從國家審計視角探析山西省農業專項資金審計

郭莎莎

摘 要：山西是一個能源大省，在經濟體制的組成結構中，農業的地位易于被忽視。然后在煤炭經濟下行的當前形勢下，山西的發展離不開“三農”問題的良好解決。隨著社會主義新農村建設步伐的加快，山西省各級政府對“三農”的投入不斷加大，農業專項資金審計工作的內、外部環境已經發生了深刻的變化，傳統的農業專項資金審計已經很難適應“三農”工作發展的需要。適時引入“國家審計”的理念。國家審計是定位于推動和實現國家良治不可或缺的制度設計，作為國家治理的重要組成部分，發揮“免疫系統”的功能，保障國家經濟社會健康運行是其根本職能。而農業專項資金審計作為其一個子系統，在農業領域充分發揮著預防、揭示、抵御的“免疫系統”功能，促進維護農村經濟社會穩定，保障國家糧食安全。在結合“審計服務國家治理”的理念后，從農業專項資金審計的定義、山西省農業專項資金審計的基本情況來探討創新農業專項資金審計的方法。

關鍵詞：山西省 農業專項資金審計 國家審計

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）02-130-03

一、農業專項資金審計概述

農業豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩則社會安。山西是一個能源大省，在煤炭經濟下行的當下，農業的發展更加關乎山西的點點面面。近年來，黨中央、國務院對“三農”問題高度重視，不僅在政策上出臺了許多利農、惠農政策，在資金上也給予了大力的支持，提供了種類繁多、數額巨大的專項發展資金，這就迫切需要高效的農業專項資金審計來保駕護航。

（一）農業專項資金審計的定義

農業專項資金審計是指對農業經濟領域的財政、財務收支及其有關經濟活動的真實性、合法性和效益性實施的審計監督。陳淑貴（2003）指出，農業資金作為專項資金，農業資金審計就是審計部門對農業資金的籌集、分配、運營等過程進行監督，起到保證效率和提高效果的作用。胡玲玲（2011）認為，農業審計是審計部門對農業專項資金的財務收支及其經濟活動的真實性、合法性、合理性、效益性進行監督評價和鑒證的過程。

可以看出，我國學者針對農業專項資金審計的研究點，主要集中在資金的管理與使用，并對管理層決策提供服務，鮮有學者結合“農業審計服務于國家治理”而提出農業審計應當發揮“免疫系統”的功能。

（二）結合“國家治理”理念的農業專項資金審計

2011年7月，劉家義審計長提出，我國“十二五”期間的審計工作重點是更好地發揮審計的“免疫系統”功能，要不斷總結、深化國家審計實踐，不斷豐富和創新國家審計理念。因此，作為我國審計制度的一個重要組成部分，農業專項資金審計的發展對國家治理也起著重要的影響。如何通過提高農業專項資金審計的水平，推動農業專項資金審計的發展而對促進農業的發展，進而完善國家治理，將成為農業專項資金審計發展的新的方向與重點。

因此，結合劉家義審計長提出的“審計服務于國家治理”的理念，筆者認為，農業專項資金審計是指國家審計機關通過審查各部門管理、使用涉農專項資金的真實性、合法性和效益性，評價涉農政策的落實情況與執行效果，以輔助國家涉農政策完善、促進農業發展和國家善治的過程。

二、山西省農業專項資金審計的基本情況

農業是安天下的產業，是國民經濟的基礎。縱觀歷史的演進，從農耕文明到工業文明，從自然經濟到市場經濟，中國社會所經歷的歷史性嬗變，都未能繞開“三農”問題，即農業、農村、農民。

（一）山西省“三農”（農業、農村、農民）問題的基本情況

山西省農業的基礎地位比較薄弱，形勢還比較嚴峻。

1.涉農政策。涉農政策體現了農業為我國社會發展重中之重的指導思想。新世紀以來，農村經濟社會的持續發展，為國民經濟社會的平穩發展做出了巨大貢獻。從2004年開始，為貫徹關于解決“三農”問題的指導思想，中央連續下發了“一號文件”，出臺和實施了一系列具體的政策和措施。從以上幾年的中央一號文件中可以清晰地看出黨中央、國務院對“三農”支出的政策導向，即不斷增加投入，持續加大投資力度。國家要求審計機關對各項“三農”支出進行嚴格監督，確保涉農專項資金落到實處，真正推動農業發展、農村改革和農民增收。因此，審計機關的農業專項資金審計工作隨著國家工作重點向農業的不斷傾斜更加任重道遠。

2.涉農資金。自2004年以來，中央持續加大農村工作力度，中央財政用于“三農”的支出逐年遞增。在提出實行“三個高于”、“三個繼續高于”、“三個明顯高于”到“三個大幅度增加”、“確保三個優先”等政策措施的推動下，2004至2012年，中央財政用于“三農”的支出從2625.7億元增加到12286.6億元，“三農”支出占財政支出的比重由14.4%提高到19.2%。中央財政“三農”支出的規模巨大，逐年穩步上升，涉及領域繁多，環節復雜。

同樣，山西省涉農專項資金數額巨大、項目繁多。根據山西省地方預算執行情況和統計年鑒中的數據顯示，山西省的財政支援農業資金在近些年有著巨大的增長，從2002年到2010年的年均增長幅度高達10%左右。因此，積極開展農業專項資金審計工作是山西省農業專項資金有效發揮作用的重要保障。中國是典型的農業大國，山西的發展與“三農”問題息息相關。目前，山西省對于這些巨額農業專項資金的監督工作主要是由各級財政部門負責，審計機關負責審計監督。雖然財政廳下屬設有農業綜合開發辦公室和農業處，審計廳下屬設有農業與資源環保審計處和農林水審計處，但這些部門的主要工作集中在促進環境污染防治、生態環境建設等方面，涉及到農業資金專項審計的工作比較少，且對涉農資金的審計工作重點放在對資金使用的真實性、合法性，對使用資金的效益性情況關注不足，山西省農業專項資金審計還有很多需要提高的地方。

（二）山西省農業專項資金審計的主要問題

1.在財政統一安排下，農業專項資金審計逐漸邊緣化。由于近年來山西省農業項目成果不多，在考核的壓力下，一些審計部門對農業項目的重視程度逐漸下降，有的市、縣農業審計的人員力量、素質得不到保證，優秀的審計人才不斷流失；有的市、縣農業項目選點甚至出現困難，在進行農業專項資金項目審計時，有個別地區甚至無法確保抽審縣均有農業項目資金，影響了審計項目的實施，降低了審計質量。

2.審計內容點多面廣，調配審計力量困難。山西省農業專項資金的來源包括中央財政下撥資金、地方各級政府配套資金、相關單位投入的自有涉農資金等，從中央、省市層層撥付到市、縣、鄉鎮，層次、環節較多，容易造成各部門職責不清，甚至資金出現滯留、挪用、混用現象等。農業專項資金審計時的問題集中表現在：一方面項目立項標準不清晰，審計安排具有一定的隨意性。有人大提出以臨時檢查的形式出現，有政府提出開展專項審計等等。許多涉農資金在項目設置、資金分配上存在“撒胡椒面”的情況，造成一項資金投入涉及許多地區，甚至在一個縣內又涉及多個村鎮或農民個人等。另一方面，在人力投入和時間投入均有限的情況下，審計機關組織實施農業專項資金審計難以有效解決審計深度和審計廣度的矛盾，致使部分財政涉農專項資金審計間隔期限較長，在一定程度上脫離了審計監督。

3.審計過程雖然嚴肅認真，但審計質量和效果不高。鑒于財政安排下涉農專項資金審計的特殊性，在審計過程中，審計人員都能嚴正以待，但審計結果卻反映平平。究其原因是現行的審計體制，如對同級政府或相關部門存在的專項資金審計問題，一些審計機關很難在審計報告中予以如實反映和公正處理，財政涉農專項資金審計的作用及效益大大減弱。尤其是縣級審計時對專項資金的使用效益、管理情況涉及較少，對資金分配是否符合客觀需要，是否有利于“三農”問題的解決，以及是否有利于山西省農業的發展等方面缺乏客觀的分析研究。

4.先進的審計手段應用困難。山西省農業專項資金大部分用于基層農村，不僅點多面廣，而且由于部分農業專項資金在基層使用環節管理方式落后、管理水平低下、資料收集不全，不能提供詳細完整的電子數據備份，甚至根本沒有電子數據，導致審計人員無法運用計算機等先進技術開展審計工作。往往越到農業審計的基層，越無法運用電子手段，只能使用手工方式的傳統方法進行查閱、分析資料，審計效率低下。

三、創新農業專項資金審計的對策

在新的歷史時期，作為國家審計的一部分，農業專項資金審計必須將自己融入國家經濟發展大局之中，有效地發揮審計的“免疫系統”功能，亟需對農業專項資金審計的創新。

（一）創新對農業專項資金審計重要性的認識

新世紀以來的幾個“中央一號文件”、財政支農資金管理年活動、國家出臺的一系列強農惠農政策、中央部署的強農惠農資金專項清查工作、《全國現代農業發展規劃》的頒發及國家對農業的財政投入總量的持續增加，都充分反映了國家對“三農”的重視。農業穩則基礎牢，作為國家治理“三農”的重要工具——農業專項資金審計，就要通過發揮預防、揭示和抵御的“免疫系統”功能，發揮好對農業經濟領域的財政收支及其經濟活動的真實、合法與效益的審計監督。在這種背景下，山西省應該在對農業專項資金的投入和使用效果分別進行全過程跟蹤審計和績效審計、審查相關地區是否貫徹落實農業優惠政策，把發現的問題上升到體制層面，提出相關的政策建議，更好地促進山西省“三農”的發展。

（二）創新農業專項資金審計的對象

根據《審計署“十二五”審計工作發展規劃》，農業審計，就是“加強對關系廣大農民切身利益、關系農村生產生活、關系農業生產綜合能力提高和國家糧食安全等強農惠農資金和項目審計，揭露和查處嚴重損害農民利益、造成財政資金流失等問題，促進農業資金整合，確保強農惠農政策落到實處。”因此，農業專項資金審計的對象應該延伸到“三農”。要實現對農業專項資金審計對象的創新，必須從“三農”的整體層次上進行思考。農業專項資金審計現在的對象不僅僅側重于農業，更應該從農業、農村、農民整體入手來考察農業資金的使用對象，這樣才能更加全面的了解我國“三農”問題，從體制、機制、制度及政策措施層面提出改進的措施和建議，這樣才能夠發揮農業審計國家治理的功能。

（三）創新農業專項資金審計的目標

農業專項資金審計要對農業經濟領域的財務收支及其相關經濟活動的真實性、合法性、效益性實施審計監督。而現階段的農業專項資金審計，大多仍停留在以財務收支真實合法為目標的審計模式上，局限于面向被審計單位、“就問題查問題”而不是以解決體制、機制和管理方面問題為主要目標的審計上，局限于“就農業審農業”的狹義農業專項資金審計對象和范圍上，而且沒有涉及到“三農”問題中的另外兩農：“農民”和“農村”。而農業專項資金審計作為國家審計的一部分，隨著“三農”問題在我國社會主義新農村建設中的作用日益顯現，審計“免疫系統”功能理論的提出和完善，必須對農業專項資金審計的目標進行創新，從而服務國家治理和維護國家經濟安全。所以，山西省農業專項資金審計的目標應該是對“三農”的真實性、合法性審計為基礎，全面推進農業專項資金審計對“三農”的績效審計。

（四）創新農業專項資金績效審計

1.突出農業績效審計重點。績效審計在農業轉賬資金審計中應用廣泛，而審計機關資源配置相對不足，因此要遵循全面審計、突出重點的原則。具體細則為：首先，抓好政府性農業專項資金績效審計。著重抓好上級重視、人民群眾關注的農業專項資金，如農村社保基金、農村土地補償資金、農業扶貧救災資金等的績效審計；其次，抓好國家重點投資農業項目建設資金績效審計。隨著財政體制和政府財政制度的逐步建立完善，重點農業建設項目資金績效審計應重點審查建設部門預算申請與財政部門的預算批復文件，審查相關主管部門、財政部門對農業項目資金的審批與分配是否合規、合法，是否存在挪用資金等違規問題；再次，抓好農業部門的經濟責任審計。在涉農相關部門的經濟責任審計中，要引入績效審計理念。要以農業專項資金為主線，關注重要專項資金的投入方向和最終效益，把查處問題和促進改革提高、完善涉農資金制度結合起來，以促進提高農業專項資金的管理水平和使用效益。通過審計分析，評價領導干部對農業專項資金收支的管理、控制、監督是否健全，國有資產有無重大流失，以客觀評價領導干部的經濟責任。

2.探索農業專項資金績效審計評價標準。審計標準是開展農業專項資金績效審計的基礎。農業專項資金績效審計的對象千差萬別，制定評價標準有一定難度。當前可以考慮：一是以國家現行的政策制度、法律法規為標準；二是以社會普遍認知或約定為標準；三是參照有關標桿機構或行業的標準為標準；四是審計人員通過審計具體事項、經過審析與職業判斷得出的評價指標。對照審計標準，審計人員可以從中揭示反映農業專項資金使用情況的經濟性、效率性問題，發揮在權力制約和監督中的積極作用，促進提高依法行政水平，優化農業專項資金的有效配置，促進農業的全面、協調、可持續的發展。

3.健全績效審計報告與績效審計結果公告制度。加大對農業專項資金績效審計報告與結果的公告披露力度，農業專項資金績效審計報告一定要客觀公正、實事求是，對于被審計部門存在的問題應該明確指明，從體制、制度以及政策措施層面發現、分析和解決問題，更好地發揮農業專項資金審計的國家善治目的。

（五）創新農業專項資金審計的方法

1.風險導向審計法。風險導向審計是以戰略觀和系統觀為指導思想，針對重大錯弊風險評估進行的審計方法。其核心思想為：審計風險主要來源于被審計單位財政收支活動及其相關經濟活動的錯誤和違規違法。在農業專項資金審計中的應用風險導向審計法主要有兩個方面：一是針對審計項目的選擇，重點考慮那些容易發生重大錯誤行為和違規違法行為的項目；二是審計項目中重點審計內容與領域的決策，將審計重點與主要資源配置在容易發生重大錯誤行為和違規違法行為的審計內容與領域，提高審計效率與效果。

2.審前征集審計項目與線索法。尋找審計項目和線索，通過審計項目和線索收集審計證據。審計路徑：公告審計項目→提供審計人員聯系方式→獲取線索→甄別線索的價值→收集證據→查證問題。

山西省審計廳從2008年開始向社會公開征集審計項目計劃的意見和建議，并將公眾關注度高的近百個項目分別納入年度審計計劃，且陸續公告了審計結果。這一舉措，在社會上引起了強烈的反響，提高了審計的公信力和執行力，維護了人民群眾對審計監督的參與權和知情權。審計機關可以充分采納以上的方法為農業專項資金審計征集項目和線索。

3.追蹤資金流向審計法。按照資金流向實施審計，是最常用的審計方法。此方法適應于農業專項資金的追蹤檢查，通過檢查資金流轉的各個環節，來確定專項資金是否合法、有效地使用。追蹤資金流向審計法在審計實踐中具有顯著的審計效果，資金流轉的每個環節點都在審計人員的控制范圍之內。在具體的審計業務中，審計人員往往采取抽樣的系統方法來確定樣本，完成樣本的審計以期獲取錯弊存在的證據，從而決定是否放棄或擴大審計樣本。審計路徑：確定源頭資金→確定資金流轉環節點→審查流轉環節資金的使用→計算資金流轉的時間→審查資金流轉末端的完整性→測試資金使用合規、合法和效益。

4.環境因素影響審計法。環境因素影響審計法，指審計人員在實施審計過程時要考慮宏觀經濟、社會發展的大環境對審計客體的影響，針對可能導致舞弊事件發生的各種概率進行判斷的一種審計方法。山西省農業有區域廣、跨度大和復雜性高的特點，農業專項資金審計要針對不同的農業項目，考慮被審計農業項目的不同環境，制定既符合審計目標又能夠充分收集審計證據的審計計劃與手段，有針對性地組織農業專項資金審計工作。

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（作者單位：山西焦煤金土地農業開發有限公司 山西太原 030000）

（責編：賈偉）