我國基層環境管理的困境及對策

張凱萍

[摘要]經濟社會的迅猛發展，導致我國基層環境問題日益凸顯。而職權與事權的不對稱、環境行政執法成本較高、環境管理法制不健全及公眾參與環境管理參與度不高等問題，使得我國基層環境管理陷入困境。探索與基層環境事務管理相適應的職權以及適應本土特色的合約式環境管理模式，并健全環保法律法規，擴大公眾環境管理參與度，無疑是解決當下我國基層環境管理的應對之策。

[關鍵詞]環境管理 合約管理

隨著中國城鎮化進程的加快及工業化進程的推進，工業和城市污染逐步向廣大農村傾移，基層環境日益惡化。如果不加強基層環境管理，環境問題將嚴重阻礙我國美麗鄉村建設，成為制約“中國夢”實現的瓶頸。

一、我國基層環境管理的困境

（一）職權與事權不對稱監管難

“環境資源與保護”作為一種法定的職權，在環境保護專項法律法規中都被賦予給“縣級以上地方人民政府環境保護行政機關”。而《中華人民共和國地方各級人民代表大會與地方各級人民政府組織法》同樣將“環境資源和保護”的職權賦予縣級以上人民政府。鄉鎮級政府作為中國公共事務管理事務最基層的單位，最為直接面對轄區內環境問題，是社會事務與政府管理最基本的連接點，卻沒有環境管理的職權，也沒有相應環境保護行政機關的明確法律規定。

隨著城鎮經濟的迅猛發展，鄉鎮政府管理的公共事務日益繁雜。而由于中國區域經濟社會發展差異較大，職權與事權即公共管理權差異呈現極為不對稱的狀態。行政級別越高，人力資源配置越充足，導致形成人浮于事與基層管理能力不足的相悖的怪圈。尤其是經濟較為發達地區的鄉鎮，環境管理事務極其繁雜，但由于行政層級的限制，事權與職權嚴重不對等。這是基層環境管理最為根本的困境。

（二）環境行政執法成本高執行難

我國一直高度重視環境保護工作，先后實施了八項管理制度，頒布了《中華人民共和國保護法》等一系列的法律法規，使得環境保護工作有法可依有章可循，環境管理體制進一步加強。但是上述法律法規有的借鑒別國的做法，有的取自別的領域的經驗，有的是國家行政管理的制度性要求，都不是中國本土實踐衍生出來的正式制度。而隨著我國政府依法行政水平的持續提高，行政執法的程序性要求也越來越強，行政行為越來越規范。環境污染行為機制發現、信息收集與處罰的成本均相對高，因此基層環境管理面臨著執行難、執行成本與監督成本都較高的問題。而我國又缺乏對非正式環境保護制度的探索，且非正式制度缺乏穩定性的預期，導致基層環境管理在制度層面上支撐不足。

（三）相應機制匱乏公眾參與難

環境管理往往被定義為政府的行政行為，公眾的參與意識不高。而相應的環境保護法律法規只是對公眾參與做了原則性的規定，并沒有細化相應的參與程序與權益保障方面的具體內容。而公眾參與大多處于環境管理鏈的最下端，多是環境污染后以舉報人或以受害人的身份參與到環境管理中來。而非盈利性機構、公益組織、社區等非政府團體的參與的渠道有限、管道不暢，多停留在宣傳式環境管理與援助式環境管理的階段，參與程度十分有限。

（四）環護法制體系不健全管理難

目前我國已經初步形成了以《中華人民共和國環保法》為主的一系列法律法規，但在某些領域仍存在空白。部分立法缺乏整體協調性與前瞻『生，部分立法相互沖突，缺乏公眾參與度，有些法規環境標準滯后，對環境污染行為無可奈何。且現行環境法規定環境污染的訴訟時效為自知道或應當知道環境污染造成損害之日起三年。而大部分環境污染的后果存在潛在性與滯后性，部分環境污染的后果無法在三年內凸顯，無法對該污染行為予以懲罰，加重了環境管理的難度。

二、我國基層環境管理的應對之策

基層環境管理作為我國環境管理的根基，直接決定著我國環境管理的現狀。因此，我國的基層環境管理必須立足于我國的基本國情，探索與基層公共管理事務相對稱的職權，尋求與基層環境管理相適應的合約式制度。同時健全環境保護法律法規，擴大公眾環境保護參與力度，形成立體式的基層環境管理體系。主要有以下幾個方面：

第一，立足于當下我國基層環境管理的現狀，即不能生搬硬套國外基層環境管理的經驗，也不能對國家相關的政策制度進行斷章取義，而要在我國環境保護的基本法理下走出具有中國特色的基層環境管理之路。根據中國地區化差異較大的情況，可以對基層環境管理的職權進行區別對待，滿足經濟較為發達地區鄉鎮政府面臨的繁雜的環境管理事務的需求，探索靈活多變的環境管理職權體系。

第二，由于法律法規的滯后性，現行的法律法規無法滿足基層環境管理的需求。基層政府可以結合自身的實際需求，在不違背法律法規原則的前提下，探索適應本土的合約式管理。即在與行政相對人充分協商的基礎上，簽訂極具地方特色的環境管理制度，督促轄區內企業執行相關法規、履行相應承諾。合約式管理彌補了正式管理的執行成本高、較為滯后的缺點，又克服非正式管理的不確定性和隨意性的弊端。

第三，完善環境管理法律法規，拓展公眾參與環境保護的渠道。雖然基層政府并沒有被相應法律法規賦予環境保護的職權，但是健全的環境管理法規體系對基層的環境管理具有明確的約束指導作用。隨著環境問題在我國日益凸顯，社會對環境問題的關注度也日益提高。針對現行的環境管理制度，結合當下生態文明社會的要求，逐步廢除不適應新形勢要求的法律法規，積極修改新的環境保護標準，健全環境保護法律法規體系。

而健全的環境保護法律法規體系應該有效的發揮全社會的力量參與到環境管理中，積極主動的拓寬公眾參與的渠道。如明確規定公民享有的知情權、監督權、議事權等一系列權益對污染企業進行監督，規定公民通過一定的操作程序參與到環境管理當中。