政府績效審計問責機制構建

席彩昵

[摘要]在績效審計結果公開和健全問責法律保障的基礎上，本文將博弈論運用于績效審計問責制度分析之中，運用混合策略納什均衡，以問責機構和責任單位為博弈雙方展開博弈分析。結果表明，需要建立績效審計問責機制來保障績效審計的質量，并且可以通過增強輿論對于問責機構的壓力、降低問責成本、提升問責處罰力度來落實績效審計問責制度。

[關鍵詞]績效審計 問責機制 審計結果公開 納什均衡

一、緒論

實施政府績效審計是落實政府績效管理的需要，一方面政府績效審計是政府績效管理的重要組成部分，另一方面政府績效管理為落實績效審計提供了制度保障。如何保障績效審計的質量，讓績效審計發揮其對于政府公共活動的“免疫功能”，是值得探討的。本文提出績效審計問責機制的構建，以期對此展開研究。

二、績效審計問責制度框架

（一）績效審計問責制度內涵

問責是指問責主體對其管理架構中的責任單位未履行相應的責任和義務的情況進行監查，核實后要求責任單位承擔否定性后果的一種責任追究制度，問責是對不整改不作為而進行的懲罰。政府績效審計問責機制通過政府審計對國家各級行政部門所發生的經濟事項進行審計，繼而針對審計中所發現的問題，通過制度化保證權責對等，進而追究國家各級機關及其公務員對其職責和義務產生否定結果應負責任的一種機制。政府績效審計的問責機構是行政主管部門、紀檢部門和司法部門，問責的對象是責任單位。

（二）績效審計問責制度的前提在于審計結果公開

政府績效審計結果公開是指政府績效審計機構依法以公開的方式向社會公眾公告審計結果、意見和建議。績效審計問責制度的前提在于績效審計結果公開。政府績效審計結果公布直接決定了此次審計活動是否實現了最初的審計目標。績效審計報告公開的對象是人大或其常委、主管部門、監督部門和社會大眾。然而當今對于績效審計的研究是按照委托代理和信息不對稱原理展開，對于審計評價報告的公開以及運用并未有太多關注，這直接造成了審計結果同公眾的互動不足。

信任和關系契約被認為是公共治理的核心機制，社會公眾參與是國家公共管理改革的必然要求。績效審計結果作為對項目的績效考核結果，其公開是政府行政透明化的內在要求。績效審計報告是績效審計問責主體實施行政問責的依據，使行政問責成為有理有據的政府行為。行政問責的目的在于讓責任單位認識錯誤，防范瀆職分析，以保證績效目標的實現。因此，績效審計報告公開為績效審計問責提供了問責依據，共同目的都在于提高績效審計質量，實現績效審計目標，監督政府部門履行行政職責。

（三）績效審計問責制度的保障在于審計法律健全

制約公共權力一個很重要的環節就在于問責制度，如果問責制度不健全，落實不到位，審計披露的問題就得不到有效處理，社會公民對于績效審計的效果就會提出質疑。通過制定政府審計問責法律，可以讓審計問責的法律依據更加明確，實現對于績效審計問責制度的保障。

首先，將全國性和地方性法律法規進行對比，加強二者的匹配，建立起上下級聯動協同的法律法規，從總體上實現績效審計問責的法律保障。其次，對于政府績效審計問責的專項法律的建設中，需要強調有關審計問責的細節規定，如對問責主體、問責對象等做出具體規定，打造“審計公告一權責清晰一規范問責一合理追究一問責公示”的制度體系。最后，在績效審計問責的專門法律之外，還應當健全相關配套法律法規和制度安排，從而打造出政府績效審計問責的全方位保障。配套健全的政策和制度包括，規范新聞輿論監督機制、優化公務人員行政能力監督機制、透明化政府績效審計問責社會公示機制以及開辟公眾的秘密舉報渠道。

（二）混合策略納什均衡運用的可行性

根據委托代理理論，在公民大眾、政府職能部門、審計機構、審計項目之間存在著委托代理關系。國家權力屬于人民，因而人民是社會公共資源的所有者，是政府公共項目績效審計的最終委托人。人大是國家權力機關，按照人民意愿代表人民行使權力，是政府績效審計的直接委托人，而政府是社會公共資源的代理人，是國家權力機關決議的執行人。審計機關接受人民委托，對代理人（政府）的行為進行審計。

委托代理關系的產生必然產生信息不對稱的問題，博弈論是解決信息不對稱問題的可靠方法之一，是解決決策主體的行為發生直接相互作用時的決策以及這種決策的均衡問題。任何一項制度安排和制度的選擇都不是隨意決定的，而是經濟人根據成本效益分析權衡及其選擇的結果，它考慮自身的偏好和效用函數，還考慮其他決策人的決策行為，此外一方的決策還影響另外一方的決策。因此，運用混合策略納什均衡來分析績效審計問責制度是可行的。

（三）博弈模型假設

1.假設符和理性人假設，即問責主體和問責機構都是理性人，它們都追求自身效用的最大化。問責主體的策略空間是（改，不改）問責機構的策略空間是（問責，不問責），這兩方都將運用合適的策略來實現自身效用的最大化。

2.假設符和完全信息的靜態博弈，即問責主體和問責機構二者獲取的信息是充分的，它們對于對方的策略空間和效用函數是完全知悉的。

3.假設符和不合作博弈，即問責主體和問責機構二者之間不存在合謀行為，不會通過合謀獲取雙發利益的最大化，并且會爭取自身效用最大化。

（四）博弈模型分析

1.博弈矩陣。

模型參數說明：

P1：問責機構對問責主體實施問責的概率；P2：問責主體不進行整改的行為的概率；D：問責主體不進行整改被發現后所給予的懲罰，D>0；B：問責機構實施問責行為的成本，B>0；T：問責主體不進行改正得到的收益，T>0（可看做審計問題得不到改善給自我帶來的損失）；H：問責機構對不整改單位不進行問責而受到輿論壓力帶來的權威損失；S：問責主體的整改成本，S>0；

2.模型分析。對于問責機構而言，

問責機構問責的期望收益為：P2（D-B）-B（1-P2） ①

問責機構不問責的期望收益為：P2H+0（1-P2） ②

當①=②的時候，即當P2=B/（D-H）的時候，問責機構選擇問責和不問責無差異。

當①>②的時候，即當P2>B/（D-H）的時候，問責機構選擇問責的期望收益高于不問責，選擇問責。

由此得出，問責主體不進行整改的行為的概率P2與審計機構實施問責行為的成本B成正相關，同問責主體不進行整改被發現后所給予的懲罰D成反相關，同問責機構對不整改單位不進行問責而受到輿論壓力帶來的權威損失H成正相關。也就是說，如果要提高問責主體的進行整改的可能性，即提高1-P2（降低P2），需要降低問責機構的問責行為所需要的成本；增加問責主體不進行整改的所需要承受的懲罰力度；增加輿論對于問責機構的監督，讓問責機構的瀆職成本增加以至于其為了節約成本而選擇問責。

對于問責主體而言，

問責主體不改的期望收益為：-DPI-T（1-P1） ③

問責主體改的期望收益為：-SP1-S（1-P1） ④

當①=②的時候，即當PI=T/T-D的時候，問責主體選擇改和不改無差異。

當①>②的時候，即當P1>T/T-D的時候，問責主體選擇不改的期望收益大于改的期望收益，問責主體選擇改。

當①<②的時候，即當P1

由此得出，問責機構進行問責行為的概率P1不整改得到的收益T成正相關，與問責主體不進行整改被發現后所給予的懲罰D成正相關。也就是說，如果增加問責主體不進行整改被查所付出的代價的時候，會提高問責機構的問責熱情，更好地貫徹問責機制。

四、分析結果

為了提高政府公共建設項目的審計質量，實現政府績效審計經濟性、效率和效果性的績效審計目標，就需要責任單位（項目主管單位）認真聽取審計意見，對于績效審計指出的不足之處進行整改。當前，對于責任單位不落實整改的處罰力度不大，所以應該加大輿論監督給問責機構敲響履職的警鐘，使問責機構實施問責措施，以保證責任機構更好地落實整改，從而提高政府公共建設項目的審計質量。對于問責成本的降低會提高責任單位貫徹審計意見進行整改，在另外一方面，也推動了審計問責機制的建立。

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