴充為八項：一是了解所轄區內居民的意見；二是動員轄區內居民從事相關政府倡導的工作；三是帶領轄區內居民進行街道內的集體事業；三是對轄區內特殊居民進行優撫救濟；五是從事計劃生育工作；六是進行教育、愛國宣傳；七是保障所轄區域內的治安保衛；八是其他有關居民工作。1997年的法律法規更加擴充到14項，街區管理的事物也越來越多，分別是：指導居民的生活；加強所轄區域內的社區服務，保障基本生活；加強社會保障，保障特殊人群的生活所需；安保問題；開展計劃生育相關工作；維護老年人、未成年人利益；社會治安；擁軍優屬；參與檢查、督促市政建設；防止轄區內發生突發事件；管理外來人口，對外來人口進行登記管理；在一定程度上領導街道經濟工作；向上反映意見；辦理交辦事項；這些造成了街道辦事處的職能超載。

第二，街道辦事處的職權有限，首先對于街道辦事處來說，基層人民政府以及人民政府各個職能機構將各種大大小小的事物交給街道辦事處，不管街道辦事處有沒有法律規定處理該種事物的權利，統統一攬子交給街道辦事處，只是出于工作方便。街道辦事處雖然處理的事物無論數量和種類上都繁多，但是街道辦事處的工作人員卻有限，不能很好地處理事物，最后街道辦事處只能充當基層人民政府的話筒，卻不能實際擁有話語權。居民委員會更是由街道辦事處管理，居民委員的財政更是來源于街道辦事處，街道辦事處尚且是基層政府的傳話筒，居民委員會的職權則是更加有限的。

第三，街道辦事處的角色尷尬，街道辦事處和居民委員本來是為了更好地服務居民，保障所轄區內的日常生活和工作。但是現在街道辦事處和居民委員會卻更加依賴政府，成了政府的傳話筒，除了政府的工作，其他公民的工作則不是很上心。我國憲法規定居委會是兩個基層自治組織其中之一，但是居委會卻是承接上級政府交給的大量工作。

（三）積極探索中的社區制

所謂社區制，以“聚集在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”的社區作為基本治理單位的城市基層社會的組織和管理體制。社區制不同于單位制和街區制，是因為社區制在管理理念上，變管理為服務；在管理形式上，從強調行政控制到強調居民參與；在管理目標上，強調政府與社區的合作。1993年我國國務院頒發了《關于加快發展社區服務業的意見》，內容提到為了進一步發展社會主義市場經濟，必須加快建立健全社會化服務體系，并且推動社區服務業全面、快速地發展。2000年國務院頒發了《關于在全國推進城市社區建設的意見》，標志著社區制建設正式啟動。我國各省市如火如荼地開始社區建設，我國的社區建設大都圍繞著街道社區化這種模式展開的，街道社區化將社區建在街道層面，強化社區理念，精簡機構人員，提高行政效能，在創建大社區的情況下，實現民主自治，強化基層民主自治的能力。由于各實驗區的大膽創新，積累了不少經驗，其中上海、青島、沈陽、武漢模式比較典型。

上海模式中建立了領導系統、執行系統和支持系統。領導系統由街道黨工委、辦事處和城區管理委員會組成，街道辦事處的權利來自法律的授予，而城區管理委員會是由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環衛所、工商所、街道醫院等單位組成。成立了市管理委員會、社區發展委員會、社區治安綜合治理委員會和財政經濟委員會四個委員會，協調合作使社區工作進展順利。支持系統由企事業單位、社會團體、居民群眾及自治性組織構成，這些主體主要負責監督、咨詢等工作。

青島模式中由區社區建設指導委員會，主要負責指導、協調、督促、檢查全區范圍內的建設工作；街道辦事處建設協調委員會，主要負責研究部署、綜合協調轄區的建設工作；居委會與轄區內居民構成管理委員來實際建設本轄區。

沈陽模式中首先定位社區在街道辦事處與居委會之間，并且根據地理、心理、資源配置、工作效率等因素將社區劃分為四類：把居民居住和單位劃分為板塊型社會，只有小區的為小區型社區，職工居住為單位型社區，以功能劃分的為功能型社區。沈陽模式的社區體系由決策層、執行層、議事層和領導層組成。

武漢模式中堅持政府依法行政、社區依法自治相結合，并且探索出了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的新形式。

我國多年的社區建設取得了寶貴的經驗，社區建設理順了社區同政府部門的關系，社區建設還使社區的服務工作更進一步完善，更進一步人性化，能滿足居民的生活需要。但是在社區建設過程中還存在一些問題，社區建設的民眾參與力度不是很大，民主性不是很強；社區規劃不是很完美，社區似乎都看重綠化建設、城市規劃，但對于醫療服務等項目確實關注力度不夠；由于我國地域遼闊、經濟發展也不平衡、社區建設工作的差異性比較大；社區建設中最大的問題是社區與政府的關系即社區與街道辦和居委會的關系還不是特別明了，由于我國發展的是街道社區化的模式，社區建設是在政府扶持和社區自治的基礎上，但是街道辦是我國的行政機關，忙于行政事務就會無暇顧及社區建設工作，有時候街道辦把行政強制性的工作交給社區來做，這樣與我們建設自治社區的目的相背離。

三、評述

目前我國社區管理模式的研究存在最主要的問題是理論與實踐的分離，我國的社區管理模式研究又主要來源于社區實踐的經驗。并且社區管理模式理論研究成果僅僅局限于紙上談兵，不能把研究成果實際應用到社區建設中來，可操作性比較弱，沒有起到實際的指導性作用。還有就是社區管理模式的研究比較有局限性，這也和我國的實際情況有關系，我國地域廣，經濟發展差異性也比較大，社區研究僅僅針對那些經濟比較發達的地區，這樣的話社區管理模式的研究沒有普適性，實用性也不強。今后我們應該堅持以人為本，立足提高人民的生活質量，實事求是，建立科學先進的社區管理模式研究體系。

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（作者單位：東北林業大學 黑龍江哈爾濱 150040）

（責編：賈偉）