新形勢下關于我國資源稅改革的思考

摘 要：近年來，我國經濟的發展模式依然是粗放型的，經濟高速發展與資源短缺之間的矛盾不斷激化。稅收，尤其是與環境資源直接相關的資源稅，在構建資源節約型、環境友好型社會中理應承擔重要責任。然而，由于我國目前資源稅體制滯后，資源稅不僅沒有發揮其在合理開發利用資源、緩解資源供需矛盾、保障國家經濟安全等方面應有的作用，反而制約了我國經濟的可持續發展。因此，為了響應十八大新布局的要求，加強生態文明建設，促進人與自然和諧發展，必須對現有的滯后的資源稅體制進行改革完善。

關鍵詞：資源稅 改革 “五位一體” 環境友好型社會

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）02-137-02

一、新形勢下我國現行資源稅制度存在的問題

新中國成立以來，根據我國國情和稅收征管水平，我國的資源稅制度從被忽視到被重視，經歷了一系列的調整過程。尤其是近幾年來，我國重視到資源環境對經濟發展的重要作用，隨著稅收制度的改革進程，逐步加大了對資源稅的調整力度，但是并沒有從本質上觸動資源稅體制存在的一些固有的弊端。我國現行的資源稅制度仍然滯后于我國經濟建設的發展，無法實現對環境的保護和對資源的有效利用，不能滿足當前的社會主義社會建設和經濟發展的要求，造成了嚴重的負外部性。隨著黨的十八大提出“五位一體“新的總布局，我國現行資源稅體制在各方面的職能缺失日益凸顯。

1.資源稅的立法層次低。我國沒有設立專門的明確的法律來規定資源稅，減弱了相關政策措施的影響力和威信力，使資源稅作用的發揮沒有法律保障。我國現行資源稅的征收管理主要參照的是由國務院制定、修訂的《中華人民共和國資源稅暫行條例》，屬于行政法規。在我國已有多年發展歷史的資源稅，現在依然處于無法可依的狀態，這首先違背了“五位一體”中政治建設關于依法治國方面的要求，不符合我國社會主義文化建設的要求，不利于資源稅的節約資源、保護環境功能的發揮，不符合生態文明建設的相關要求。

2.征稅范圍偏窄，調節廣度不夠。只對礦產資源和鹽征稅，而對其他同樣具有生態環境價值的資源如森林、草場、水資源等大部分的非礦產品資源仍然沒有征稅，而是采取以費代稅甚至直接無償使用的政策。課稅范圍狹窄，調節的廣度明顯不夠，資源稅名不副實。資源稅的征稅范圍過窄，影響了國家的財政收入，弱化了國家宏觀調控在資源領域的調控能力，不利于我國的社會主義經濟建設；此外，只對部分資源課征資源稅，影響了企業之間的公平競爭，不利于社會建設的順利進行。

3.稅率偏低，弱化調節作用。與國際資源稅稅負平均水平相比，我國的資源稅稅率明顯偏低。以石油為例，我國的從價稅率只有5%，而美國礦區使用費費率：內陸石油為12.5%、海外石油為16.7%；英國油氣田征收的礦區使用費費率為12.5%；委內瑞拉石油礦區使用費費率為16.66%；烏茲別克斯坦石油使用稅稅率為20%；俄羅斯石油資源開采稅稅率為16.5%。對國家而言，資源稅稅率長期偏低使得資源稅收入減少，占稅收收入總量的比重一直較低，對籌集國家財政收入的貢獻較小。資源稅稅負過低，使得企業可以輕易地轉嫁、消化因征稅而增加的成本，導致資源稅對資源企業的影響有限，其在節約資源、保護環境方面的作用被大大地弱化，這些都不符合“五位一體”中經濟建設和生態文明建設的要求。

4.計稅依據不合理。2011年11月1日的資源稅改革將計稅依據由原來的從量征收改為現在的從量與從價相結合的方式，調整了石油、天然氣稅率。雖然在計征方式方面作出了調整來適應當今資源價格不斷攀升的現狀，但是仍以從量計征為主，依舊避免不了其固有缺陷。因為我國從量計征的課稅依據不考慮開采成本，而是直接以銷售數量或自用數量為稅基，這是不合理的。這會導致企業對多開采沒有銷售或使用的那一部分資源不用支付稅收成本，使得企業進行“吃菜心”式的掠奪式開采，降低了資源的回采率，造成大量資源的積壓和浪費。據《中國能源發展報告》統計，目前中國煤炭資源平均回采率僅為30%～35%，資源富集地區的小型礦井資源回采率僅為10%～15%，資源浪費現象驚人。

5.收入歸屬和利益分配不合理。第一，不合理的資源稅征收管理體制不符合我國政治建設的要求。第二，名義上的共享稅實際上的地方稅使得中央的財政收入減少，限制了中央的宏觀調控作用，削弱了轉移支付方面的作用，不符合我國經濟建設的要求。第三，削弱了中央在推動大型或者跨地區的重要資源或者能源發展項目等方面的資金投入和財力支持，不利于科技進步的發展，不利于我國的文化建設。第四，我國現行的資源稅收入分配體系沒有考慮到針對不同資源產地的實際情況，設置差異性的分配比例的要求，不利于社會公平，不利于區域協調發展，不利于“五位一體”總布局下社會建設的要求。最后，部分地方政府為了眼前利益，亂上開發項目，默許黑礦井、小煤窯的存在，亂開濫采現象層出不窮，加上資源稅收入沒有實行?？顚Ｓ茫瑳]有投入到促進資源的合理利用和環境的綜合治理方面，這些都不利于我國的生態文明建設。

6.現行的優惠政策易產生負面影響。第一，現行的稅收優惠政策的設置發布沒有完全通過立法渠道予以確認，這不符合我國政治建設的要求。第二，我國現行的稅收優惠政策沒有發揮其在促使資源企業改進生產技術、改善經營管理、開發新技術等方面的導向作用，不利于我國社會主義經濟建設的發展。

二、“五位一體”總布局下我國資源稅改革的對策

可持續發展、資源節約、環境保護、人與自然和諧相處被提到越來越重要的位置，必須對現行資源稅制度進行改革，以適應“五位一體”總布局的要求。

1.建立健全資源稅法律體系。將資源稅的相關內容以法律的形式確定下來，運用法律這種明確的、穩定的、強有力的方式來對資源領域和環境保護領域進行調節，加大相關政策措施的影響力和威信力，更好地表達國家相關的政策意圖，并對有損于環境保護和資源節約的行為制定嚴厲的懲罰措施，增加納稅人的成本。將宏觀調控的法律手段和稅收手段結合起來，形成法制化、規范化的征收管理體制，促進我國社會主義經濟建設、政治建設和生態文明建設共同發展。

2.進一步擴大資源稅征稅范圍。考慮到我國現階段還無法達到全面開征資源稅的技術層面的要求，我們可以先將從技術層面上說操作較為簡單，但是從生態文明建設角度上說意義重大的以下幾種資源優先發展為資源稅的征稅對象：

第一步，將作為不可再生資源的土地資源納入資源稅的征稅范圍。第二步，將水資源納入資源稅的征收管理體系中。第三步，將森林和草場納入資源稅征稅范圍，運用規范化的稅收手段進行調節，發揮資源稅的稅收杠桿作用，保護森林和草場資源，保護生態環境。第四步，適時對其他被破壞嚴重的資源進行課稅，從而建立起一個以保護生態環境為目的的具有所有權性質的資源稅體制。

3.制定合理的資源稅稅率。除了要增加資源稅征收的“廣度”外，還需要提高資源稅征收的“深度”，即進一步提高資源稅的稅負水平。稅率定得過高嚴重影響企業其生產積極性，稅率定得過低完全發揮不了資源稅應有的調節功能。因此要設計一個既能夠將資源開采的外部成本內在化，而又不過于加重企業負擔的科學合理的資源稅率顯得格外重要。

在具體稅率的設計上，應該將資源對環境的影響程度及其稀缺程度一并考慮在內。另外，我國現行的靜態定額稅率弊端嚴重，在以后的稅率設計中應該逐步加強資源稅稅率與國際資源市場價格變動的關聯性，由此既可以增加政府的財政收入，又可以加大對資源的宏觀調控力度，實現雙贏。

4.進一步改革資源稅的計征方式。結合各國實踐經驗，要想有效實行資源稅，必須采取符合當地實際情況和稅收征管水平的計征方式。目前我國經濟高速發展與資源緊缺之間的矛盾不斷激化，資源稅計稅依據應改為按實際開采數量計征，增加企業的資源開采成本，促使企業制定科學的開采計劃，提高資源的回采率和資源的利用效率，加強生態文明建設，實現人與自然和諧發展。

5.完善資源稅收入的分配機制。關于中央和地方資源稅收入的具體分配，不能實行“一刀切”，設置全國統一的比例，應該根據我國宏觀調控經濟的需要和資源類別的不同、資源產地區域的不同，分別設置不用的收入分配比例。另外，我國對資源稅收入的使用與分配應實行規范化管理，對資源稅稅收以設立專項資金的方式實行專款專用，比如通過立法明確資源稅收入用途；設立專門的基金賬戶進行規范化的專門管理，提高基金的保值增值能力及其使用效益。

6.完善資源稅優惠政策。鑒于開發利用自然資源一般要持續較長時間，因此應將環境保護考慮進資源稅優惠政策的制定中，既要關注企業的短期利益，更要考慮到國家的長遠發展。應注意以下幾個方面：一是應以環境保護作為資源稅優惠政策激勵的方向和目標，鼓勵企業進行技術創新，發展新能源和可再生資源。應在社會和經濟發展的過程中將人口、資源和環境有機地結合起來，積極地貫徹落實科學發展觀。同時應該激勵開發與推廣資源節約技術和綜合利用技術，鼓勵節能、節水設備和產品的生產、銷售和使用，改進產業結構，促進低消耗高附加值和綜合利用資源的產業發展，發揮科技的第一生產力作用，促進資源節約。二是不斷加大財政支持力度，嚴格控制資源稅收優惠措施的發布實施，禁止以行政命令的形式發布賦予企業稅收優惠，杜絕各種非法減免、越權減免的發生。

三、結語

當前，我國資源環境面臨前所未有的挑戰。黨的十八大提出了“五位一體”的建設中國特色社會主義事業總體布局，將生態文明建設提升到發展全局的高度，與經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設“五位一體”。順勢對現有的滯后的資源稅體制進行改革完善，是適應我國經濟“新常態”和建設資源節約、環境友好型社會的內在要求。

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（作者單位：河南水利與環境職業學院 河南鄭州 450008）

[作者簡介：陳文（1987—），女，河南信陽人，助理講師，碩士、研究方向：稅收理論與政策。]

（責編：若佳）