黑龍江省國有林區職工社會救助研究

李靜 劉娜

摘 要：文章分析了黑龍江省國有林區職工的基礎救助、配套救助和補充救助等社會救助現狀，并探討了林區職工社會救助存在的問題，如配套資金缺乏、救助方面的政策不完善以及救助手段單一等，繼而提出了提高社會救助水平的相應建議。

關鍵詞：社會救助 林區職工 社會保障

中圖分類號：F840.61

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）02-193-03

全國重點國有林區和森林工業基地的黑龍江省林區建于1945年，森工林區經營總面積達1009.8萬公頃，占黑龍江省國土面積的22%。其中國有林地面積846萬公頃，占全國國有林面積的11.7%。黑龍江林業人口155.8萬，其中職工36.9萬，離退休人員24.8萬。黑龍江省林區地域廣泛機構眾多，下屬40個林業局跨全省10個地市、37個縣（市）分布，其中跨省分布的有4個局、跨2個以上縣（市）分布的有19個局。我國在2000年開始實施天然林資源保護工程，旨在通過禁伐天然林和減少商品木材產量，解決天然林的休養生息和回復發展問題。至今天保工程二期即將進入第六個年頭，天保工程的實施對林區的生產生活產生了重大影響，15年來黑龍江國有林區商品林的采伐不斷減少，天然林禁伐，木材產量驟減，林區直接相關的收入大幅下降，導致林區經濟發展滯后，地方財力拮據，繼而引發了林區職工收入減少、社會保障匱乏、職工福利很難落實、部分林區職工生活較為貧困等社會問題。同時國有森工企業產生大量富余勞動力，大批職工下崗且未能得到妥善安置，沒有足夠的收入來支付生活花銷，有些甚至連基本生活無法保障，導致國有林區職工對社會救助的需求更為迫切。所以隨著黑龍江林區經濟形態的不斷變化，應加強對林區職工生活水平的關注，尤其關注對經濟困難職工的救助問題，完善救助制度落實救助政策，保障林區職工的基本生活權益。

一、林區職工社會救助現狀分析

社會救助是指通過立法由國家或者政府對由于失業、疾病、災害等原因所造成收入中斷或者收入降低并陷入貧困的人員或者家庭實行補償的一種社會保障制度。林區職工的社會救助就是林區政府對林區貧困職工或家庭行補償的社保制度，國有林區社會救助體系主要有三個方面和八個內容：三個方面分別是基礎救助、配套救助和補充救助，其中基礎救助的主體就是生活救助，配套救助包括醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助和司法援助五個方面，補充救助包括應急救助和社會互助兩個方面。

（一）基礎救助

基礎救助的主要內容是生活救助，所以在林區職工社會救助體系中，生活救助是最基本的內容，也是其它救助的基礎。生活社會救助是指解決貧困人員吃穿等溫飽問題的一種社會救助項目。生活救助體現的是林區政府的基本職責，通過保障林區職工的基本生活，以保證職工家庭社會救助目的的實現。一方面近年來林區職工收入顯著提高，但較其他行業職工收入差距仍然較大。黑龍江省國有林區在崗職工年平均收入由2010年的13661元上漲到2013年的20680元，但2013年黑龍江省和全國在崗職工人均年收入分別為38598元和45676元，分別是黑龍江省林區職工人均年收入的1.9倍和2.2倍。另一方面在森工企業內部，分流上崗人員的工資遠低于地方其他部門和行業，而下崗及進入再就業服務中心待安置人員的主要收入來源則是所發放的基本生活費，生存狀況更為窘迫，形成規模較大的特困群體。國有森工企業職工雖然具備城鎮戶口，卻無法享受城鎮居民應該享有的低保待遇。至今林區的各種補貼標準仍按照20年前標準實行，以取暖費和菜金為例，仍為每年90元。林區職工最近一次普調工資是2013年，人均月增200元，時至今日扣除各種保險費用，職工發到手的工資甚至不足2000元，有相當一部分職工處于最低生活保障線以下。對于負擔家庭重擔的林區職工來說，僅有的工資很難滿足生活、醫療以及子女上學的費用支出。

（二）配套救助

配套救助包括醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助和司法援助幾個方面。醫療救助是指對低收入者在患病時給予一定醫療補助的一種社會救助項目。雖然我國實行基本醫療保險制度，但這一制度并未普及到所有職工，而且即使參保患者在看病時雖可享受一定的醫療保險待遇，但同時又需要承擔一定比例的自付費用。醫療救助部分則是對不能享受醫療保險公民的醫療費用和低收入者高昂的自費費用部分的補助。黑龍江國有森工企業的的職工中，只有全民所有制職工和部分集體所有制職工享受醫療保險，對于分流安置的富余職工并沒有解決醫療保險問題，醫保覆蓋率在1/3左右。而且在森工林區，職工住院醫療費用的補償比例能夠達到約60%，林業職工醫院略高于林業中心醫院。對于轉診到森工系統以外的非定點醫療機構的參保患者來說，補償水平非常低，如哈爾濱醫大一院、二院的一些大病補償比最低的只有10%左右。就人均每月1723.3元的工資來看，一旦患有重大疾病，巨額的醫療費用根本無力負擔。此外，龍江森工林區總人口155.8人，其中職工（含退休）61.7萬人，職工家屬94.1萬人，職工家屬既無城鎮醫保也無法享受森工系統的醫療保險，患病時自己需要承擔高昂的醫療費用，沉重的負擔使整個家庭陷入貧困之中。因此，在森工林區亟需醫療救助政策，從根本上解決因病返貧的職工家庭困難。

教育救助是指政府幫助貧困學生的一種社會救助，救助對象是貧困家庭的學生，既包括小學生也包括大學生和研究生。林區工資水平低，留不住教師人才，教學質量差，望子成龍的林區家庭若想把孩子送出去讀書無疑負擔很重。貧困家庭的學子想通過高考走出林區繼續深造需要負擔學費和生活費，對于低收入家庭負擔仍然過重，無錢上學以至于放棄學業的現象仍然存在。此外，隨著林區工作機會的銳減，相當一部分原林區職工走出林區進入其他城市務工，而他們的子女就成為留守兒童，種種家庭教育問題開始顯現。所以林區的教育救助，除了資金上的幫扶，還需要對學生心理和思想上的救助，在父母不在身邊缺乏家庭教育的情況下，需更注重對學生心理的教育，幫助他們樹立正確的人生觀、價值觀和世界觀。

住房救助是國家對低收入者在住房上給予一定的幫助。2008年國家將國有林區棚戶區改造納入保障性安居工程。為建立和完善林區住房補貼制度，緩解林區困難家庭的住房困難，黑龍江國有林區政府實行了職工整體搬遷和棚戶區改造，極大地改善了職工的居住條件和居住環境。但是，國家在林區棚戶區改造等項目上的資金補助有限，一些退休職工，雙下崗職工和殘疾職工等家庭負擔房屋自費部分仍有困難。目前林區職工人均住房面積為25.98平方米，若再分給無工作的家庭成員則人均面積更小，所以仍有部分困難職工居住條件較差，需要更好的住房政策和更大的資金投入來改善林區職工住房問題。

在就業救助方面，天保工程啟動后，國有林區的就業形勢發生了重大變化，富余人員急劇增加。由于企業經濟危機，大量的混崗大集體職工和大集體職工未得到一次性安置，大多數人成為富余人員。2013年黑龍江國有林區年末在崗職工約30萬人，離開本單位仍保留勞動關系人數為10.6萬人，下崗人數占職工總人數的26%。2014年4月1日起全面停伐的實施，更是新增富余勞動力4.5萬人。林區雖在努力調整產業結構吸納剩余勞動力、發展第二產業帶動就業、加強小城鎮建設轉移剩余勞動力并鼓勵職工自主擇業，并且出臺了《黑龍江省森工林區下崗再就業人員職業技能培訓實施細則》盡其所能解決就業問題。但林區經濟發展的局限性和巨大的富余勞動力基數，使得林區充分就業的目標仍難實現。不妥善的安置會引發更多的社會問題和矛盾，不利于林區長期的發展。所以當前林區急需就業救助政策，幫助無業人員盡快找到合適的工作崗位，才能從根本上解決林區人口的貧困問題。

司法救助即政府對貧困家庭和貧困人員給予法律上的幫助。林區政府雖然開展了一系列的法律援助項目，但林區職工文化水平普遍較低，法律意識比較淡薄，很多情況下不懂用法律武器維護自身權益，即使想訴諸法律，對律師費、訴訟費等費用也有所顧及。所以林區仍然缺少對林區人口的法制宣傳和司法救助。

（三）補充救助

補充救助包括應急救助和社會互助兩個方面。在應急救助中，林區由于獨特的自然環境，森林火災等自然災害較多，東北地區冬季嚴寒和大量降雪，也給林區人民生活造成一定困擾。而現在林區并沒有建立完善的應急救助體系，很難保證應急救助的時效性和有效性。

社會互助方面，在林區政府和森工企業的扶持下，林區建立了很多互助組織和慈善機構，在職工群眾中開展互助活動。但目前林區貧困人口仍然較多，困難群眾為數不少，林區缺少宣傳互助精神，未能發動林區人民互幫互助使幫扶效果達到最大化，也未能出臺有效的鼓勵政策來鼓勵民間幫扶機構的設立。

由此可見，目前黑龍江省林區職工的社會救助水平較低，滿意度較差，社會救助不充分。

二、林區職工社會救助不充分的原因分析

（一）缺少足夠的配套資金

林區貧困人口較多，社會救助范圍較小，財力無法支持所有貧困人口的日常生活。救助最基本的形式是提供經濟上的補助或利好政策，所以在林區貧困職工生活、醫療、住房、子女教育問題上，林區政府和森工企業不得不提供巨額的財政支持。一方面貧困人口比例過大，另一方面財政支持有限，此外隨著經濟林減產，森工企業已無力負擔用于貧困救助的高額資金。資金缺位成為林區職工救助存在種種問題的重要原因。

（二）救助政策不夠完善

以醫療保險為例，林區醫療保險參保范圍較小，報銷比例較低。在眾多的支出中，醫療支出是一個家庭不可避免的花銷，也是致使家庭經濟不穩定的重要因素。一旦有家庭成員患有重病，都將給這個家庭帶來巨大的經濟負擔，因此很大一部分家庭是因病返貧的，而醫療保險和醫療救助是減輕職工醫療負擔的根本方法。目前林區人口看病貴就醫難的問題無疑是醫療保險參保范圍小，報銷比例低造成的。對于靈活就業人員，收入本就不穩定而且較低，還要自己承擔繳費部分，過重的壓力使很多人選擇放棄醫療保險，沒有醫療保險也無法享受重大疾病等醫療救助，突發的重大疾病成為了家庭貧困的隱患。

（三）救助手段單一

林區主要的救助手段是常見的現金救助和實物救助，而由于林區經濟條件的限制，現金和實物救助的數量有限，林區缺少其它多樣的救助手段。例如大部分林區的富余人口仍具有勞動能力，下崗后由于缺乏生存技能而待業家中，林區缺少對這些待業人員的就業引導，授之以魚卻未授之以漁，缺少工作技能等方面的救助。此外較為落后的林區經濟導致思想觀念落后，相當大數量的林區人口依賴補助生活，落后的觀念制約著職工自謀出路及再就業，林區又缺乏對他們的思想宣傳，不能從思想觀念上改變貧困人口的就業觀念。

三、提高林區職工社會救助水平的建議

自2012年8月1日起施行的《黑龍江省國有重點林區條例》規定要完善社保制度，完善救助制度，發展社會福利和慈善事業。以此規定為依據，還要從以下幾個方面來提高林區職工的社會救助水平：

（一）增加資金投入，加大財政支持

林區政府應健全最低生活保障制度，確保國有林區低保對象的正常生活，同時加大對特困戶、殘疾人等弱勢群體救助力度。一方面要明確林區貧困標準，確定貧困人口范圍，加大對林區貧困人口的財政支持以滿足貧困職工的基本生活需求。另一方面要充分利用現金救助、實物救助和服務救助等形式對有需求的職工家庭進行救助，包括發放生活保障金、必備的生活資料以及對一些特殊家庭提供的生活照顧和護理等服務。隨著經濟發展和物價的上漲，最低保障標準也應隨之提高以保證貧困職工的基本生活。

（二）完善救助政策，擴大醫療保險參保范圍，提高報銷比例

林區的特殊情況要求建立一個系統的、科學的、適應天保工程的涵蓋大病和特殊疾病的補充醫療體系，并且是覆蓋到森工企業職工和家屬、與醫療保險相配套的貧困職工醫療救助體系。首先要確保鄉、村、林場診所擁有基本的醫療體系，例如衛生監督、疾病預防控制、婦幼保健和健康教育，并對基層醫療衛生服務機構提供正常運營的經費保障。確保社會救助基金發放及時到位，保持低保標準和補助水平持續適度增長，以此確保有充足的就醫條件滿（下轉第197頁）（上接第194頁）足林區職工的就醫需求；再次，在林區職工納入醫保范圍外，對職工家屬的就醫可以設定一些優惠條件，減輕職工家庭的醫療負擔；另外需要提高醫療報銷比例，將常見病、多發病等納入基本醫療保險支付范圍，從根本上解決職工看病貴、看病難的問題，提高國有林區職工及家屬對林區政府的認同感、歸屬感。

（三）培訓勞動技能，改變就業觀念，增加自主就業

救助貧困人口的根本辦法是解決他們的就業問題，才能使他們徹底走出貧困。《黑龍江省國有重點林區條例》第三十六條規定：國有重點林區應當制定并實施促進就業政策，完善勞動者平等就業制度，建立統一規范的人力資源市場，加強職業教育和培訓，健全覆蓋林區的就業服務體系。

首先，從政策上予以支持和幫助。制定一系列優惠政策，鼓勵下崗職工自主創業，在稅收等財政政策和行政制度上予以支持；其次，轉變林區職工價值觀念，建立多元化的就業理念，積極拓展多種就業渠道；第三，通過培訓傳授知識與工作技能，以市場需求為導向，提高下崗職工再就業能力。

隨著國家和地方政府對民生問題的日益關注，黑龍江國有林區職工的生活水平也在不斷提升。日益健全的社保政策為林區人民提供了良好的生活保障。但林區生活環境與普通城鎮或鄉村生活環境不一樣，有自己的特點，存在大量的失業人員、森工國有企業一次性安置人員以及其他勞動者。林區很大一部分職工沒有穩定的收入，貧困成為了林區難以走出的困境。在社保制度逐漸健全的今天，林區應更加關注社會救助問題，對有困難的林區群眾進行必要的救助，緩解他們在生活、醫療、教育以及住房等方面的困境。大力發揚互助精神，在林區政府、森工企業和林區人民的共同努力下，完善社會救助制度，提高救助效果，創造和諧的林區生活環境。

[基金項目：中央高校基本科研業務費專項基金項目（DL11CC06）大小興安嶺林區生態管理體系構建及評價研究；黑龍江省哲學社會科學規劃項目（11D100）國有森工企業改制政策優化研究。]

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（作者單位：東北林業大學經濟管理學院 黑龍江省哈爾濱 150000）

（作者簡介：李靜，東北林業大學副教授，主要研究方向是林業公共管理、公共政策。）

（責編：賈偉）